*本文系国家社科基金重大项目“影响边疆少数民族地区社会稳定的突出问题及对策研究”（项目编号：08＆ZD052）的阶段性成果。

　　［摘要］在中国的城市化进程中，东部城市少数民族流动人口快速增加，在推动经济发展，促进民族交往的同时引发了一系列管理和服务问题，进而使部分流动少数民族面临着融入所在地的困难。东部城市需要通过不断优化针对少数民族流动人口的公共服务，着力解决其生产和生活方面的困难。人口流入和流出地政府，要建立合作机制，创新流动人口管理模式。在不断改进公共服务的基础上，促进族群间相互交流与交融。
　　［关键词］城市化；少数民族；公共服务
　　［中图分类号］D035.5［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863(2012)11-0060-04

　　改革开放以来，随着中国经济的快速发展，城市化率不断提高，少数民族的流动也日益频繁。据统计，截止2010年，我国少数民族流动人口已接近3000万，其中绝大多数都流向东部沿海发达地区，中国的民族分布与交往格局发生了重要的变化。［1］少数民族群众大量涌入东部沿海城市，在为当地经济社会发展做出贡献的同时，也开阔了视眼，增加了收入，改变了原有的生活状况。然而，东部沿海城市少数民族人口的快速增长，也引发了两个不适应的问题：一是进入城市的少数民族不适应城市的生活，不了解城市的管理规章，面对新的环境感到茫然和无助，总有一种防范的心理，往往容易抱团，加上自身文化习俗与城市文化的差异，一时很难融入到城市社会之中。二是东部城市对大量涌入的少数民族群体不适应，一些城市的有关部门和部分市民思想准备不足，在心理接纳和公共服务方面存在缺失。［2］两个不适应的存在，使得一些地方的族群关系不够融洽，个别地区还出现了一些涉及族群因素的矛盾甚至冲突。因此，如何通过公共服务优化与公共管理创新，化解少数民族群众在东部城市面临的困难，帮助他们更好地融入所在城市，从源头上消除涉及族群因素的社会矛盾，具有非常紧迫的现实意义。
　　一、城市少数民族流动人口的管理与服务问题
　　总体而言，各地政府对少数民族流动人口高度重视，许多地方都出台了服务少数民族群众，帮助他们解决生产生活中遇到的实际困难，引导他们融入当地社会的特殊政策。同时，随着涉及少数民族因素的各类社会管理问题不断增加，不少地方政府也在积极创新社会管理模式，探索相应的治理策略。然而，相对于流入东部地区少数民族的人口规模与速度及其对公共服务的需求而言，公共服务体系仍然缺口严重，针对少数民族流动人口的引导与管理措施也还远远不能满足社会需求。
　　1.针对少数民族流动人口的公共服务缺失
　　东部地区由于经济发达，社会开放，公共服务总体水平在全国处于领先的位置。但由于户籍、地域、就业状态等因素限制，这些公共服务的供给对流入本地的外来人口存在诸多门槛。同时，由于历史上族群结构相对单一，少数民族人口较少，东部沿海地区涉及少数民族特殊生产、生活需求的公共服务一直比较薄弱。因而，当少数民族人口大量流入以后，其在一般公共服务与特殊公共服务方面，缺失问题都日益突出。目前针对少数民族流动人口的公共服务短缺，主要集中在三大领域。
　　首先是公共基础教育领域。东部沿海城市的教育，总体上在全国处于领先水平，我国大多数高质量的教育机构，包括基础教育机构和高等教育机构，都分布在这些城市。但是，对于流入少数民族群众而言，要享用这些优质教育资源，却可能会面临资源稀缺、语言障碍、政策门槛及部分地区存在的有形或无形的社会偏见等诸多问题。其中比较突出的如：因教学资源使用饱和，致使求学无门；教材与教学进度不一致，教育衔接困难；语言不通，教学过程中师生难以互动；个别地区甚至有本地学生家长抵制学校接受外来少数民族人口子女，给学校教学工作带来巨大压力等等。
