宏观经济管理专题研究（1985年第4-5期）

完善我国外汇管理制度

林潼

　　外汇作为一个国家取得国外劳务和商品的一种凭证及手段，是极为宝贵的一种资源。一个国家的国际经济交往越是频繁和规模巨大，外汇在国民经济发展中的作用也就越是突出和重要。在可以预见的一段相当长的时期中，我国的外汇资源将是短缺的。同样可以肯定的是，随着对外开放政策的进一步贯彻，各种外汇的收支对国民经济活动的影响，将不断增强。因此，在努力扩大外汇收入的前提下，管好用好我国的外汇，就显得更加迫切。管好用活外汇，可以采取一系列行政的和经济的手段，但最根本的还是要建立一套符合我国实际情况、反应灵活、行之有效的外汇管理制度，使外汇管理规范化。这是一个艰巨的任务，需要做出巨大的努力。

一

　　管好用活外汇资源，首先应当对我国的外汇管理现状有一个比较透彻的了解。我国的外汇管理，包含了计划管理、行政管理、经营管理三个基本方面。所谓计划管理，就是制订、执行与国民经济计划工作相联系的外汇收支计划，这是外汇管理，特别是实现中长期管理目标的基本手段，也可以说是核心内容，所谓行政管理，主要是指与外汇收支相配合的各种立法、执法活动，使外汇管理有法可依，做到令行禁止，所谓经营管理，指的是一切以外汇作为对象而从事经营活动的金融机构对自己的经营环节所进行的管理。这三方面的管理既相互区别又紧密联系，既不能相互代替，又必须密切配合，才能达到综合协调管理的效果。

　　但当前我国外汇管理的现状，是不能完全令人满意的。其基本问题是，外汇管理的三方面职能都不健全，因而在扩大地方、部门的外汇占有和使用权限后，宏观方面的管理跟不上，外汇的横向合理运动未解决，垂直的监督管理及信息手段尚未建立和运用。具体地说：

　　第一，在计划管理方面，主要是搞“切块式”计划，按部门或地方分配外汇，基本上不作行业或产业之间的区分，计划与外汇使用政策又是脱节的，表现在“切块”之后，缺乏纵向的宏观追踪与检查监督，计划又基本是以年度平衡为主要目标，一年一年推进，容易造成波动，对现汇的计划管理与对外汇额度管理交叉进行，“一物双影”，很易造成错觉，同时，计划手段不完善，统计工作薄弱，各类信息不灵，底数不清，使计划失去科学依据等等。

　　第二，在行政管理方面，目前我国外汇管理制度，法规都不够健全，日有的外汇管理规定也未很好执行，对外汇的结汇、使用、汇兑等，都未形成规范化的制度和规定;行政管理机构缺乏应有的权威，手段软弱，行政管理的范围也过于狭窄，对逃汇，套汇等违法活动管理的还比较严(但也未完全管好)，而对外汇计划执行，外汇使用等，则缺乏必要的监督。

　　第三，在经营管理方面，外汇经营、，调节制度不健全，有些地方，金融机构自主权不多，而在另外一些方面又未能接受宏观指导，特别是经营活动中的各种价值调节量(如汇率、利率等)不尽合理，缺乏应变能力，也未很好加以运用，外汇资金的正常融通和运动，不是被限制就是方法不当，方向欠正，效果不佳，

　　由于我国目前对外汇的计划管理、行政管理和经营管理都还不够完善，而三方面的管理职能又处在相互分离的状态，无法协调配合，使外汇管理未能摆脱“非条即块”和“条块混合”的基本模式。前一段，我国外汇使用中出现的一些新情况、新问题，其根本原因就在于此。

二

　　从以上分析发现，管好用活我国的外汇，必须进一步明确我国外汇管理的基本指导思想和管理原则。

　　我国实行的是以公有制为基础的有计划的商品经济。外汇管理的基本指导思想应当是大计划下的小自由。我们正处在一个经济体制改革的新历史时期，放权搞活是一条既定方针，必须坚决贯彻。根据改革的最终目标和现实要求，外汇的分配、使用，都必须给地方、部门和企业以一定的自主权。这也是商品经济发展的客观需要。在有计划的商品经济条件下，人民币资金这个价值总量应当有相当灵活融通的自由性。作为外汇形态出现的价值量当然也应当有一定的灵活融通的自由。否则，商品经济就难以发展。但是，我们的国民经济的计划性，又要求对外汇资金的管理纳入到整个经济计划轨道上来。特别是我国外汇资金在相当长时期内是短缺的，如果失去计划控制，将是非常危险的。既要给一定的自由，又要在计划上控制，这正是符合中国国情的管理模式。

　　集中管理和灵活调度、使用的有机结合，是我国外汇管理的重要原则。计划性必然要求管理上的适当集中(过去集中过多、过死是不恰当的)。适当集中也是要把有限的外汇资源尽量合理配置、合理使用，使之发挥更大效益。但计划永远不可能完全无遗地反映客观经济活动在微观上的经常变化和多样的要求。这就需要使外汇资金能够灵活调度、灵活使用，要给地方、部门和企业以一定的自主权。只有贯彻适当集中和灵活调度、使用有机结合的管理原则，才能调动各单位创汇的积极性，不断扩大外汇资金的运动规模，提高外汇使用的效益，也才能在宏观上做到“活而不乱”，控制住外汇使用的总规模，引导好外汇的使用方向，为整个经济的协调、稳定发展做出贡献。

　　这里特别强调一下，外汇管理的当年平衡计划固然是重要的，但仅仅以当年平衡为主要目标，则容易引起经济生活的频繁波动，是必须加以克服的。年度计划是以上年外汇节约和本年度外汇收支为基础制订的，这样势必出现下列状况，上年度节余和本年度外汇收入多了，就把支出计划订大些;上年度节余和本年度外汇收入少了，就把支出计划压小些，如果当年支出计划不变，创外汇年底节余(即现汇储备)就会忽高忽低，而储备高了，下年度支出计划就扩大，储备低了，下年度支出计划就压缩。总之，无论怎么办，都会造成外汇支出计划的忽大忽小、时紧时松，从而给经济生活造成冲击。因为外汇的使用是与国际经济活动相连的，也会同时在国际上产生这样那样的猜想和疑虑，为了防止这种屡有发生的现象，我们更应重视搞好外汇收支平衡的中长期计划。在外汇收支平衡的中长期计划确定之后，不必过份追求当年平衡。从经济生活稳定和国际影响考虑，当年外汇收支应当允许出现适度逆差或顺差。当出现逆差时，可以借用外资加以弥补，以求国际收支平衡。这样，从某个年度看，当年收支是不平衡的，但从中长期看，又是平衡的，并不会出现什么大的支付能力问题。搞得好的一些国家，通常都是采取这种办法的。我国不可不加以注意。

