全国县级行政管理研讨会专版（1991年）

积极开展县级行政管理的研究

——在全国县级行政管理研讨会上的讲话

(1990年11月10日)

陈俊生

　　今天召开的县级行政管理研讨会，对于我国的县级行政管理来说，是一件有意义的事。昨天我召集来参加这个会议的部分县代表开了一个座谈会，大家都认为，能召开这样一次县级行政管理研讨会议，专门研究一下县级行政管理问题，很有必要。大家也提出了一些要求，希望能通过这次研讨会，解决一些实际问题，进一步提高我国县级行政管理水平。参加这次研讨会的，有经济社会比较发达的县，有一般的县，也有贫困的县，范围较广泛，覆盖面比较大，各方面情况的代表性比较强。因此，开好这次会议，无论在行政科学研究方面，还是在完善县级行政管理方面，都将产生积极的影响。

　　这次研讨会的召开，受到了各级政府领导的重视。全国学会和各地学会做了大量的组织筹备工作。各地推荐的经验总结，提交会议的论文和报告，取材广泛，内容丰富，具有一定的代表性、创造性和典型性。通过与会代表的共同努力，这次会议一定能取得有实际意义的成果。

　　今天我讲两个问题。

　　一、要充分认识县级行政管理的特点和重要地位

　　为什么要积极开展县级行政管理的研究?这主要是由县级行政管理的特点和地位所决定的。一般行政管理研究不能代替对县级行政管理的研究。最近民政部在北京召开了全国乡镇“百颗星”表彰大会，同时开会研究了如何提高乡镇的管理水平。我看了一些材料，乡长们说：大家都说乡镇工作很重要，但是从来也没听说有哪个部门召开会议研究乡镇工作，觉得民政部召开乡镇工作研究会议很有必要。但是乡镇工作做得好坏，很大程度上取决于县级行政管理工作做得怎样，因为乡镇工作中，主要的决策是在县里，县里工作搞不好，乡镇工作也就上不去。

　　我国自秦朝正式确立郡县制以来，虽然中间经过了曲折，例如秦始皇统一中国后，有些大臣坚持沿袭分封制，两汉时期也搞过一些分封，但两千年来县制一直沿袭下来。中华人民共和国建立后，也沿用了县制，证明县制是符合中国国情的。无论从历史的和现实的经验来看，县级都是一个十分关键的层次。从县这一级政权来说，至少具备这样几个特点：

　　第一，县级政府是最接近基层的行政管理机关。它接触群众的面比较广，接触实际比较多。国家统计局最近公布了第四次全国人口普查结果。现在大陆总人口为11.3亿，其中有8.4亿人在农村。这是我国的一个基本国情。到1989年末，全国共有1919个县、262个县级市，这些县级行政管理机关直接面向农村，面向广大农民，接触农村实际。有些中央和省听不到的情况，县可以直接听到，县里对新出现的情况，反映最快、最灵敏。比如近几年出现的“卖难”，县里反映最快最强烈。事实证明，县里反映的情况是对的，是快的。在县的区域内，中央、省的方针政策，需要通过县级行政管理贯彻落实。

　　第二，县级行政管理机关在县域内处于总揽全局的地位，负有组织、协调、管理本县各项事业的重大职责。在整个政府系统的上下贯通中，县是一个关键环节。县级的工作质量如何，在国家的整个行政管理中具有举足轻重的作用。新华社有篇报导，说的是县官“四难”，讲到县官的难处是：“两眼一睁，忙到熄灯”，大事小事都找县长，就连子女不孝、邻里纠纷、待遇不公等事情也要找县长告状。这说明县长处于大大小小的矛盾漩涡中，无法解脱;但从另一个侧面也可以看到县级行政管理的地位和作用，说明它的地位是重要的，作用是全面的。

　　第三，县级行政管理机关功能齐备，麻雀虽小，五脏俱全。县级政府作为国家设在基层的一级政权组织，综合性很强，什么都要管，一项功能也不能少，一种器官也不能缺。它既管工业，又管农业;既管行政管理，又要做群众工作;既管物质文明建设，又管精神文明建设。现在，不但常设机构基本和省里差不多，而且还有一些非常设机构。如前面讲到的那篇报导里说，甘肃省陇西县一位副县长挂着21个非常设机构的领导头衔。这种状况说明，县级行政管理机关工作确实千头万绪。加强对县级行政管理机关的研究，对于探索机构改革，会起到很好的作用。

　　第四，县级行政管理机关具有比较大的相对独立性。这种相对独立性使县级行政管理机关更能创造性地工作。正因为相对独立性较大，所以在县里工作可以大显身手，可以充分利用县级行政比较灵活、独立性大的特点发挥自己的才能，可以做大量的工作。省和省之间的差距有时拉得不大，但县和县之间就容易拉开距离。有些县的工作容易冒尖，鹤立鸡群。比如，山东省桓台县是我国北方出现的第一个“吨粮县”，粮食亩产达到2040斤。它在历史上就是一个粮食高产县，近几年，在稳定家庭联产承包制的基础上，通过管理方法上、统一的社会化服务上的一些创造性的工作，特别是加强了科学种田，培育了一些优良的杂交品种，大大提高了粮食综合生产能力。这些经验在全国具有普遍意义。如果我们能够深入地加以调查研究，一定会受到更多的更深刻的启发。再如江苏北部地区，过去比较落后，现在发展很快。过去一讲江苏落后的地区，就是说盐城，现在盐城也不那么落后了。这些由落后变先进的经验，值得很好地加以研究和总结。