　　其次是社会保障领域，由于相当一部分少数民族流动人口集中在一些层次较低的行业，或在经营不正规的企业就业，或者自己零星创业，许多人都面临着工作处所用工不规范、居住手续不完备、劳动权利保障不足等问题，因而无法参加社会综合保险，无法享受本地政府提供的各类针对少数民族流动人口优惠政策的照顾，使他们的工作、生活处于无保障状态。而少数民族流动人口大多数学历偏低、谋生手段单一、收入不高、法律意识与权利意识淡薄，也缺乏获取社会保障的知识和能力。因此，在东部沿海城市，有为数众多的少数民族流动人口游离于社会保障体系之外，在生活与心理方面都出现了一些问题。
　　再次是公共文化生活领域。公共文化生活是增强社会成员国家认同，培育公民精神，凝聚国民心理的重要公共服务。参与公共文化生活也是个人融入社会的重要渠道。然而，由于东部省区的公共文化基础设施建设、公共文化娱乐活动方式与内容设计，过去都较少考虑少数民族因素，特别是对语言、宗教禁忌等方面内容的考虑较少，因此当大量少数民族人口涌入之后，既有的公共文化服务体系对少数民族流动人口的吸引力不足。公共文化生活的缺乏，使得一些少数民族流动人口更倾向于同族聚居，以获得社会认同与精神领域的慰藉，保守、排他、封闭的特征明显。
　　2.对少数民族流动人口的引导与管理不足
　　少数民族流动人口大量涌入发达地区城市，也引发了一些社会问题，使当地社会事务管理面临新的困难与压力，迫切要求当地政府进行公共管理创新。近年来北京、上海、广东等地，涉及民族因素的信访事件不断增多，涉及民族因素的突发事件也时有发生。这些问题的出现，其原因有多个方面。
　　首先是一些东部地区政府与社会对大量少数民族流动人口的快速涌入，缺乏足够准备。东部地区地方政府及其职能部门，在政治层面上都高度重视民族工作，但在行政技术层面，有些部门的工作人员在提供公共管理和公共服务时，却由于相应的理论政策知识储备不足及缺乏民族工作实践经验，感到原则不好把握，工作无从着手，不同程度存在着 “不愿管”、“不会管”、“不敢管”的问题，甚至有些部门及个别工作人员，怀着“敬而远之”的态度，以提高“门槛”的方式将部分少数民族拒于公共服务之外。而专职管理少数民族事务的民族宗教局，在新一轮地方政府机构改革中，有些被与统战、侨务、甚至旅游文物等部门合并。即使是保留单独建制的，也大多存在着人员编制少，权力与职能范围小，经费局促，许多工作人员系临时抽调、借调或同时兼任其他方面事务，民族工作经验不足等问题，因而不能有效地引导流动少数民族群体融入当地社会，不能为他们提供良好的公共服务和充分的发展空间。这些都严重影响了当地政府服务、管理少数民族流动人口的能力。
　　其次是少数民族流动人口自身存在的一些局限性，使东部地区政府在引导、管理和服务过程中面临困难。一些少数民族流动人口，不适应城市生活，不理解城市的管理规章，在择业、居住等方面存在较大盲目性，使所在的城市在管理、引导方面无法制定和实施有效的政策。同时，流动少数民族人口中有一部分人由于受教育程度相对较低，法治观念、市场观念淡薄，对国家民族政策理解片面，在进入东部地区城市后，一方面不尊重当地的社会管理与市场运行法规，另一方面又常常以“少数民族”身份给当地政府和市场主体施加压力，寻求“特殊公民”待遇，也给当地社会治理带来了许多困难。如开办餐馆不到工商部门申领执照，不接受卫生消防检查，流动商贩占道经营、强买强卖、甚至售卖管制刀具等违禁物品。
　　再次，分裂主义势力的渗透加大了当地政府服务和管理少数民族流动人口工作的难度。近年来，东部地区一些城市已先后破获数起涉及分裂主义势力活动的案件。这种情况的存在，进一步加剧了部分东部地区公务员对少数民族流动人口“不想惹，不敢惹”的情绪，加剧了东部地区民众对流动少数民族人口的猜忌心态，使得少数民族流动人口生产生活面临更多困难。
　　二、少数民族流动人口在东部城市的融入困难
　　政府公共服务供应缺失，针对少数民族群众的引导和管理措施不足，以及与此有着一定关联的社会对少数民族人口流入的不适应，又反过来引发了少数民族群众融入当地社会的困难。当前，这种融入困难主要体现三个方面：
　　1.经济融入困难