三

　　完善我国的外汇管理，应当采取一整套相互配合的政策措施，(任何孤立的办法，单打一，都难以奏效，也都会产生漏洞)。当前比较紧迫的有如下几个方面：

　　首先，要有一个主管外汇的部门，统一负责对外汇资金的全面管理。这个部门应当将外汇的计划管理，行政管理、经营管理从宏观决策上结合起来，使三方面管理职能相互配合、相得益彰，同时负责对汇率、关税税率等宏观管理手段进行研究和运用，负责利用外资工作等。这种管理是外汇使用计划与方针、政策的结合，计划应追踪和反映、引导外汇实际使用的方向及动态。国家综合计划部门对外汇计划的制订，则以中长期计划为主，并在国民经济综合平衡中正确安排外汇资金的运用。金融机构或者从人民币资金的综合平衡角度(外汇的使用最终要表现为人民币资金供给量的变化)加强管理和监督，或者从外汇资金的收付、汇兑等融通环节，加强具体的运营管理，做好服务工作。

　　其次，要尽快完善和建立一套行政的特别是经济的调节管理手段。关于外汇结算、汇兑等行政法令、法规，目前已公布不少，关键是要落实。经济的调节管理手段目前还很薄弱，运用不够，应当特别加以重视。主要的经济调节手段，如人民币与外币汇率的确定和调整，国内外汇贷款利息率的制定和调整，关税税率的经常性制订和更易，外汇留成制度的制订等等，都要尽快实施。应当看到，这些宏观管理手段的正确运用，是要有一个过程的。在此之前，应当突出使用关税调节手段。因为相比而言，关税调节手段最为灵活，操作也很方便。如某种商品因国内外差价大而进口过多，或者外汇需求方向与国内经济发展不一致，或者因条件变化某一商品从限制进口变为鼓励进口等等，都可以通过关税政策的调整加以引导和校正。因为关税税率是分商品或按商品类别制订的，它的适应性也最强，宏观引导的方向也最具体。

　　再次，完善我国外汇管理要抓住控制外汇总需求这把总钥匙。对外汇的总需求控制住了，就不会出现大乱子。为什么说控制对外汇的总需求是一把总匙钥呢?因为，我国外汇资源总的说是缺乏的，对外开放政策的进一步贯彻，必然继续带来外汇需求的扩大。国际支付能力是我们必须经常重视和考虑的问题。而且，我国现行的外汇管理体制，已不完全同于过去那种“集中过多、统得过死”的体制，地方、部门和许多企业都不同程度地占有一定自有外汇藏外汇额度，也拥有一定的外汇使用权。在这种情况下，外汇的使用规模和速度处于随时变化之中，并且经常对全局产生严重影响。因此，控制外汇总需求是极为重要的。控制的关键所在，当然是从引导和控制进口需求做起。控制的基本原则，是在承认地方、部门和企业已经或将要取得的自主权基础上，采用行政的(如限制进口法令等)和经济的(如提高或减免关税、调整汇率等)手段相结合，使其付诸实现。

 

关于加强外汇宏观控制的一些看法

中国银行国际金融研究所　陶礼明

　　随着我国进一步对外开放，国内经济与国际经济的联系越来越密切，外汇作为沟通国际经济交往必不可少的媒介，它在我国经济生活中的重要作用日益显著。因而，不断改进对外汇的管理，完善对整个国家外汇资金运动的宏观控制，是我国国民经济健康发展的重要保证。

　　一、认清在我国特定环境下外汇的概念

　　研究外汇的宏观管理，首先要弄清楚外汇在我国国民经济体系中的各种关系，从外汇资金运动的规律来考察研究对它的控制和管理。

　　(一)外汇资金的来源

　　我国外汇资金收入和流入主要有九条渠道：

　　1.贸易外汇收入，由外贸部门和有出口权的企业将国内的产品出口后换取的外汇，主要由经贸部负责。

　　2.非贸易外汇收入，由我国的旅游、远洋运输、民航、邮电、铁路、银行以及劳务出口等部门通过向外国提供各种服务所收取的外汇，加上侨汇和华侨、海外人士、有关机构团体的捐赠等。具体收汇项目有二十多个，由各收汇部门负责。

　　3.在国际货币基金组织取得的融资，由人民银行负责。 4.从世界银行集团取得的融资，由财政部负责。

　　5.从国外政府方面取得的资金，包括出口信贷，由经贸部和中国银行负责。

　　6.从国际金融市场上筹集的资金和以信用手段吸收的外汇资金，由中国银行负责。

　　7.我国各地方在国外直接筹集的外资，由各地方政府负责。

　　8.中国国际信托投资公司以及四十多家地方的金融、信托、搬：资公司等以各种形式吸收的外汇资金。

　　9.外商在我国的直接投资以及国内企业从事向外租赁，来料加工、补偿贸易等所获得的外汇资金。其限额以上部分由经贸部统管，限额以下部分由地方自管。

　　以上九条渠道中，第一和第二条渠道为我国的外汇资金收入，不构成国家任何的对外债务。其余的七条渠道，如果把中国银行以信用手段吸收国内企业单位的外汇资金也视同外资的话，则均为我国所取得的外汇资金流入。一方面，国家可以充分利用这些资金，但另一方面，我国每运用一笔这种资金，同时就构成了国家的对外债务。