　　我国的改革，是首先从农村起步的，至今已取得了举世目瞩的巨大成就。在全国各地，都有相当一批县，不仅社会经济发展迅速，而且在行政管理方面也创造了许多新鲜经验。这是一笔十分宝贵的财富，应当及时加以总结推广，使之不断完备。还应看到，农村商品经济的发展，农村改革的深入，对县级行政管理，也提出了一些新的问题，都需要我们加强研究，不断探索。比如吴锡县，去年工农业总产值是102亿，今年是115亿，吴锡县就感到体制上不适应，有一些新的矛盾，需要进一步改革。这说明，经济发展了，上层建筑不适应了，管理体制不适应了，所以，加强对县级行政管理研究，既是形势发展的需要，也是当前实践的需要。

　　二、县级行政管理中需要研究的几个问题

　　县级行政管理中需要研究的问题很多，结合我在前面所谈到的县级行政管理机关的几个特点，我在这里提10个问题，只能简略地点点其中一部分研究题目。比如：

　　1、关于县级行政管理的地位和作用问题。对这个问题应怎么看，当前迫切需要解决的有哪些问题，这是需要我们很好地加以研究的。这是一个大问题，这个问题搞清楚了，其他的问题就好解决了。

　　2、关于县级科学决策问题。前不久，党的十三届六中全会通过的《关于加强党同人民群众联系的决定》指出，我们党要领导人民群众胜利前进，首要的问题是必须保证决策和决策的执行符合人民的利益。《决定》还指出，要建立和健全民主的、科学的决策和执行程序。

　　决策是行政管理活动的首要环节。决策上“差之毫厘”，实际工作中可能“失之千里”，如果决策错了，干部群众的干劲越大，错误就越大;决策正确，可以取得事半功倍的效果。因此，县级政府在工作中，必须把科学决策作为大事来抓。许多实际情况说明，在条件大致相同的情况下，县与县之间存在很大差距，就是毗邻的两个条件基本相同的县，一个县各方面工作搞得都好，经济繁荣，社会稳定，财政收入多，人均收入比较高，对国家贡献比较大，各项工作有条有理;而另一个县却生产上不去，经济下滑，连年赤字，农民人均收入很低，对国家贡献很少或没有什么贡献。而这后一类县却往往总是怨天尤人。多少年过去了，人家又前进了一大步，他那里还是面貌依旧。这不能不说主要取决于工作水平，而这个水平，在很大程度上是决策水平。凡是发展进步快、变化大的县，都得益于科学决策，没有出现大的失误和反复。现在的问题，是如何做到科学决策。科学决策的标准就是决策符合实际。从县一级看，从行政管理角度看，如何做到因地制宜，创造性地工作，是个关键问题。全国2181个县(包括县级市)，在自然资源、经济条件、社会环境等方面都有很大的差异。因此我们的决策不能千篇一律，上级也不能提出千篇一律的要求。比如，江苏无锡县年产值超过了百亿元，其中有一个乡的年产值就过了8亿元，而有些省想找些年产值超亿元的县都不太容易。再比如，河北省张家口地区，同是一个地区，但坝上坝下不同，县与县之间，县内村与村之间，也各不相同。气候、雨量、土质、日照等等都有较大差异。在这些不同的地方用同一种模式指导工作，肯定要犯错误。因地制宜，才能使决策符合实际，具有科学性。贯彻上级精神。借鉴外地经验，也要从实际出发，在“结合”上下功夫。创造性地工作，才能在实际工作中有所突破，有所发现，有所发明，有所创造，有所前进。因循守旧，故步自封，必然是年复一年地简单重复，到头来，总是老样子。怎样才能做到科学决策，创造性地工作?大家应该从实践中加以总结、探讨和提高。

　　3、关于提高办事效率问题。这对搞好县级行政管理，更有特殊意义。县级行政管理，既然内容庞杂，千头万绪，有些事情一天也不能等，一天也不能拖，那么，提高办事效率，便成为一个重要问题。提高办事效率需要解决哪些问题呢?一是现在有一种比较普遍的现象，部门之间互相推诿，互相扯皮，一次会就可以决定下来的事，往往由于部门之间的利益冲突，有些人不考虑全局利益，便轻易地使用否决权，似乎遇到什么事都说一个“不”字才有本事。这样，育些事一拖就是十几天，几十天，几个月，甚至拖黄了。二是有一些本来已经决定必须要办的事情，当面也说没意见，但过后却以种种理由拖着不办。三是有些本来应该拍板定案的事情，却犹豫不决，拖着不办。四是有些本来不应该决定的事情，却又出于个人所好，独断专行，作出错误决策。第五，特别值得提出的是，有的同志对改革开放没有感情，口说改革重要，一再说要改革开放，一再说要坚持“一个中心两个基本点”，但一遇到实际问题，就设置障碍，因而使改革流于空谈。这就象毛泽东同志在《整顿党的作风》一文中所说的：“有些同志则仅仅把箭拿在手里搓来搓去，连声赞曰：‘好箭!好箭!’箭却老是不愿意放出去。”我到下面调查，经常听到这类反应。这就是说，有些同志老是把改革开放放在口头上，停留在声明上，因此，有些地方的工作老是没有进展。六是有些工作，上边部门说已经落实了，可实际上总是不到位，使得基层无可奈何。县级行政管理，对上面对地市，对下面对乡镇，直接面向基层，办事效率显得更加重要。如果在县里就卡住了，那么，大面积范围内就贯彻不了，一影响就是一大片。怎样提高办事效率?同志们应该结合实际理出几条。比如：建立现场办公制度、建立岗位责任制，实行目标管理，等等，这都是有效的办法，但这些毕竟都是方法问题，最主要的是端正思想，解决对改革开放的感情和对工作的责任感、紧迫感的问题。