　　目前，大多数流入东部发达城市的少数民族群众，都集中于与少数民族特色或区域相关联的餐饮、运输和中介服务行业工作，还有相当一部分人则以在街边经营小摊小贩为业。少数民族流动人口参与东部沿海主流经济活动的比例较低，很难从经济上融入所在城市。例如上海的一份调查显示，当地流动少数民族31.4%都是经营小生意的商贩，合同制工人和临时工人分别占29.1%和20.3%，自主创业者仅4%左右。［3］就业层次低，收入微薄且不稳定，是他们面临的共同困难。绝大部分流动少数民族群众，难以充分分享流入地经济发展所带来的成就，在当前社会发展中往往处于底层位置。
　　2.社会融入困难
　　城市的形成和发展，从根本上来说是为了满足人际交往互动的需要，因此城市在历史上一直是促进社会不同群体融合的强大力量。然而，由于文化的差异和城市人际交往的特定形式，以及部分少数民族成员固有的保守、封闭思想的影响，目前流入东部发达城市的许多少数民族成员，除与本族、本地一同流入的人保持了较紧密的关系之外，与当地人的社会关系几乎都处于空白状态。而与当地人的社会关系的空位，使他们事实上与当地社会处于某种程度的隔绝状态，不能有效地参与到当地经济、文化和社会生活中去。目前，我国许多城市都出现了特定少数民族聚群而形成的特殊社区，这些社区与城市中其他社区在经济、文化和生活方式上差异非常明显，成为城市中的族群“孤岛”。这类社区一方面固然为进入城市生活的少数民族提供了生活方面的便利，但是它们也普遍存在着经济、文化和社会关系方面相对封闭、隔绝的特征。世界上许多国家的经验已经证明，不同族群在同一城市中相互隔绝，常常会强化各族群狭隘的民族主义情绪，进而导致族际关系紧张，甚至会引发族群冲突。目前我国一些族群活动区域有明显分界的城市，已经发生了一些因宗教信仰、利益分配、生活方式、族群意识引发的矛盾，如果这一趋势进一步发展，可能会引发更多更严重的社会问题。
　　3.城市认同困难
　　由于我国大多数少数民族群众都信仰特定宗教，宗教生活在日常生活中占有重要地位；而且在其他生活习俗方面，也与东部地区汉族群众有着程度不同的差别。而东部发达地区缺乏满足少数民族宗教、饮食、居住、文化、娱乐及其他特殊要求的生活设施，使许多少数民族成员流动到东部地区之后，在日常生活上遭遇了许多困难，这些困难加上前述的经济、社会融入的困难，进一步导致少数民族在心理上无法融入当地社会，不能形成对所住城市的认同与归属感。此外，在改革开放以前，由于计划经济的束缚，中国社会流动性很弱，各族群交往互动不多，彼此熟悉程度较低，因而在城市化导致人口大规模快速聚集的过程中，不同文化理念、生活习俗、宗教信仰之间的相互理解与宽容，尚需要较长时间的磨合，也使流入的少数民族群众对所住城市缺乏归属感。尤其是在拉萨“3·14”事件和乌鲁木齐“7·5”事件发生后的一段时间里，东部个别城市就曾发生过一些对来自新疆、西藏的少数民族流动人口出租车拒载、旅馆拒住、机场歧视性安检等现象。更有个别有偏见的市民，将来自一些特殊民族地区的青少年务工者简单等同于“小偷”、“强买强卖者”等等，都严重影响了少数民族流动人口对所在城市的归属与认同。目前有些东部城市的部分少数民族流动人口，在所住城市生活过一段时间后，往往族群区分更加清晰，民族意识更加强烈，均与上述问题有直接或间接的关系。
　　 三、公共服务改进与城市族际关系的调适
　　推动少数民族流动人口融入东部地区城市，不仅仅是东部地区城市面临的重要公共问题，从长远来看，它更是关系到我国整体民族——国家建构战略目标实现的重大问题。从近代以来世界各国经验来看，城市化进程中族群关系的变化，虽然受多方面因素的影响，但公共组织特别是政府公共管理与公共服务方式、内容，具有关键性影响。因此，在中国城市化进程不断加快，少数民族流动人口迅速增加的形势下，通过不断改进公共服务进一步调适族际关系，是公共管理面临的紧迫而又重要的任务。
　　1.公共服务组织与制度创新
　　针对少数民族人口的增长与公共服务需求的增加，东部城市首先需要在公共服务组织机构建设与机制创新方面采取积极有效的行动。