　　(二)外汇资金的运用

　　我国对于外汇资金的分配运用主要也有九条渠道：

　　1.当年国家计划内进口所需的贸易外汇支出，由经贸部分配并运用。

　　2.计划内中央部门所需的非贸易外汇支出，由财政部分配，各中央部门运用。

　　3.计划内地方部门所需的非贸易外汇支出，由人民银行分配，各地方部门运用。

　　4，各部门、地方、企业、单位自身的留成外汇，在国家计划范围内自行支配并运用。

　　5.世界银行集团对中国的融资，由中国投资银行分配，各项目单位运用(国际货币基金组织对我国的融资目前暂时还未运用)。

　　6.中国银行在国家综合信贷计划确定的限度内发放各类外汇贷款及投资，由各用款部门、企业运用。

　　7.外国官方政府向我国提供的各类资金及出口信贷，.由经贸部和中国银行分配。

　　8.中国国际投资信托公司及地方公司所从事的各种外汇业务活动，以各种形式分配运用外汇资金。

　　9.一九八四年下半年，为加速使用国家外汇储备，国家经委向各沿海开放城市分配企业技术改造外汇，由各地方报项目，经委批准后运用。

　　(三)我国外汇资金来源中的第一和第二条渠道，即国家外汇收入与外汇资金运用中的第一、二、三、四以及第九条渠道等的外汇支出之差额，包括正差额和负差额，历年累积起来，即形成我国的国家外汇库存。其余来源渠道的外汇流入与运用渠道的外汇支出相抵后，反映在中国银行帐面上的余额，形成中国银行的外汇结存，两者加在一起即成为我国的国家外汇储备，也就是我国对外公布的储备数字。如果再加上我国拥有的黄金储备以及在国际货币基金组织的储备头寸和特别提款权，则最后形成了我国的国际储备资产，也即我国国家对外支付的能力。对国际储备资产的管理由人民银行负责。

　　二、对外汇资金管理的几个层次和几个块块

　　在我国，对于外汇资金的计划管理由国家计委负责，当年外汇收支的总盘子由计委确定，对于外汇资金的行政管理，由国家外汇管理局负责;有关外汇的法令、条例的制订和实施，以及对外汇资金收支运动的监督管理，都需通过外管局进行，对于外汇资金的实际经营，其绝大部分统一集中在中国银行，国家全部外汇资金都集中存放在中国银行的帐上。这样，外汇资金在我国就受到了计划管理、行政管理和经营管理三种不同层次的管理。

　　同时，从前面的分析中也可以看出，经贸部、财政部、人民银行、国家经委和各个地方政府等都可以从各自的角度对外汇资金进行分配、控制，因此，在外汇资金的实际收支运动中，又被分割为若干个块。有的块中外汇的来源和运用是相对应的，有的则不相对应。从而形成了块与块之间的相互交错。当然，块与层之间的交错就更是不可避免了。这种对于外汇层块交错管理的状况，是我国目前外汇体制的主要特点，其最大弊端就是多头管理。各种交错，造成各种矛盾，从而一方面使外汇资金运动的活力受到限制;另一方面又削弱了国家对于外汇资金运动进行统一宏观控制的能力。

　　形成这种外汇体制的根本原因在于外汇资金在其运动过程中，必然与国民经济中的很多部门发生不可分割的关系。主要表现有：

　　1.与国家年度计划、中长期总体规划发生关系;

　　2.与国家进出口计划的安排及实施发生关系;

　　3.与国家财政预算收支的安排及实施发生关系;

　　4.与人民币投放、回笼以及人民币信贷资金的运动发生关系;

　　5.与非贸易以及企业、地方外汇留成发生关系;

　　6.与吸引、利用外资发生关系。

　　正是因为外汇资金在运动过程中存在着一系列的关系，所以不可能为强调统一管理或强调某一种关系的重要性而割断其它的关系。可以说，把对全国外汇资金的分配管理，由一个部门统起来，在目前是不现实的，在今后相当一段时期里也是不容易达到的。但是，国家对于外汇“集中管理，统一经营”的原则是不能改变的。

　　三、几点建议

　　在现行外汇体制下，加强对外汇的宏观控制可以考虑以下几方面：

　　1.对于外汇资金的控制，从根本上说，取决于国家财政、信贷和物资的状况，取决于整个国民经济建设的发展速度。因此，应该提高外汇资金收支安排在国家计划中的地位，并且充分注意它在国家中、长期规划中的重要性。对于外汇平衡的考虑，不应是机械的当年平衡，而应是在一段时期内的动态平衡。

　　2.加强各部门的协调，可由一个有权威的部门或专设一个协调机构来理顺关系，避免矛盾。

　　3.加强进出门管制，在进口许可证及进口信用证等方面严格把关，特别是对于钢材、汽车、化纤原料、高档消费品等国内紧缺商品的进口要加强管理。对出口也要统一对外，统一计划，统一政策，对某些特定出口商品也需坚持实行许可证制度。

　　4.在目前多头管理的状况下,搞不好，可能出现国家外汇资金运用、经营上的分散，从而削弱了国家对外汇收支的控制。因此，必须坚持中国银行对于国家外汇的统一经营原则。

 

 

 

必须控制信贷规模和货币发行

中国人民银行总行调研室 　李守荣

 

　　一、要严格控制住消费基金的盲目增长

　　一九八四年全国职工工资性现金支出增长22.3%，其中奖金性质的现金支出增长41.9%，是近几年增长幅度最大的，远远超过了工农业总产值增长14.2%和国民收入增长12%的速度。因此，必须制定合理的工资、奖金政策，坚决控制住消费基金的盲目增长。个人消费基金的增长必须有一个合理界限，即个人消费基金的增长速度应低于生产发展和劳动生产率提高的速度，在新增加的国民收入中，合理安排社会积累和消费之间，社会消费与个人消费之间的合理比例。为了控制个人消费增长过大，应制定一些控制措施，如征收一定比例奖金税，暴利收入者，应按一定比例征收暴利税，要明确国营企业对国家承担的义务和责任，厂长要代表国家利益，要加强工资总额的管理，劳动部门要分配下达工资总额指标，银行据以加强对消费基金的监督。

　　二、要严格控制信贷总规模和资金投向

　　一是，国家批准的信贷计划要严格执行，维护其严肃性，不能任意突破。各级党政领导要支持银行严格执行信贷计划，不能在计划外扩大信贷规模、批条子增加贷款，要尊重银行的信贷自主权。二是，要运用创率手段，促使专业银行和企业单位严格执行国家信贷计划，并要制定一套行之有效的经济制裁办法。三是，当前要特别从严控制乡镇企业的贷款。一九八四年农业银行和信用社对乡镇企业和专业户贷款增加280多亿元，为前五年增加额的1.5倍，增长速度过快，须严格控制。对乡镇企业和农村专业户的贷款，一般应有30-50%的自有资金，银行才能贷款。四是，改变国营企业流动资金敞口供应办法，要求企业有30-50%的自有资金，银行才能视资金情况，择优贷款。