　　4、关于廉政建设问题。近年来，党和政府为了惩治腐败，搞好廉政，采取了一系列有效措施，做了许多工作，取得了不少成效，但问题仍然存在，有些还十分严重。县级行政机关直接面向广大群众，为政清廉，显得更为重要。干部的一举一动，都在群众视野之内，看得见，摸得着，影响极大。许多人评论党，评论政府，往往都是从一些具体人着眼的。县长在大街上一过，大人小孩几乎都认识。在县里，科长也是有一定影响的人物。这些人的形象如何，对群众心理、群众情绪会产生很大作用。县级行政管理机关廉政建设搞得好坏，对于全县的风气具有直接影响。县级行政机关廉政建设有哪些特点，应该着重注意哪些方面?这是一个很实际的同题。在昨天的座谈会上，山东省昌乐县介绍了他们实行“两公开一监督”的办法，这个办法就很好。

　　5、关于群众路线问题。我们的政府，是人民的政府;我们的政府工作人员，是人民的公仆。这是由我国政权的性质所决定的。各级政府，在任何时候，都必须始终坚持“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，”的群众路线，坚持面向基层，为基层服务，并把这一点作为我们工作的指导思想和根本的工作方法。这一点，对于直接为人民群众和基层服务的县级政府来说，尤为重要。县委书记的好榜样焦裕禄为什么能在人们心中留下永志不忘的深刻印象?就是因为他和兰考人民始终同呼吸共命运，为改变兰考大地的面貌付出了包括生命在内的一切。县级行政机关能不能急群众之所急，想群众之所想，这是最基本的一条。所说政绩如何，应该主要表现在能不能为群众解决实际问题上。人们之所以把县长称作“父母官”，其含义就在这里。就是说他什么都要管，象父母那样。为群众解决实际问题，既难，也容易。说难，是因为条件有限，有些事一时难以解决，但只要和群众讲清道理，群众是能够理解的。说容易，是说只要我们心里装着群众，在现有的条件下，也可以办许多事情，就怕能办不办，就怕非不能也，是不为也。河北省搞农业科技集团承包，实行技政结合，技物结合，县长任组长，科技人员也好调动，物资也好解决，很受农民欢迎。在一些地方，县政府给农民发一张“明白纸”：哪块地种什么，什么时候播种，播种量多少，哪块地施什么肥，什么时候施肥，什么时候浇水，都写得清清楚楚，农民一看就明白。现在他们又一村发一盒录相带，农民一看就懂。一家一张“明白纸”，一村一盒录相带，把科技种田的问题解决了。这件事是不难做到的。还有群众住房问题，走路问题，孩子上学问题，群众就医问题，等等，这些我们都应该想到，并逐步创造条件，逐一解决。群众路线不是抽象的，更不是空的，我们的各项工作都贯穿着群众路线，每件事都体现是否坚持了群众路线。农民把粮食种出来，政府拒收，或者“打白条”，群众就觉得失望，就有意见。国务院下发的关于建立国家专项粮食储备制度的决定，就是为了解决农民“卖粮难”，保护农民种粮积极性，这项工作做得好了，就体现了党的群众路线。

　　6、关于县级行政机关的中心任务问题。县级机关工作千头万绪，但不能平均使用力量，更不能东抓一把，西抓一把。千头也好，万绪也好，中心任务就是十三大提出的“一个中心两个基本点”，这个中心就是提高生产力水平，特别是农业综合生产能力，要逐年提高。生产力水平很低，人均收入很低，县政府在全县人民心中就不会有很高的威信。生产上不去，没有经济实力，有些事情想办也办不好或办不成。繁荣经济，提高生产力水平，这是县级行政管理的一个核心问题，大家应该充分议一议。

　　7、关于县级机构改革问题。从许多县的情况看，机构膨胀、领导班子分散(例如几大班子)、人员超编的问题长期得不到解决。其结果导致人浮于事、互相扯皮、效率低下，而且加重了财政负担。县级机构怎么搞，县政权怎么搞，各地的同志都十分关注。近几年，已有一些县在中央有关部门的指导下进行了机构改革试点。结合各地试点情况，有关部门曾举行过几次专题研讨会。同志们可以在以往研究的基础上，作进一步的探讨。当然，从根本上解决问题，还有待于经济体制改革、政治体制改革、干部人事制度改革的相互配套。从现在起，就应积极着手研究，进行试点，积累经验，这是十分必要的。

