朱广忠：同贺中国行政管理杂志创刊30周年

　　基金项目：本文受江苏高校优势学科建设工程项目资助。

我国政策科学研究存在的问题及改进

——同贺中国行政管理杂志创刊30周年

朱 广 忠

　　改革开放以来，我国政策科学研究取得了巨大成就，这与中国行政管理学会和《中国行政管理》杂志的支持密不可分。但是，我国政策科学研究也存在令人担忧的问题。本文借《中国行政管理》杂志创刊30周年之机，在向杂志表示祝贺与感谢的同时，尝试总结我国政策科学发展的历史经验、检讨我国政策科学研究存在的问题并提出改进建议 。

　　一、 我国政策科学发展的历史经验

　　我国政策科学发展是从改革开放之初起步的，至今已经走过了30多年的历程。 上世纪70年代末80年代初，随着改革开放带来的思想解放与学术自由，我国一些从事哲学与政治学研究的学者开始关注并引进西方政策科学理论，形成了当代意义的我国政策科学研究。但是，真正促使我国政策科学发展的主要因素是政府决策科学化的需求、国家领导人的重视、报刊杂志特别是《中国行政管理》杂志的支持以及高校相应学科的设立。

　　1.我国政策决策科学化的需求

　　改革开放以来，我国政策决策更加趋向科学化与民主化，表现为政府就重大政策问题广泛征求社会各界意见、特别是倾听专家与学者的政策建议。为此，我国政府十分重视并大力推动政策科学研究，具体体现为各级政府以政策研究室为依托，鼓励专家学者参与政府政策调研与决策。正如马克思所言，一旦社会需求，对科学的推动要比办十所大学还要巨大。国家和各级政府政策决策科学化的需求，极大的促进了我国学者政策科学研究的积极性，成为我国政策科学发展的主要社会推动力。

　　2.国家领导人的重视

　　邓小平十分重视政策决策科学化,曾指出我国“在建立起社会主义经济基础以后，多年来没有制定出为发展生产力创造良好条件的政策”[1],并创造了具有中国特色的政策决策模式，这为我国政策科学研究提供了动力与表率。1986年，万里在全国软科学工作座谈会上做了《决策民主化科学化是政治体制改革的一个重要课题》的报告，提出了“要做政策研究“这一重大课题。在国家领导人的重视下，在中国行政管理学会领导与组织筹划下，1992年在山东省召开了第一届中国行政管理学会政策科学研究分会成立大会，标志我国开始有了全国性的专门从事政策科学研究的组织。全国政策科学研究会历届会长由中国行政管理学会领导担任并每年组织政策科学研讨会，选题围绕政策科学学科构建与中国重大现实政策问题展开，极大地促进了我国政策科学的发展。

　　3.《中国行政管理》杂志的支持

　　《中国行政管理》杂志自1985年创刊起，就大力支持我国政策科学研究，几乎每期都发表政策科学研究文章。全国政策科学研究会成立以后，每年的政策科学年会都有中国行政管理学会或《中国行政管理》杂志社的领导与工作人员出席，《中国行政管理》杂志都会及时发表高质量的会议论文，最多时曾达期刊版面(1999年第12期)三分之二，对我国政策科学研究起到了重要的促进作用。同时，《中国行政管理》杂志对政策科学研究论文从选题到内容的具体要求，也引导着我国政策科学向具有中国特色的政策科学体系迈进。

　　4.高校教育的促进

　　我国政策科学刚刚起步阶段，政策科学研究者主要由政府官员、政府与党委政策研究部门研究人员、党校教师与北京大学、中国人民大学、厦门大学、武汉大学、中山大学等少数大学的学者构成。自1993年厦门大学、1994年北京大学在行政学硕士点中设立政策分析方向，我国高校开始了政策科学的正规学历教育。2002年中山大学、2003年北京大学率先设立了公共政策学本科专业，1999年后全国高校纷纷设立公共管理学科、一大批高校开始了MPA教育，更使政策科学教育成为高等教育的热门专业。高等教育对政策科学专业的设立与重视，促使政策科学在经济学之后成为中国学界的又一显学，吸引了大批具有不同学科背景的优秀学者投入政策科学的教学与研究之中，成为我国政策科学研究的主力军。