　　三、要严格控制基本建设规模

　　经济发展要保持一个适当的速度。控制信贷和货币发行，从宏观上看，关键是要控制住基建规模。经济发展速度要同国家财力，物力相适应。如果发展速度过快，各方面把弦绷得很紧，势必导致宏观失控，而宏观一旦失控，就要出现财政、信贷收支不平衡，挤银行发票子。这是历史经验的总结。一九八四年我国经济发展速度不仅超过了计划规定的速度，而且也超出了到2000年工农业年总产值翻两番的计划速度(7.9%)。其中，基本建设投资比上年增长23.8%。今后对企业自筹基建项目，银行一律不贷款，对计划外基建要严格控制。

　　四、强化中央银行职能，确保货币发行权集中于中央

　　我国货币发行权集中于中央，国务院授权人民银行(即中央银行)掌管货币发行。但实际上，往往是货币发行受信贷的支配;各方面挤信贷，当信贷出现差额时，就以发行货币来弥补，这实际上是把货币发行权分散了。为了有效地控制住货币发行，根据国民经济和社会发展计划制订的国家货币发行计划，经中央批准后应具有法律的效力，严格执行，不能挤银行发票子。财政收支要平衡，如果出现赤字，应采取发行国库券等国家信用方式解决，不能直接向银行透支，迫使扩大货币发行。

　　总之，信贷和货币问题是国民经济情况的综合反映，要有效地控制住信贷规模和货币发行，从根本上讲，还是要搞好国民经济的综合平衡，加强计划工作，使社会积累加消费的总需求同国民收入的总供给相适应。

 

发挥税收的宏观控制作用

税务总局 刘海峰

　　税收是组织国家财政收入的重要方式，是国家调节和管理经济的重要工具。在经济体制改革中，税收具有重要的地位和作用。《中共中央关于经济体制改革的决定》指出，“要进一步完善税收制度”，“越是搞活经济，越要重视宏观调节，越要善于在及时掌握经济动态基础上综合运用价，格、税收、信贷等经济杠杆”，“学会掌握经济杠杆，并且把领导经济工作的重点放到这一方面来，应该成为各级经济部门特别是综合经济部门的重要任务”。为进一步发挥税收对经济的宏观控制作用，我们认为需要做好以下几个方面的工作：

　　一、进一步完善和改革税制

　　去年四季度，全国开始试行利改税第二步改革和工商税收制度的改革。这项改革，较好地处理了国家与企业的分配关系，保证了国家财政收入的稳定增长，并为城市其它经济体制改革创造了条件，开拓了道路。但是，随着改革的不断深入，经济领域内不断出现许多新情况、新问题。为进一步加强税收对经济的宏观控制、微观调节作用，需要进一步完善和改革税制。今年七月，经国务院批准，对实行工资总额随经济效益挂钩浮动的国营企业开征工资调节税，对未实行工资总额随经济效益挂钩浮动的国营企业开征奖金税。从目前情况看，为适应改革、开放，搞活的新形势，还需尽快研究对农村家庭收入开征所得税、对一些个体商业者开征过份利得税、对国内工薪收入者征收个人所得税等几个新税种，并要积极创造条件，为利改税第三步改革，即取消国营企业调节税，开征固定资产税、资源税和所得累进税的出台作好准备，以完成税制的全面改革。

　　二、加强税收法制观念，建立健全税收制度

　　税收是国家凭借政治权力参与国民收入分配和再分配的一种形式，具有强制性、无偿性、固定性。但是，有些同志法制观念淡薄，表现为：有些地方、部门的领导同志从本地区和小团体的利益出发，不按税法统一规定办事，自行变动税率，任意变通税收政策，擅自决定减税、免税，以权代法;还有不少纳税单位采取少报经营项目、瞒报销售收入、乱摊成本、乱列费用等手段骗取免税，甚至以造假帐等手段偷税漏税，知法犯法。为此，当前要着重抓好以下工作：

　　1.严格税收法制。税收制度是国家法制的一个重要组成部分，任何单位、个人都无权改变，都应严格执行，不能借口情况特殊而不执行国家的统一规定。如果各行其是，税收政策就难以发挥管理经济和保证宏观控制、微观搞活的作用。

　　2.建立健全一套完整、严密的征收管理制度，包括纳税登记、申报、辅导、检查等制度，这是正确贯彻执行税收政策的重要手段，是搞好征管工作的，重要条件。纳税单位(包括企业、个人)在开业、转业、停业时要及时向税务机关办理申报登记手续，如实提供有关财务核算、成本利润变化情况，自觉接受税务机关检查，并按指定期限足额缴纳税款。各级税务部门要认真执行政策，讲解法令规定，帮助纳税单位熟悉具体纳税手续，防止偷、漏、欠税发生。

　　三、强化税务机构，充实税务干部

　　随着利改税第二步改革和工商税制的全面试行，由税务部门组织入库的收入已占整个财政收入的95%以上，税收已成为我国财政收入的重要支柱，纳税户数也由一九七八年的一百六十二万户增加到一九八四年的七百多万户，如果年内决定开征农村家庭收入所得税，还要增加两千多万户。因此，现行的税务机构设置和税管人员的数量、质量与所承担的，任务很不相称，强化税务机构，充实税管人员已是当务之急。为此，

　　1.要建立一个从中央到地方的集中统一的税务机构。有两种设想：一是从中央到地方一律单独设置税务机构。中央设国家税务总署或税务总局，由国务院直接领导或财政部代管。省、自治区、直辖市设税务厅(局)，受税务总署和省、自治区、直辖市人民政府双重领导，业务上以税务总署领导为主。专、市、县设税务局，受省、自治区、直辖市税务厅(局)和当地人民政府双重领导，业务上以省、自治区、直辖市税务厅(局)领导为主。市、县税务局下设税务分局或税务所，是市、县局的派出机构，税务所按经济区划设置，二是实行税务机构从上到下垂直领导。在财政管理体制改革以后，按税种划分中央税、地方税，为了保证中央税的及时收缴入库，各省、自治区设立直属税务总署的税务分局，负责对中央税收的征收管理工作。