　　8、关于县级行政机构的功能问题。现在各地都在考虑如何认识县级行政机关的功能问题。县级行政机关的功能到底是什么?如何围绕中心任务转变功能?这都是需要研究的。一些县级行政机关正在考虑从单纯的行政指挥向行政服务方面转变。我看强化服务功能是很重要的，是一个方向。有些县级行政机关的科局，比如科技推广部门，就是要搞服务工作。我在河北省调查时发现，一些农、林口的科、局，就是给下面搞服务，派干部下去搞承包，搞服务。这个方向是肯定的，但具体怎么搞，还有待探索。再有，经济管理职能如何同经济发展相适应，也需要在改革实践中加以研究解决。

　　9、关于省、地、(市)和县级的关系问题。研究县级行政管理的问题，不能不联系到省、地(市)，有些事情是县里解决不了盼，所以必须联系到它的上级机关。县里是在省、地(市)的领导下工作的，但是省、地(市)怎么领导，确实有一些值得研究探讨的问题。比如，省，地(市)有哪些权力可以下放给县，不给县里以权力，县里的改革就搞不下去。另一方面，权力下放以后，就要加强宏观调控。否则，县里搞地区封锁的问题就不好解决。

　　1986年湖南怀化县柑桔丰收，很多地方到那里去收购，县长不让卖，谁买谁要给补偿，结果柑桔没卖出去，全烂了。还有些地方搞一些低水平的重复建设，这也是需要宏观调控的。权力既要下放，又要进行宏观调控，如何解决这个问题?不下放权力，搞高度集中，下面没有积极性，什么事情也办不成，因此要下放权力，提高下面的积极性。再比如，计划生育的问题，县里没有立法权，而《行政诉讼法》又开始生效，县里计划生育工作很难搞。省人大如果搞个法规，就给县里搞计划生育的干部撑了腰。总之，上级和下级的关系不解决好，县里的作用很难发挥。解决上、下级关系的原则有两条，一是下放一部分权力，调动起积极性;二是搞好宏观调控，防止各自为政，搞地区封锁和建设。

　　10、关于两个文明建设的问题。在县里两个文明如何一起抓是个很重要的问题。县里把两个文明建没搞好了，两个文明建设才能在全国落实。因此，这个工作对县一级来说尤其重要。在县里，封建迷信，赌博等一些解放后绝迹的东西，又沉渣泛起。在搞好物质文明建设的同时，如何搞好精神文明建设，值得很好研究。

　　我以上讲的这10个题目，并不意味着是这次研讨会的全部内容。既然是研讨会，就应该畅所欲言，既探讨问题，又交流经验，使大家都有所收益。

　　我在前年写给全国学会成立大会的信中，曾着重提出，行政管理学会，不是纯学术团体，应当同做好行政工作紧密配合。既要在理论上有所创新和突破，又要始终注意把着眼点放在对现实问题的研究上，任何时候都不可偏离这个方向。在去年学会首届年会的发言中，我又强调了这个意见。县级行政管理，是一项具有现实意义的研究课题。加强对这一课题的研究，学会的同志，义不容辞，并且要力争多出成果，供各级政府领导参考。

　　希望各级政府的领导同志，特别是县级政府的领导同志，能加强对这项研究的指导。各地的同志，要继续团结合作，把这项工作搞好。

　　祝这次研讨会圆满成功!

在全国县级行政管理研讨会上的讲话(摘要)

中国行政管理学会常务副会长 张文寿

　　中国行政管理学会和江苏省行政管理学会在南京共同举办的全国县级行政管理研讨会的主题是：总结交流各地县级行政管理的经验，研究探讨县级行政管理的问题。

　　十年来，党的改革开放政策为我国社会主义现代化建设注入新的活力，我国经济呈现一派蓬勃发展的新局面。这一时期是我国经济发展最旺盛、国力增长最快，人民得到实惠最多的时期。全国各地出现了一批经济腾飞、社会面貌发生巨变的县和县级市，有一部分县(市)十年来工农业生产总值翻了几番，农村人均收入增长近10倍，全国有100个县(市)财政收入超亿元，其中上海市嘉定县和江苏省无锡县财政收入突破四亿元大关。在振兴农业方面，涌现出100个产粮大县，100个产棉大县，100个产油大县，100个产肉大县。它们在行政管理的实践中创造了许多各具特色的新经验。同时，随着经济的飞跃发展和改革的逐步深化，县级行政管理中也出现许多的新情况，遇到大量的新问题，这需要我们进行研究和探讨。今天召开的县级行政管理研讨会，就是为了总结交流这方面的经验，研究探讨新形势下县级行政管理的规律和特点。开好这次研讨会，对于提高县级行政管理水平，促进县域经济和社会的发展，将会产生积极的影响。

　　为什么要重视和加强对县级行政管理的科学研究。

　　大家知道，县在我国行政体系中占有极为重要的地位。在政府管理系统中是承上启下的一个关键层次，是城乡经济的结合部。一方面，中央、省的方针政策要经过县一级才能贯彻落实到农村基层和群众。另一方面，县一级在管理工业、农业、商业，财政，金融、文教，政法等方面功能齐备，在县域内处于总揽全局的地位。它不仅是微观行政管理的集合体。又是国家实行宏观行政管理的一个极其重要的行政单元。