　　第一，推动涉及少数民族公共服务主体多元化。少数民族流动人口涌入，使得本来就已经存在多元化发展趋势的东部城市，多元色彩更为浓厚，居民对公共管理与公共服务的需求在层次、结构、内容、形式等方面日趋分化。日趋多元化的公共管理与公共服务需求，只有建立由政府、企业、非营利组织、基层自治组织、公民个人等多元主体共同参与、分工合作的公共管理与公共服务格局才能有效满足。在涉及到少数民族流动人口这一特殊群体的公共管理与服务领域，东部城市要在合理分类的基础上，由不同性质的治理主体分别承担不同的任务。政府的角色，主要是提供基础性公共服务和高度权威性的管理、规制，并在规则、资源、信息等方面，为其他公共管理和服务主体提供必要支持。而涉及少数民族流动人口特殊需求偏好的公共服务，尽可能由具备专业能力的市场主体、非营利组织提供；少数民族流动人口因就业、居住、生产、经营和日常生活等方面因素而发生的，需要公共部门介入管理的事务，政府也要更多借力社区组织、非营利组织、公司企业和有威望的公民个人的力量，甚至由他们主导，以更灵活、更富弹性、更贴近少数民族流动人口面临的现实的方式去应对。
　　第二，建立涉及少数民族流动人口公共管理与服务的合理分工机制。在现代城市中，每一个人都是多重角色身份的综合体，是各种社会关系的总和。在不同的场域下，其活动所依赖的规则各不相同，因而相应的公共管理和服务机构也不同。少数民族流动人口在城市日常生活中出现的问题，实际上也多属于一般公共管理与服务领域的问题，应该由专门的公共管理和服务机构应对。民族事务管理机构，在专门机构服务少数民族流动人口，管理涉及少数民族流动人口事务的过程中，要适当发挥咨询、协助作用，但要避免对一般性事务的过度介入引发社会成员误解，将一般社会问题不恰当地理解为族群-民族关系问题。对于少数民族流动人口由于族群特殊原因导致的生产生活困难，如与其他群体交流的困难，对城市管理规则适应困难，特殊公共服务需求困难，民族宗教事务管理机构应积极履行自己的职能，为其提供专业化服务。
　　第三，建立针对流动人口的跨区域协作机制，实现公共服务与管理随人口流动而流动。目前，部分省区的流动少数民族人口已经形成了定向性强，规模化，职业与行业选择较为稳定等趋势。如青海化隆县回族流动人口，基本上都集中于东部大城市经营清真餐饮；广西壮族流动少数民族人口，多数流向珠三角工厂务工；新疆维吾尔族流动人口多从事干果及民族手工艺品经营等。这些趋势为人口流入地、流出地，甚至包括流经地政府及其他公共部门开展公共服务与管理协同合作提供了便利。不同区域公共部门应结合这些趋势与特征，分工协作，分类指导，从不同环节分别承担相应的服务与管理职责，做到服务与管理随人口流动。
　　第四，充分发挥社区公共服务平台在服务流动少数民族人口方面的作用。少数民族流动人口数量多，分布区域高度分散，族群、区域渊源非常复杂，公共服务需求极其多元。而政府因其组织、制度与行为方式的局限，很难为流动少数民族人口提供偏好性极强的公共服务。然而，社区平台在这方面却具有非常独特的优势，社区平台贴近公共服务需求对象，数量众多，且其他公共服务主体进入也相对容易。在条件许可的社区配备民族工作联络员或聘请懂民族工作的专家做顾问，指导多元主体借助这一平台服务与管理流动少数民族人口，既能更好地满足流动少数民族人口对公共服务的多元化需求，又能更好地对高度分散的流动少数民族人口进行动态化管理。
　　2.公共服务的内容与形式创新
　　在公共服务和管理的主体多元协作机制完善的同时，针对流动少数民族人口公共服务与管理的内容和形式，也需要结合城市发展、少数民族流动人口需求变化情况，不断创新发展。
　　第一，进一步充实针对少数民族流动人口的公共服务项目。对于流动少数民族人口公共服务需求，流入地城市需要在合理区分一般性需求与特殊需求的基础上，增加公共服务的项目特别是与少数民族特殊需求偏好联系在一起的服务项目，使之能够更快更好地适应流入地社会，在经济、社会与文化生活方面更快地融入。例如针对少数民族特殊精神文化需求，流入地城市可以寻求民族文化社团帮助，在公共文化活动设计、电视节目编排、图书音像制品发售等方面，针对流动少数民族人口采取特别措施；针对少数民族特殊生活需求，如清真饮食、特殊丧葬习俗、特殊宗教仪轨等，则可以与具有一定实力的企业、宗教组织、其他非营利合作，在政府提供必要支持的情况下，主要由这些机构直接提供相关服务。