　　2.充实税务干部。目前，全国税务干部只有三十二万人，新手多，业务素质差。为适应经济形势发展和税制改革的需要，税务人员编制需增加二十万至三十万人，并有计划、有步骤、多渠道、多层次地培训税管人员，以尽快提高政策和业务水平。

　　3.改革税务经费管理办法。由现行行政拨付改为从税收收入中提取2%的办法，全国税务经费实行“统一核算，分级管理，包干使用，节约归己”。在税务经费不断增加的基础上，尽快用现代化的设备(如使用电子计算机，建立全国计算机网络)装备税务机关，以保证征收工作的需要和税款的安全及时入库。

 

发挥关税对技术引进的调节作用

国务院办公厅   楼继伟

国际贸易研究所  李建国   国家计委预测中心  苏宁

　　关税在外贸经济杠杆中的地位十分重要。它的作用是调整对外经济贸易的结构和引导对外经济发展的方向。调整关税税率(包括负税率，即进出口补贴)的原则，第一是矫正价格和税制对外贸结构的扭曲，第二是引导技术引进的方向和控制引进的节奏。本文只谈第二方面的内容。

　　一、发展规划决定关税调节的引导方向

　　从各国的实践看，技术引进总是与进口替代政策相结合的。进口替代是对以往必须进口的产品实施逐步国产化，以产顶进，以节约外汇。进口替代分为三个阶段。第一个阶段是最终产品进口替代，进口设备和部件自行组装。第二阶段是中间产品进口替代，表现为进口元器件生产设备，对元器件实施国产化。第三阶段是生产设备的进口替代。进口替代每发展到一个更高的阶段，都需要更多的技术人才、资金，因而也越困难。但对工业的深化，对外汇的节约等效果也越显著。大国有实施进口替代所要求的广阔的国内市场。因此大国的技术经济发展战略常常从进口替代开始，逐步发展到鼓励出口，而且常常是从第一阶段开始，渐次向第三阶段推进。

　　所谓规划就是确定，哪些产品应国产化，实行进口替代，不同的产品，进口替代分别掌握到哪个阶段上，进口替代与技术引进及鼓励出口如何衔接。在此基础上，就可用关税和行政管理措施发挥政策引导作用以实现规划。

　　二、运用不同类型的保护是关税调节的主要手段

　　保护是利用关税和数量限制，使国内价格高于国际市场价格。保护分为名义保护和有效保护。名义保护侧重于产品整体的内外比价上。调整关税，使各产品进口都只能获得一般利润，就是一种保护度很高的名义保护。有效保护侧重于产品生产和销售各个环节的增值比率上。与它相平行的是名义补贴和有效补贴的概念。运用名义保护和有效保护等手段结合一些行政措施，可引导地方和企业实现发展规划。这方面国外有实际经验。

　　下面以彩电的国产化战略，说明上述办法是如何综合运用的。

　　首先通过规划，调查市场容量，分析多大规模才是效益规模。然后提高整机关税，施加高名义保护，迫使国外产品退出市场。国外厂商为保有市场，必然转为直接投资。此时，应根据规划严格审批装配线上马项目。同时，对装配线设备引进和元器件进口抽取低关税，使有效保护施加于装配环节。彩电的国产化进入第一阶段进口替代。

　　待国产整机占领市场，就应移动保护方向，进入第二阶段进口替代。此时的政策是，仍实行高名义保护，但要提高整机装配线关税和元器件关税，降低元器件设备进口关税，使有效保护施加于元器件制造。同样要做好规划，行使审批权，防止元器件制造一哄而起。实现了元器件国产化，就可进入第三阶段进口替代。

　　支持第三阶段进口替代的政策是，仍实行一定的名义保护，对各生产环节进口元器件及设备均抽较高的关税，只对关键技术实施低关税，有效保护全面施加于设备制造上。组织技术攻关，待设备制造发展起来，就全面降低保护度，使整机价格进一步下降，与国外产品展开竞争，让整机、元器件、设备去全面占领国际市场，转向完全的鼓励出口发展阶段。

　　在各个进口替代阶段上，都可以结合鼓励出口政策，推动部分整机和部件的出口。所使用的政策不外乎名义补贴和有效补贴，运用的道理是一样的，就不详述了。

　　以上是一个国内基础比较薄弱的大国所采取的典型的彩电发展战略。根据国情，政府不一定墨守固定的程序，也不一定把进口替代进行到底。比如，日本在很多产品上一开始就进行全面的进口替代，很快转向全面鼓励出口。我国的，技术引进工作，缺乏明确的理论指导，盲目性很大。以彩电来说，根据我国已有的整机和元器件生产基础，我国一开始就应同时进行前两个阶段的进口替代;但没有相应的政策，致使到今年底，彩电的装配能力可达一千二百万台，国内配套能力仅为一百万套。受利益驱使，装配厂还不愿用国产件。以福日公司为例，14"彩电若采用进口显像管，出口一台创汇17.47美元，人民币亏损82.92元，若用咸阳管，出口一台创汇60. 34美元，但人民币亏损406.12元，又不给补贴。国内装配线都碰到同样的情况，只好继续用进口管，而咸阳管一度积压。这说明，现在应及时把有效保护和有效补贴施加于彩电元器件制造上。类似的例子可以举出很多，如汽车、微电脑、收录机的生产都有类似情况。

　　出现盲目重复引进，除了因经济杠杆运用得不好之外，还因缺乏规划和在规划基础上的审批制度。对那些达不到经济批量、没有国产化和逐步外销计划、只“拧四个螺钉”型的装配线，一开始就不应允许其存在。在这方面，一些国家有很多有益的经验，值得我们参考。

　　三、结 论

　　1，对外经济工作中，存在着盲目引进、重复引进、进出口结构不合理等现象。其主要原因是缺乏规划，又没有掌握在开放搞活的形势下进行政策引导的办法，造成盲目性。地方和企业从切身利益出发，感到“技术引进不如散件组装，散件组装不如整机进口”。这就是盲目性的明证。

　　2.政策是经济杠杆调节和行政管理措施的结合。运用一项经济杠杆首先应明确它作用的范围，即解决“政策定位”问题。关税的作用范围是调整对外经济贸易结构和引导对外经济发展的方向。随着开放搞活的深入发展，关税的调节作用越来越重要，征收关税直接扩大财政收入的作用越来越小，应把握这个变化趋势，克服过分重视关税财政职能的观点。