　　二、 我国政策科学研究存在的问题

　　我国政策科学研究存在的问题，突出体现在学科基本理论建构上，主要表现为以下几点：

　　1.学科边界宽泛

　　一个学科能够自立于学科之林，必须具备两个基本条件：一是清晰的学科边界，二是具有科学的研究方法。政策科学是研究政策或公共政策的学问，政策科学的学科边界也就体现在政策或公共政策的定义中。对于政策，我国学界的传统定义以《辞海》和《简明政治学词典为代表》。《词海》将政策定义为“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行为准则”，《简明政治学词典》则将政策界定为“一个政党或国家在一定历史时期内为实现其纲领和目标的根本途径和行动方针”。由于国家权力体现为立法、司法与行政三个方面，因此传统政策定义既包含了政府的政策，也包含了执政党与民主党派的政策，还包含了全国人民代表大会制定的法律以及司法机关的决策。这一政策定义已经使政策科学的边界呈现比较宽泛的态势。上世纪90年代以前，我国学界很少使用公共政策一词，公共政策取代政策成为政策科学的核心概念是引进西方公共管理理论的产物。自公共政策取代政策成为我国政策科学研究核心概念之后，学界对政策的理解呈现出混乱状态，甚至认同政策是广义的行动计划，即“政策是执行行动的指引，它是一个人、团体、或政府在固定的环境中，所拟订的一个计划”[2]，这样理解政策不仅完全背离了我国学界对政策内涵的传统认识，也脱离了中文的语义环境(中国古代没有政策一词，但在中文语义中，政是治理国家、控制社会与管理民众;策是计谋、规定，因此政和策结合起来的语义是治理国家与管理民众的规定)，更使政策科学因无法明确自己的研究对象而成为边界空泛的学科。而学界对于公共政策的界定，也没有消除政策科学学科边界宽泛的缺陷。目前，我国学者从公共管理角度，将公共政策定义为“公共政策是由政府、非政府公共组织和民众，为实现特定时期的目标，在对社会公共事务实施共同管理过程中所制定的行为准则”[3] 或“公共权力机关经由政治过程所选择的为解决公共问题，达成公共目标，实现公共利益的方案 ”。[4]显然，前一定义的公共政策制定主体包括政府、非政府公共组织和民众，虽然符合西方公共管理理论的视角，但如此宽泛的制定主体使我们无法把握政策科学的核心内容，因而也就无法明确政策科学的边界。正是基于这一点，定义提出者才在论著中舍去公共管理视角将公共政策制定主体界定为政府。后一定义将公共政策的制定主体界定为公共权力组织，不仅将国家的决策行为(包括立法决策和司法决策)纳入政策科学研究对象而使政策科学覆盖了全部法学范畴，也使学界因对公共权力组织理解的歧义(如是否包括非政府公共组织)导致政策科学学科边界模糊。事实上，无论我国学者如何定义政策与公共政策，大家在现行政策研究中都仅将政策指向政党与政府的政策，而将公共政策指向政府(在我国包括中国共产党)的政策，我国政策科学理论研究也应如此界定政策与公共政策。惟有如此，我国政策科学才会因具有明确的研究对象而呈现出清晰的学科边界并符合国情。