　　县级具有完整的政府功能，它不仅是县域政治、经济、文化等各方面属性完备的社会实体，又是计划、财政、司法、文教、民政、公安等各方面机构设置齐全的一级政权。如何发挥县级政府的职能作用，是一个至关重要的问题，因为政府职能决定着行政管理的方向，内容、范围、方式和机构设置。从整个管理过程和活动方式来说，县级政府有指导、组织、协调，服务，监督等职能。从行政管理的内容和范围来说，县级政府职能又可分为管理工业、农业、财政、商业、科教、文化，公安等项专业职能。县级政府如何正确地发挥其职能作用，以适应县域经济和社会发展的要求，是一个需要深入研究的理论问题，也是一个必须加以解决的实际问题。例如，随着农村商品经济的发展，如何在稳定联产承包责任制的基础上搞好产前、产中、产后服务，逐步完善双层经营的体制，在有条件的地方搞适度规模的经营，都是需要研究的课题。在行政建制上，有些县由于乡镇工业的巨大发展由县改为市，据统计，目前全国县级市已达260多个。县改市后，其管理职能与以前有何不同，应作哪些转变，也是需要进行探索和研究的课题。再如，贫困县如何扶贫开发，沿海县市如何发展外向型经济，财政补贴县如何增强自给能力，如何简政放权，重视发挥乡镇政权的职能作用，以及县如何加强廉政建设等问题，都需要不断总结交流成功的经验，探讨解决新形势下出现的新问题。

　　县(市)政府不仅是执行机构，也是决策机构。搞好县级行政管理的关键在于科学决策。换一句话说，科学决策是搞好行政管理的前提。县级行政决策的水平如何，直接关系到行政管理的成效，影响着县域经济和社会各项事业发展的快慢。实践表明，凡经济发展快、两个文明建设搞得好的县都得益于领导的高明决策。要做出高明的决策，一是要因地制宜。我国地域辽阔，各县自然条件、经济基础、科技文化教育水平不尽相同，有些差异甚至大。因此决策时一定要从实际出发，做好“结合”的文章。用一些县的领导同志的话来说，就是要善于吃透两头，唱好“地方戏”。一头是上级的精神要吃透，不能囫囤吞枣，另一头是本县的县情要吃透，要善于发挥自己的优势，扬长避短。有了这两个吃透，才能找到结合点。才能拿出自己的“高招”，做出科学决策。二是要走群众路线，尊重群众的首创精神，建立健全民主的科学的决策程序，保证决策和决策的执行符合人民的利益。为此，要深入实际，进行调查研究，善于发现问题，善于把那些带有方向性，倾向性的东西变为领导的决策意识。这样的决策才能切合实际，才有远见，才有开拓性。三是领导者要认真学习马克思主义，掌握理论武器，这是提高领导者决策水平的根本。领导者一定要善于运用马列主义的立场、观点、方法分析问题，切实贯彻党的“一个中心、两个基本点”的基本路线，把握方向，才能科学决策，减少失误。

　　以上仅是我就县级行政管理的重要地位，职能和如何科学决策问题先谈点个人粗浅的看法。希望同志们紧密围绕如何加强和改进县级行政管理这个主题，交流经验，交流看法，畅所欲言，深入研讨，对当前县级行政管理中存在哪些“难点”，需要解决什么问题，也希望如实反映并提出意见和建议。

加强县级行政管理 促进县域经济发展

江苏省副省长 凌启鸿

　　在我国的行政体系中，县级是一个基础的政治，经济、文化的战略单元，县级是党的路线，方针、政策在农村和城镇得以贯彻落实的枢纽，县级在农村和城镇的经济和社会管理中居支配地位。近十年来，江苏省在发展县域经济过程中，注意加强县级行政管理，促进了县域经济和各项社会事业更好地发展。

　　十年来，江苏省在县级行政管理方面主要进行了以下改革：

　　(一)简政放权，适度扩大县级行政管理权限。

　　从建国后到党的十一属三中全会前的30年里，在高度集权的政治、经济体制下，县级行政机构能够独立行使的权力有限。这种行政管理体制，越来越不适应有计划的社会主义商品经济发展的需要，在一定程度上阻碍了农村生产力的发展。为了改变这种状况，我们在保证中央集中统一领导的前提下。从两个方面下放权力。一是省、市适度下放权办，扩大县级行政管理权，使县里享一定的企业管理权、投资决策权、计划分配权、物资调配权和项目审批权。二是县适度下放权力，扩大乡(镇)管理权。常熟市自1985年起，以理顺条块关系、改革市属驻乡单位管理体制为重点，对市属驻乡单位实行“条块结合、分级分权管理”，明确市与乡(镇)两级的责、权、利，调动了条条块块两个方面的积极性。这项改革，现已推广到全省100多个乡(镇)。

　　(二)转变职能，改进行政管理方式。

　　我省县级政府在发展县域经济的过程中，从三个方面转变职能：一是从过去微观管理为主，转向宏观管理为主。近年来，各县都把农村产业结构的调整、经济总量的平衡、促进乡镇工业的健康发展等作为政府管理经济的主要任务，全省乡镇工业已从过速发展逐步走上适度增长的发展轨道。二是从直接管理为主，转向间接管理为主。根据政企分开的原则，各县都开始将国家和省、市下放给企业的生产经营权交给企业，使企业在人财物、产供销方面享有自主权。同时，加强对县域经济的计划指导，加强质量管理，能源管理和环境保护，组织城乡经济的横向联合。三是从行政手段为主，转向经济和法律手段为主。各地日益重视按经济规律办事，在组织农村生产、商品流通及完成订购上交任务时，越来越多地运用价格、税收、信贷、工资、审计、金融等经济杠杆和法律手段调节经济运行。