　　3.运用经济杠杆的第二个问题是如何确定杠杆调节量，即所谓“政策定量”问题。解决这一问题要有理论指导。确定关税的首要原则是矫正价格和税制对外贸结构的扭曲。在此基础上，根据规划所提出的要求，对某些产品实行名义保护和名义补贴，对某些产品的不同生产和销售环节实行有效保护和有效补贴。通过保护和补贴方向的不断移动，促进技术引进和进口替代深化并鼓励出口。在适当时机全面撤销保护，鼓励直接竞争，进入全面鼓励出口阶段。

　　4.运用经济杠杆的第三个问题是，各经济杠杆间以及经济杠杆同行政管理措施间如何配合，发挥综合效果，即所谓“政策配合”问题。政策定位和政策定量是政策良好配合的基础。对于对外经济来说，还应加快完善进出口许可、外贸经营权和审批制度及引进技术评价规则和项目管理、引进技术的转让、外汇管理等行政管理制度。政策配合是保证“活而不乱”的关键。

 

在经济改革中仍须加强物价管理和监督

国家物价总局政策研究室

　　当前以城市为重点的经济体制改革逐步展开，价格体系改革已经起步，许多工农业产品价格已经放开，实行市场调节。在这种新形势下，如何建立物价法规，加强物价管理和监督，是物价部门正在探讨的问题。本文略述一些不成熟的设想。

　　一、在经济改革中，建立物价法规越来越显得重要

　　一九八二年国务院颁发了《物价管理暂行条例》。在这个条例中，按照集中统一领导、分级管理的原则，规定了中央和地方各级物价管理的职权及企业定价权限，根据国务院当时既定的物价政策，规定了工农业产品价格的管理原则和办法，还规定了物价纪律、监督检查和奖励与惩罚等制度。由于这几年价格管理体制和价格政策有了许多重大调整，价格管理权限不断下放，许多商品价格放开，市场调节范围扩大，因此，这个条例申的许多规定已经不适应当前新的形势。从目前情况来讲，迫切需要国家制订《价格法》。但是，由于价格改革刚刚起步，价格管理体制采取什么模式还正在探索，价格政策也在不断调整，因此，当前制订《价格法》条件尚不成熟。我们认为，可以在国务院统一部署下，组织有关方面的力量，调查研究，搜集国外价格法规用来参考，争取用两年左右的时间草拟出《价格法》草案。在此之前，暂时可以先将现行的《物价管理暂行条例》进行修改，报国务院审议颁发，以便在经济改革中使物价工作有法可依，有章可循。

　　二、加强物价管理的政策措施

　　近年来在价格放开的过程中，由于物价管理工作没有跟上去等原因，一些部门、企业和个人不顾国家和群众利益，乘改革之机乱涨价，倒卖紧缺商品，牟取暴利，违反物价纪律的现象有所发展，干扰了经济体制改革的顺利进行。针对当前存在的这一突出问题，我们认为在物价管理上必须强调以下几条：

　　第一，凡属国家定价的生活资料，不论计划内生产的或超产的，不论原材料、燃料按平价、加价或议价购进的，都应当执行国家规定的价格(包括国家规定的浮动价格)，不能高来高去，不能以计划外自销的名义卖高价。按规定属于企业自销的产品，销售给零售企业的，不能高于规定的批发价格，直接销售给消费者的，不能高于规定的零售价格。零售企业不能以零售价格进货，加价出售。对于轻工集体企业和乡镇企业生产的商品价格，可以按照国务院的规定适当放宽政策，允许高来高走。

　　第二，凡属国家定价的生产资料(主要是重工业产品)，必须执行国家规定的价格(包括规定的加价或浮动价格)。按规定允许企业自销的商品，允许企业自行定价，但是要力求供需双方直接挂钩，协商定价。供需双方不能直接挂钩的，要进入生产资料交易中心成交，这样做可以减少中间环节，防止倒买倒卖。

　　第三，对价格放开实行市场调节的工农业产品，国营商业和物资部门要运用经济手段参与市场调节，掌握货源，吞吐物资，平抑物价。重要和紧缺的工农业产品的批发业务要掌握在国营商业、供销社和物资部门手中，不允许其他单位和个人经营这些商品的批发业务。

　　三、加强价格监督

　　去年以来，已经初步建立起一支物价专业检查队伍，各省、市、自治区、省辖市和70%的县都建立了物价检查所，检查人员有一万多人。各级物价检查所当前的工作重点放在监督国家定价的工农业产品价格。对于实行市场调节的商品价格如何监督管理，这是一个新课题。现在正着手调查研究，争取在近期内规定出相应的监督办法。同时，还正在着手修订《对违反物价纪律实行经济制裁的暂行规定》和《物价检查所工作条例》。

　　物价监督必须依靠人民群众，这些年一些地区以街道为单位组织退休职工，成立了义务物价监督小组，主要是对零售商店进行物价监督检查。这种组织形式有一定作用，准备继续推广。也有的地方成立了消费者协会，任务之一是监督物价，在香港的这个组织对价格监督起了不小作用;我们认为在大中城市要提倡建立这样的组织。要广泛依靠群众监督物价，还必须发挥工会的积极作用，通过各级工会组织，检举揭发违反物价纪律的现象，以维护物价政策和纪律。

 

加强审计工作，为宏观管理服务

国家审计署政策研究室

　　如何加强审计工作，使其在经济体制改革中为宏观经济管理服务，我们认为，当前应解决以下一些问题，

　　一、体制方面

　　1.加强政府审计机关和部门、企事业单位内部审计机构，充实审计人员。近一年多的审计实践表明，当前违反财经纪律的现象比较普遍，有的还相当严重，这说明，建立审计机关，实行审计监督制度是十分必要的。目前，全国县级以上的审计机关基本建立，但人员编制数偏低，进入困难，同审计工作的对象和任务极不适应。现在，全国审计人员只有两万四千人。一般中等城市只有五、六十人，县级平均只有五、六人，而审计对象全国有上百万个。仅以基本建设而论，大中型基建项目有七百八十个，施工企业有二千八百个。而省以上负责基本建设的审计人员只有一百六、七十人。就是说，一个基建审计人员同时面对四点零七个大中型基建项目和十七个施工企业，因此要审计一遍是非常困难的，至于工交、商业、农业和行政事业单位就更多了。