　　2.学科归属模糊

　　传统学术背景下，学界将政策科学视为政治学的分支学科，这既可从我国学者对政治学分支学科的论述中得到证实，也可从国家社科基金将公共政策分析列为政治学其它学科中得到体现。但是，在教育部学科目录上，公共政策分析属于公共管理一级学科下的二级学科，公共管理属于管理学门类的一级学科;近年来，国家自然科学基金又在管理学学科中列入公共政策分支学科。上述现象， 使政策科学的学科归属变得模糊起来。究其原因，可能有两个方面，一是受行政管理学科归属的影响，二是学界对政策科学学科属性认识的分歧。在教育部学科目录中，行政学属于政治学二级学科，行政管理属于管理学分支学科，政策科学的学科归属自然受其影响。从政策科学解决的基本问题分析，政策科学的学科归属可以多元化，这是因为：政策科学必须解决以下三个基本问题，即谁来制定政策、为谁制定政策、怎样制定政策，其本质分别是公共权力分配、伦理与价值取向、效益与效率问题，分别属于政治学、伦理学与社会学、经济学与管理学研究范畴。因此，政策科学研究需要政治学、社会学、伦理学、经济学与管理学的多学科视角。可见，如果仅仅选择其中一个问题，将政策科学归入政治学、伦理学、社会学、经济学或管理学学科都具有合理性。但是，从根本意义上考量，政策科学研究的首要问题是公共权力分配问题，重心在于研究政治实体、特别是政府与执政党的政治行为，其根本属性应该是政治学的。正因为如此，公共选择学派代表人物布坎南才指出，西方国家公共行政应该“是制定政策的宪法规则而不是政策本身成为改革的对象”。[5]至此，我们可以认为：将公共政策纳入管理学乃是关注了公共政策过程中的效率层面，是政策科学研究中管理主义思潮的反映，它既偏离了公共政策是政府与执政党政治行为的政治属性，也偏离了公共政策是对社会利益进行的权威性分配的社会本质，而将公共政策研究纳入自然科学基金资助项目范畴则令人费解。

　　3.学科性质错位

　　对于政策科学的学科性质， 我国学者已经清晰认识到“政策科学既是一门科学，又是一门艺术，是科学与艺术的结合”，[6]或认为政策科学“具有准科学的特征。它崇尚理性又不拒绝非理性思考”。[7]但是，从政策科学研究实践来看，我国学界夸大了政策科学的科学性而忽视了它的艺术性，主要表现为：第一，在政策科学理论构建中直接引用西方政治理论、如公共选择理论与多中心理论，忽视了这些理论维护资本主义制度的根本价值取向。第二，在具体公共政策研究中，直接移植西方国家公共政策、如对西方国家新公共管理运动的推崇并直接将西方公共管理改革途径移植到我国公共管理实践，忽视了西方国家公共政策是资本主义政治制度产物这一本质特征。第三，大量应用数学模型，突出体现为在价值无涉表象下直接运用数据与模型推演得出政策建议，不仅缺乏正确价值选择与严谨逻辑分析，数据客观性与模型准确性也值得商榷。埃莉诺·奥斯特罗姆指出“完全依赖模型作为政策分析基础这一做法存在着一个认识上的陷阱，这就是学者会认为他们是无所不知的观察家，能够通过对系统的某些方面的规范化描述，领悟复杂的动态系统运作的真谛”。[8]学界单纯从数学模型出发得出政策建议的做法，不仅忽视了埃莉诺·奥斯特罗姆对模型分析的忠告，也将严谨的学术研究演变为近似数学游戏。

　　4.学科范式薄弱

　　一个学科的研究范式，是指“为进一步的科学研究提供模式的特定的科学成就”[9]，它既是这个学科的研究基础，也是该学科发展的主要瓶颈。目前，我国政策科学学科研究范式薄弱,主要表现为核心概念不清(如政策与公共政策)、基本假设偏颇(如理性人假设)、研究方法与结论缺少创新等方面。正如学者所指出：我国的政策科学研究虽然取得了一些具有中国特色的理论成果，如宁骚教授提出的“上下来去”政策过程模型、胡象明教授构建的地方政策分析的“一体化民主决策论”理论模型，等等。但是,“对公共政策学理论与方法论所做的开创性研究，还十分少见…..扎扎实实地进行学科范式的本土化研究的成果,为数也不多”。[10]学科研究范式的薄弱,严重制约了我国政策科学的发展，使我国政策科学研究总体上处于移植与碎片化状态并在理想与现实之间徘徊。