　　(三)全面实行市领导县的体制。

　　1983年3月经国务院批准，江苏在全省11个省辖市全面推行了市领导县新体制。这种体制在运行过程中虽然也暴露了一些矛盾，例如市县权力的划分和利益的协调没有得到很好解决，特别是一些原来经济实力较差的市带县又比较多，形成“小马拉大车”的局面，有的地方对县的农村工作领导有所削弱，但是，从几年来的实践看，市领导县体制总的方向是正确的。它推进了城乡一体化，促进了城乡功能的发挥，促进了城乡经济的发展。近几年来，我们还进行了撤县建市的探索，全省已设立15个县级市，这对调动县的积极性已显示出作用。

　　江苏省对县级行政管理的改革，有力地促进了县域经济的发展，现在，江苏65个县(市)的经济实力，在全省国民经济中占一半以上。1989年农村社会总产值达到1872亿元，占全省的52.7%，连续9年居全国首位。

　　在改革县级行政管理中，我们有以下体会：

　　(一)必须坚持实事求是的思想路线，适时转换观念

　　江苏省改革县级行政管理最根本的一条，就是适时转换观念，把发展有计划的社会主义商品经济作为首要任务来抓，走具有自己特色的发展之路。从江苏省各级政府行政管理的实践来看，观念的转换，农村快于城市，苏南快于苏北，基层快于上层。1984年，省委，省政府提出“积极提高苏南，加快发展苏北”的方针。各地按照实事求是的精神，不照搬外地的模式，从县情出发，创造性地开展工作，组织多层次、多行业经济的自力开发和综合发展，从而带来了全省县域经济与城市经济“并驾齐驱”的变化。

　　(二)必须坚持社会主主方向，走共同富裕的道路

　　江苏省县级管理的鲜明特色，就在于各级领导和广大干部都认真地坚持社会主义方向，在巩固国营企业的主导地位的同时，都把巩固和发展集体经济摆在优先的位置，尤其在农村，坚持以发展集体所有制的乡镇企业为主，以生产型的企业为主，始终不放松农业，积极带领广大农民共同致富。主要做法：一是“以工补农”，将乡村企业一部分利润返还乡村集体，作为对务农人员分配基金的补助，以保护务农人员的积极性。二是建立“以工建农”的基金制度，改善和增强农业的物质技术基础。三是普遍建立以村级集体为主的农业服务体系。在经济发达地区，有步骤地推行农业适度规摸经营，提高农业生产率水平。四是合理分配，重视乡村企业的自我积累，为发展集体经济增添后劲。五是限制个体私营经济的范围，加强工商、税收管理和监督，以维护国营和集体经济的正当利益，减少社会分配畸高畸低的矛盾。采取这些做法，起到了“稳农兴工”的作用，体现了社会主义制度的优越性。1989年，全省工农业产值超亿元的乡镇发展到356个。苏南农村经济发达的一些乡镇，基本上消除了贫富悬殊的两级分化现象。

　　(三)必须坚持改革试点，探索县级经济管理体制

　　江苏省从1984年开始进行县级综合改革试点，至今已扩大到8个县(市)。综合改革试点县，根据“立足县情;围绕发展，重点突破，各具特色”的要求，分别确定了各自的改革思路。一是依据县(市)“农村大、城镇小”的特点，进行城乡一体化的综合改革，初步形成城市与乡村融合的生产、流通管理网络;发展乡镇工业，建设小城镇;实行“离土不离乡”，以促进工农结合，城乡共荣。二是建立健全县级行政管理机构，巩固和完善乡镇综合改革，理顺县乡(镇)机构的职能和经济利益关系，增强了县级调控功能。三是推进服务体系的建设，实行产供销一体化，促进农业资源的有效开发和利用。四是在党政分开、政企分开、干部人事制度、事业单位实行企业化管理以及民主与法制建设等方面进行了探索。通过综合改革，试点县各显其能，不仅促进了这些县的经济社会发展，而且为全省各级政府加强对改革的领导，开拓了思路，提供了经验。

　　(四)必须坚持分级管理，适度增强县级调控功能

　　县级行政是宏观管理与微观管理的结合部，在国家和省，市宏观管理的指导下，在县的范围内，同样负有决策、管理和调控的职责。在这方面，江苏省虽然还没有走上科学化、规范化，但是，在适度增强县级调控功能方面进行了有益的实践。省对县级财政也实行在一定范围内划分收支、比例包干、增收分成的办法。1983年又建立了乡级财政，层层实施“分灶吃饭”，调动了县、乡政府广开财源、当家理财的积极性。县政府及其行政部门对县、乡企业和部门的经济行为、利益关系有权进行调节。例如，组织工商，农商联营或商业让利等形式，调节收益分配，力求生产和流通环节相互衔接，对协调农工商利益关系起了一定作用。