　　再就部门、单位内部审计机构来看，大多数还未建立起来。这同国务院的要求有很大距离。在改革的新形势下，主管部门要加强监督管理，企业事业单位要改善经营管理，提高经济效益，而目前审计机构的现状和这一要求是不相适应的。因此，应采取措施，在大大加强国家审计机关，特别是大中城市和县级审计机关的同时，建立健全部门，单位内部审计机构，特别是经济主管部门和大中型企业事业单位的内部审计机构。

　　2.现行经济监督体制中，财政、银行、税务，工商行政管理和审计等这些负有监督职责的部门，都是自成一体.各司其职的，为使这些经济监督部门紧密配合，更有力地发挥作用，需要有一个统一的经济监督组织。它可以单独建立，或由有关部门联合组成，以协调各专业监督管理机构的工作。

　　二、立法方面

　　1.要加紧研究制订或修改一些经济法规，如奖金制度，事业单位收支管理制度，知识分子补助，书报费发放标准，招待费标准、会议伙食标准、以及关于企业留利的分配和使用，全民办集体等等，同时，对去年已经滥发的奖金、补贴、服装等实物的善后处理也要作些规定。

　　2.要制订对违反财经纪律行为的惩处办法。对违反财经纪律的，除触及刑律的由司法机关按刑法处理外，也需要有一个行政法规，对侵占国家利益、化大公为小公、财务收支上弄虚作假等情况，分别规定政纪处罚。

　　3.加速审计立法。审计监督制度在我国实行仅一年多，制定《审计法》的时机还不成熟，但制订审计工作若干规定以及关于部门、单位的内部审计制度等法规，还是非常需要的。

　　三、工作方面

　　1.审计要为加强宏观管理、实现宏观控制服务，要从审计微观的财政财务活动入手，一个行业一个行业，一项资金一项资金，一个专题一个专题地进行综合分析、研究，提出宏观管理的建议。

　　2.在工作方法上除了正常进行审计之外，要加强专题的审计调查，更及时、更大量更有效地发现新情况，研究解决带普遍性、倾向性的问题。

　　3.加强审计同财政、银行、税务、工商行政管理等有关部门的联系，建立联系制度，密切协作，共同做好财政经济活动的监督工作。加强联系的内容之一是希望有关部门向审计机关提供更多的必要的报表、资料等，审计机关也将向有关部门提供更多的情况。

 

文化事业的宏观管理

胡梅娜

　　我国社会主义文化事业主要是指电影、艺术、出版发行、文物、群众文化以及艺术教育、文艺理论研究、对外文化交流等。文化事业的宏观管理就是国家依据法律，通过行政机构对上述事业实施的管理，也即是政府管理。

　　长期以来，我们对于经济、政治、文化都实行了高度集中的管理，正如邓小平同志所指出：“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事”。^①文化行政管理也有类似情况。各级文化行政部门大多代行了一些本应是文化单位内部的行政管理乃至业务工作，其结果是造成了管理上的不平衡、不统一，主要表现为：

　　一、对文化事业各部门管理不平衡。各地大多对艺术团体管理过多过细，有的文化厅(局)甚至从挑选演员、审定台本、向财政部门转报排演预算，直至最后审看连排彩排、安排演出场次，几乎过问了艺术生产的全过程，包揽了艺术团体的行政事务。而对于电影、图书的发行工作，由于新华书店、电影发行放映公司和上级业务部门关系密切，地方行政部门不易插手发行业务，相对管得较少。至于农村文化工作，则因战线长、范围广，既不可能具体管理，又缺乏宏观措施，常常是薄弱环节。

　　二、行政管理的职责、制度不统一。主要表现在审查制度上，如对各种样式的艺术产品的审查情况是，影片。舞台艺术由文化行政部门审查，文艺书籍由出版部门审查，刊登在刊物上的文学作品由编辑部审查(事实上文化行政部门也无法审查浩繁的稿件)。这就难以明了：审查艺术产品，究竟是不是文化行政部门的职责。又如，国产影片和进口外国影片在发行前，已由文化部统一审查，可过去曾实行各级文化部门的层层审查，形成同一职权的分割。

　　这些不平衡、不统一情况的产生，正是因为文化行政部门陷入微观管理，以致顾此失彼、厚此薄彼，这恰恰是削弱了全局性的宏观管理。

　　之所以如此，与认识上的片面性有很大关系:

　　一、文化事业主要是创造精神产品和精神价值的，是精神文明的重要组成部分。它在提高全民族的文化水平和精神境界、培养人们的共产主义思想品德、开创新的道德风尚等方面，起着重要的作用，因此历来为党和政府所重视。但是过去我们强调了文化艺术的教育作用，忽视了文化艺术本身的特点和规律，将它和宣传工作相等同，用以配合形势、配合中心工作。对于文化艺术的社会功能，存在立竿见影、急功近利的倾向，从而采取了过多的行政干预。

　　二、我国的社会主义文化事业是建立在全民所有制的基础上的，除少数集体所有的艺术团体和个体艺人外，电影、出版;文物等等，都是全民所有制的事业，文化行政部门必须而且可能加强统一管理，以保证我国社会主义文化事业的健康发展。但是我们对于行政管理学研究过晚，缺乏理论指导，未能明确宏观管理与微观管理的区分。

　　三、由于“左刀的影响，我们曾对于社会主义社会的阶级斗争和文艺界的状况作了错误估计，因而对文化艺术防微杜渐，管理过细。

　　尤其是在“文化大革命”中，林彪、四人帮污蔑十七年是“文艺黑线专政”，渲染一部“毒草小说”可以亡党亡国，将文化艺术的政治作用强调到荒谬的程度。他们的危言耸听在于别有用心，但“极左”的源流和影响是深远的，它不能不反映在我们对于文化事业的管理实践上。

　　党的十一届三中全会以后，提出了一系列拨乱反正的方针政策，为经济、文化、教育各项事业的发展，扫清了道路，创造了条件。而“四化”建设的进展，也就在客观上提出了一个如何加强和改善行政管理的问题。其中一个重要的关键是要廓清宏观管理和微观管理的区分。随着经济体制改革的进行，国家对于经济工作的行政管理体制也有了相应的改革，宏观经济管理和微观经济管理的区分，也为人们所认识，而文化事业的宏观管理和微观管理问题，在认识上有待深化，在理论上也论述不足，亟待深入探讨。 文化事业的微观管理是指艺术团体，出版单位、文物、考古部门、图书，电影发行单位、电影制片厂等根据文化艺术、出版、发行等各自的规律，对本单位的业务工作和行政事务所进行的管理。至于文化行政部门的宏观管理，主要是以下几方面：