　　三、 我国政策科学研究存在问题的改进

　　借鉴我国政策科学发展的历史经验，可以得出改进我国政策科学研究存在问题的几点建议。

　　1.国家科学基金的正确引导

　　目前，国家科学基金项目对我国社会科学发展具有极大的推动作用，它不仅激发了我国学术界的科研热情，也对学术界的科研方向发挥着重要的导向功能。总体上分析，国家科学基金项目重点支持基础理论研究与重大现实问题研究项目，但从历年立项资助情况分析，仅就政策科学范畴而言，对策性与实证性研究项目明显高于基础理论研究项目。这一状况虽然具有一定的合理性，但也客观上促使学术界形成重视实证与对策性研究、忽视基础理论研究的研究取向。为引导学术界重视理论研究，国家科学基金应进一步加大对学科基础理论研究和在一定理论创新基础上的实证与对策性研究项目的资助力度。我们衷心希望在国家科学基金的正确引导与大力资助下，我国政策科学研究者在积极关注重大社会现实问题的同时，潜心政策科学基础理论研究并有较大突破。

　　2.重点杂志的鼎力支持

　　国家科学基金项目的立项资助，只是对政策科学研究资金上的支持和一定意义上的荣誉奖励，并不代表研究成果。正如农民承包了一块土地并具有了资金，并不意味一定具有高产而绿色的收获，真正的科学研究成果与学术水平，最终要体现为研究成果、即研究者出版的著作和发表的论文上。基于论文反映学术研究成果的及时性，重点杂志对政策科学发展的支持十分重要。如前所述，由于《中国行政管理》杂志在我国学术界与政府部门的重大影响以及作为中国最具国际影响力的期刊，《中国行政管理》杂志的一贯支持对我国政策科学发展起到了重要的促进作用。希望《中国行政管理》杂志能够保持这一传统，建议杂志开辟政策科学理论专栏，组织并发表一批高质量的政策科学学科建设与基础理论文章，将我国政策科学研究推向新高度。

　　3.改革高校教学与科研人员业绩考核体制

　　目前，业绩考核在高校教学与科研中起到决定性的导向作用。为了加强我国社会科学的基础理论研究，高等院校应该对现行的教师业绩考核体制进行改革并实现以下转变：一是由偏重课题向注重研究成果转变，二是由偏重应用研究向注重理论研究转变，三是由偏重短期考核向注重长期考核转变。通过上述转变，改变高校教学与科研人员偏重课题与应用研究并追求短期效益的研究取向，促进学术界尽快形成注重学术与基础理论研究的良好风气。

　　最后,衷心祝贺《中国行政管理》杂志创刊30周年,祝贺杂志取得的喜人成就以及在国内外赢得的巨大声誉,感谢杂志对我国政策科学研究的长期支持与重要贡献!

　　[参考文献]

　　[1]邓小平文选(第三卷)[M].北京：人民出版社，1993.134 .

　　[2] [4] [7] [10]宁骚.公共政策学[M].北京:高等教育出版社,2011.130，133,4,48.

　　[3]陈庆云.公共政策分析[M].北京:北京大学出版社，2006.p3.

　　[5] Buchanan, James. The Constituting of Economic Policy. The American Economic Review, June 1987, Vol.77, No3.

　　[6]刘斌，王春福. 政策科学研究[M].北京: 人民出版社,2000,10.

　　[8][美]埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物治理之道[M].余逊达，陈旭东译.上海:三联书店2000,315.

　　[9] 陈振明.是政策科学还是政策分析：政策研究领域的两种基本范式 [J].政治学研究, 1996(4).

作者：朱广忠，南京财经大学公共管理学院教授，中国行政管理学会政策科学研究分会常务理事，南京210032