　　(五)必须坚持两个文明建设一起抓，促进经济社会稳定发展

　　县级行政管理的范围主要是农村，建设精神文明的任务比城市更加繁重艰巨。农村精神文明建设，关键是领导机关带头，抓好廉政建设和行风建设。近几年来，我省各县政府机关，采取切实措施，以身作则，狠抓“两公开一监督”制度建设，规范行政行为。行政效率有了提高。农村精神文明建设，重点是提高广大农民的思想觉悟，培养良好的道德风尚。许多县(市)通过开展创建“新风户”活动等形式，把思想教育，管理工作，群众自我约束多种手段有机结合，从而把精神文明建设的任务落实到了千家万户。在两个文明建设中，各县还重视发挥科学技术、文教卫生、社会保障等行政职能，努力使经济建没与社会事业协调配套，综合发展。(注：这是作者在全国县级行政管理研讨会上的讲话摘要)

加强对县级行政管理研究的指导

山东省副省长 高昌礼

　　县级管理是一项复杂的系统工程，涉及面广，单靠经验积累，凭想象当然办事情，是要吃大亏的。山东省委、省政府对县级行政管理的理论研究十分重视，给予高度关注。省委、省政府主要负责人经常为研究出题目，听取专家们的意见。许多重大决策做出前，先进行了理论研讨、论证。拿我们省行政管理学会来说，省委、省政府非常关心，每次学会研究的一些重大问题，都向省委、省政府作专题汇报。省委书记姜春云同志多次到学会召开的会议上讲话，出题目，提要求，听意见。近年来，学会在省委、省政府的精心指导下，围绕深化农村改革中的一些突出问题，积极与有关学术团体和新闻单位合作，先后组织了诸城市商品生产“大合唱”、莱芜市简政放权、寿光县农村市场建设、招远县流通体制改革和牟平县深化农村改革等五次较大规模的学术研讨会，并组织出版了《山东省县级经济发展战略研究》、《县级改革的理论与实践》和《县级决策学》等书，为省委省政府科学决策提供了依据，宣传了新思想、新经验，推动了全省的工作。

　　山东省是从1985年着手县级管理研究工作的，是自上而下普遍开展起来的。我们体会，要搞好这项研究，关键是把握住正确的研究原则和切实加强领导。

　　县级管理的研究所应遵循的原则，最根本的就是马克恩主义的基本理论，党的路线、方针、政策，离开了这些，就会偏离方向，也不会有好的效果。在具体研究中，我们感到有以下几个问题需要把握好：

　　一是必须紧紧围绕党委和政府的中心工作。注意抓住一些带有普遍性、方向性的大题目，开展深层次的研究工作，不能为研究而研究。现在，各种学会很多，有的学会作用不那么大，主要是研究工作与党和政府的中心工作离得太远。山东省县级管理研究工作一起步，就紧扣党委和政府中心工作和领导决策意图，所以有良好的效果。具体有两种方式：一种是决策在前，研究在后，起了进一步充实领导决策，完善各项政策措施的作用;第二重视研究在前，决策在后，研究工作超前一步，把研究成果作为领导决策的依据，当好参谋。

　　二是研究工作必须与实践相结合。近年来，山东省关于农村改革的几个文件，根据实践中涌现出的大量丰富经验，把它们集中起来，进行分析研究，加工提炼，变成领导决策意见，形成指导农村工作的文件。下发以后，经过一段的实践，再把新鲜的经验加以总结提炼，形成新的政策，再用以指导实践，这种“实践——理论——实践”的做法非常成功，不仅农村改革有生机，有活力，而且工作上也有创造性。山东省县级管理学会成立以来，坚持从理论与实践的结合入手，把领导者、理论工作者、基层工作者聘请为学会会员，形成“三结合”的研究队伍，定期组织他们参加研讨会、座谈会、现场会等，围绕农村改革中出现的一些突出问题，沟通思想，发表看法，各抒己见。这样一来，领导者有自己的思路，理论工作者有自己的观点，基层工作者有自己的亲身体验，通过学会这种形式把大家都推上研究的论坛上，相互交流，取长补短，研究与实践有机结合，相得益彰，大有益处。

　　三是坚持宏观与微观的紧密结合。县级管理研究要作好“结合”的文章，既不能照搬上级有关指示精神，又不能脱离当地实际。研究要充分考虑地方的特性，不能等因奉此。实践证明，与地方特性结合好了，研究工作自然也就有了深度，就能够总结出规律性的东西。各地创造的实践经验中，既有特殊的个性，也包含着事物的共性，个别事物中带方向行的新事物，并把它加以归纳、提炼，提出新的观点、新的认识。这样的研究，是对宏观东西的具体化，可以大大促进宏观与微观的协调一致。

　　四是掌握改革与发展的辩证关系。改革为经济发展开辟了道路，发展为深化改革创造了条件，两者相辅相成、紧密结合，这是生产关系适应生产力性质规律在改革与发展关系上的具体实现。过去，我们在研究二者关系时，常常出现“两张皮”。研究生产关系时脱离了生产力，研究生产力时又撇开了生产关系，往往不能达到理想的目的，如何处理这个关系，我们体会较深的有三地：(一)弄清关系，摆正位置。生产力呼唤生产关系，生产关系必须服务于生产力的发展，而不是生产力服务于生产关系变化。如果离开了生产力的发展，就生产关系讲生产关系，就上层建筑研究上层建筑，那就势必要出问题。我们有些县改革比较成功，就是在这个问题上摆正了关系，紧紧围绕生产力的发展，研究生产关系的变革，哪里不适应就在哪里改革，那个环节不适应，就改那个环节。(二)改革形式的多样性，改革进程的渐进性。在指导改革上，不“一刀切”，不犯急性病，不大呼隆，而要因势利导。(三)农民是农村生产力的主题，这就要求我们办一切事情都必须尊重农民的意愿，不能取而代之。也可以说，农民的觉悟、农民的素质决定一切。研究生产力，要把农民问题抓住不放，采取一切措施为农民排忧解难，提高农民的政治素质、文化素质。