　　一、贯彻执行党的文化艺术的方针政策;保证文化事业的社会主义方向。贯彻执行国务院制定、发布的行政法规，决定和命令，并在本部门(文化部)的权限内，发布命令、指示和规章。

　　二、管理文化事业的机构设施，协同财政部门：管理文化事业经费的分配和使用。

　　三、制定文化事业发展规划，综合平衡文化事业的建设速度和规模，检查督促计划的执行情况。

　　四、在管辖范围内，组织全局性的文化艺术活动，如调演、评奖、召开专业行政会议、同外地(外国)进行文化交流活动等等。

　　为保证有效的宏观管理，必须遵循以下原则：

　　1.文化艺术要同经济和社会发展相适应;

　　2.重视文化艺术的特点和规律;

　　3.注意文化艺术的社会效果;

　　4.充分发扬民主;

　　5.加强文化行政立法，依法管理。

　　这里着重谈谈民主原则和法制原则：

　　一、民主原则。充分发扬民主，倾听群众意见，吸收人民群众参加国家事务的管理，是社会主义国家政权性质所决定的，也是我们各级行政机关及工作人员的传统作 风。文艺是一种复杂的社会现象，难以用行政命令来左右。党的“双百”方针以及近来 提出的“艺术民主”、“创作自由”，正是基于对文化艺术特点的认识，在这里，民主 的含义有两个方面：

　　一是尊重作家、艺术家的首创精神。邓小平同志曹指出，“对文艺工作的领导，不是发号施令，不是要求文学艺术从属于临时的、具体的、直接的政治任务，而是根据文学艺术的特征和发展规律，帮助文艺工作者获得条件来不断繁荣文学艺术事业”、“从各个方面，包括物质条件方面，保证文艺工作者充分发挥自己的聪明才智。我们提倡领导者同文艺工作者平等地交换意见……衙门作风必须抛弃。在文艺创作、文艺批评领域的行政命令必须废止。”^②可见，对于艺术生产，行政部门也要发挥组织、协调、服务的作用。包括对于文艺工作者的思想、工作、生活多方面的关心，为他们创造必要的条件，鼓励他们为社会主义文化事业作出贡献。至于文艺的题材、表现手法等，这是文艺单位或是作家，艺术家所要考虑的事情。类似“领导出思想、作家出艺术”，或是“舞台上不准出现国家领导人形象”，等等，只能是封建家长式的管理，而不是科学的宏观 管理。

　　艺术民主的另一层含义是对于艺术产品的群众鉴定。文化事业是通过文学艺术等特殊手段，满足人民群众的精神生活和艺术欣赏的要求，使之得到思想启迪和美学教育。无论从文化工作的目的和文化艺术的特点看，都需要重视倾听群众意见，注意信息反馈。如加强专业评论和群众评论，及时统计书籍、影片拷贝的发行量。只有这样，才能不断调节艺术生产，及时掌握群众欣赏趣味的倾向性，积极影响和引导群众的审美情趣，不断满足人民的文化需求，使文化艺术获得更好的社会效果。

　　在信息反馈问题上，要看到这样一个问题，即群众的文化需求是多层次的，这又有两方面的意思：一是群众需要多种样式、多种内容的精神食粮，如科技书籍，严肃主题的电影，轻松愉快的相声、曲艺等，也包括中外各个时代的优秀文艺作品。另一方面的意思是群众由于文化素养、职业出身的不同，有不同级次的文化需求，我们要运用行政的经济的手段扶植“下里巴人”，支持“阳春白雪”，后者如话剧、交响乐等。这也是宏观管理的平衡协调作用。同时，要注意倾听专家意见和群众意见，并使两者相结合。类似电影的“百花奖”和“金鸡奖”的双轨评奖，就是比较全面的信息反馈。

　　只有重视信息反馈，了解各方面的反映，进行民主管理，才能最大限度地满足全体人民的文化生活的需要，促进文化事业的健康发展和不断繁荣。

　　二、法制原则。维护社会主义法制的统一和尊严，坚持依法办事，这是社会主义行政管理的基本原则之一。这个原则反映了在国家行政管理工作中，存在不以人们意志为转移的客观规律。文化行政法规就是对于文化事业客观规律的认识，上升为法律形式，成为文化行政管理的依据。它是进行有效的科学管理的重要保证，也是文艺民主的法律保障。

　　建国以来，先后颁布了一些文化行政法规，如一九五○年出版总署《关于统一全国新华书店的决定》，一九五三年文化部《关于整顿和加强文化馆、站工作的指示》，一九六○年文化部《关于电影发行放映体制的暂行规定》，一九六一年文化部《关乎加强电影艺术片制片厂生产领导的意见(草案)》，等等。近年来，又公布了《中华人民共和国文物保护法》以及有关古籍整理、出版、录音录像等工作的决定、通知。但文化行政法规还很不完善，过去颁布的法规，有些已不完全适应当前的情况(如基层和农村文化生活比之五十年代，有了很大的变纪，发展，文化馆、站的工作内容比前丰富得多)，需要整理修订，有的已颁布的法规，有待制定实施细则;还有大量关于各级各类文化单位的组织机构、活动原则等法规，有待制定，如版权法等。尤其是关于文化艺术产品的审查，尚无统一明确的规定，以致电影的拍摄、发行，要经过剧本审查、样片审查，过五关斩六将，而一些庸俗的不健康的小报则钻空子繁衍。需要有一个妥善的办法，将该顶工作规范化。

　　由于经济管理工作上的简政放权，不仅将引起整个行政管理的改革，而且将在上层建筑的意识形态领域产生深远的影响，促进社会主义，民主的发展。而这些必将在文化艺术中引起反应，因此，文化行政管理比起其它各项事业的管理，更需要透视管理观念的现代化和管理工作的法制化，使文化行政管理纳入科学化，法制化、现代化的轨道。

　　注:①《邓小平文选》第288页 ②《邓小平文选》第185页