　　通过近几年的实践，我们感到，要搞好县级管理和县级管理研究工作，各级领导就要始终把它摆到深化农村改革的重要位置上，做到领导到位，措施到位。一要加强对县级管理的具体指导。1986年我省成立了县级经济学会，1988年成立了山东省行政管理学会和县级行政管理学会、乡村行政管理学会。为了便于学术研究活动的开展，县级经济学会和县级行政管理学会合署办公，两个牌子，一套班子，集中力量搞县级管理研究课题的攻关。学会聘请一名副省长和一名人大常委会副主任担任名誉会长，加强对学会研究工作的具体指导。同时，从中央有关部门和科研单位聘请了学会研究顾问，在省直机关、大专院校和各市地建立了近百人的兼职研究队伍，全省20多个改革试点和发展较快的县的县委书记都兼任学会的常务理事。二要鼓励研究人员和基层敢于从实际出发，创造性地进行研究探索。允许大家有不同的见解，允许大家在实践中逐步认识、逐步提高，为大家创造一个研究、创新的良好环境。三要为研究解决困难，创造好的条件。我们在人员、经费以及活动安排上，尽量为开展研究提供方便。在这方面花点钱是值得的，搞得好，有很大的社会效益。今后，我们打算进一步重视县级管理研究工作，组织动员更多的同志，特别是在县以下基层工作和专家学者参加这项研究，争取拿出更多、更好、更切合实际、更能解决问题的研究成果来。

　　(注：此文是作者在全国县级行政管理研讨会上书面讲话的部分内容)

探讨如何加强县级行政管理全国县级行政管理研讨会在南京举行

国务委员、中国行政管理学会会长陈俊生到会并讲话

　　[本刊讯]以总结交流县级行政管理经验，研究探讨县级行政管理为主题的全国县级行政管理研讨会，于1990年11月10日至13日在江苏省南京市召开。

　　这次研讨会由中国行政管理学会和江苏省行政管理学会联合举办。来自28个省，自治区、直辖市的50个县(市)的县(市)长，国务院有关部门的同志，科研教学单位的专家学者以及各省、自治区、直辖市行政管理学会(筹备组)或政府办公厅的负责同志，共120多人出席了这次会议。对县级行政管理进行这样规模较大的专题研讨，建国以来这还是第一次。

　　国务委员、中国行政管理学会会长陈俊生到会并讲了话。他说，在县的区域内，中央、省的方针政策需要通过县级行政管理来贯彻落实，同时，县级行政管理机关在县域内又处于总揽全局的地位，负有组织、协调、管理本县各项事业的重大责任。在整个政府系统的上下贯通中，县是一个关键的环节。县级工作的质量如何，在国家的整个行政管理中具有举足轻重的作用。所以，无论是从历史的经验和现实的情况来看，对县级行政管理的研究，都是一件很有意义的事。他强调指出，随着我国社会主义商品经济的不断发展和各项改革的逐步深化，对县级行政管理提出了一些新的问题，需要我们加强研究，不断探索。可以说，开展县级行政管理研究，既是形势发展的需要，也是当前实践的需要。他认为，当前应该着重研究县级行政管理的地位和作用、县级科学决策、提高办事效率，廉政建设、群众路线，县级行政机关的中心任务、县级机构改革、县级行政机构的功能、省地(市)和县级的关系、两个文明建设等问题。

　　江苏省副省长凌启鸿在大会上讲了话，山东省副省长高昌礼委托省政府副秘书长张龙在大会上宣读了他的讲话稿。这两位副省长分别介绍了本省开展县级行政管理研究、加强县级行政管理的经验。

　　有18位代表在大会上作了重点发言。会议，按专题进行分组讨论。大家联系本地的实际，从理论与实践的结合上，对县级政府的职能及其特点、体制和机构、管理方式方法，科学决策、廉政建设和群众路线等，充分发表了各目的看法，广泛交流了这些方面的经验;对县级行政管理实践中提出的一些急待解决的问题，进行了初步的探讨，提出、了各自的设想。与会同志表示，通过这次会议，学到了经验，增长了知识，受到了启发。一致认为，这次研讨会对于推动我国的县级行政管理水平，促进县级各项建设事业的发展，进而加速我国社会主义现代化的进程，将产生积极的影响。

　　中国行政管理学会常务副会长张文寿主持了大会开幕式，并讲了话。中国行政管理学会副会长张策，刘怡昌和江苏省政府办公厅主任、省行政管理学会副会长施绍祥分别主持了其他几次大会。刘怡昌作了大会总结发言。

　　会议期间成立了中国行政管理学会县级行政管理研究会。(本刊记者)