　　第二，优化公共管理理念与方式。东部城市针对流动少数民族人口的公共管理措施，也需要在管理理念、具体内容与管理方式等方面进行创新。首先在理念方面，要克服对涉及少数民族流动人口的事务的畏难、避难情绪，或者是只要涉及少数民族的事务就特事特办的心理，而要从国家政治、经济发展战略层面思考和对待涉及少数民族流动人口的事务。在公共管理过程中，既不能忽视少数民族文化习俗的特殊性，但也不能弱化市场经济规律的普适性与公民身份的平等性，要在坚持依法管理、热情服务的原则前提下，积极引导少数民族流动人口融入当地社会，形成在现代公民国家和市场经济社会应有的公民精神、市民精神、市场观念等社会共识。其次，在涉及少数民族事务管理的机制上，要逐渐弱化由特殊机构依据特殊规则来管理特殊群体的传统机制，而更多地依靠一般的行政管理机制、规则与方法，处理涉及少数民族流动人口的管理事务，减少政府对族群意识、宗教信仰、生活习俗等领域的直接介入。鼓励市场主体、社会团体用更加灵活的方式参与涉及少数民族事务的管理，借助社会力量特别是市场力量，进一步打破不同族群间在居住、工作与生活等方面相互隔绝、排斥的状态，防范族群认同蜕变成族际交往藩篱，族群意识演化为族际情感疏离。
　　第三、优化针对少数民族流动人口就业信息、培训等专项服务。少数民族流动人口在流动过程中之所以出现许多问题，事实上多数情况下与族群认同无关，而与他们流入地的现实情况联系在一起。大多数流动少数民族人口都是希望在流动过程中，获得更好的发展，积累更多的财富，但是现实给他们提供的机会却非常有限。这既有客观环境因素的影响，也有针对少数民族流动人口就业的信息、培训等服务不足的影响。为此，有必要在流入地与流出地政府、社会组织合作的基础上，不断优化针对少数民族流动人口的就业信息、就业培训服务，使少数民族流动人口在开始流动之前，就能掌握相关的职业技能，了解流动过程中所需要掌握的文化适应知识，熟悉流入地法律法规知识，进而减少少数民族流动人口在谋取工作、适应城市生活、维护自身权利等方面面临的困难与障碍。
　　第四，积极探索涉及族际关系问题的治理机制。首先要尽可能消除当前既已存在的一些可能导致族群隔膜的因素，解决流动少数民族在就业、求学、市场交易、社会生活等领域存在的困难与问题，消除某些文化产品与宣传资料中涉及族群歧视的内容，杜绝宣传教育领域中的个别大民族主义和狭隘民族主义的内容与形式等。其次，要探索在社会各领域建立促进族群交往、交流、交融的机制与体制。建立能够平衡一般性需求与特殊群体偏好性需求的城市公共资源配置与公共服务供应机制；培育核心价值鲜明，内容与形式丰富多彩，能满足不同群体精神需求的文化体系；进一步推动多元主体以多元方式共同参与城市各层次问题治理，并在此过程中实现利益、观念、价值、文化等领域的交融；在中华民族“多元一体”的历史与现实基础上，积极推进各民族“共同团结进步，共同繁荣发展”，实现中华民族的伟大复兴。●行
　　［参考文献］
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　　East China Normal University & Shanghai Ethnic and Religious Affairs Committee. Research on the Long-term Mechanism of Service and Management of Outcoming Minorities in Shanghai .Unpublished.
　　（作者：中央民族大学管理学院院长，教授，北京100081）

Research on the Public Service for Floating Urban Minorities in Eastern Cities

Li Junqing

　　［Abstract］In the process of urbanization in China , the rapid increase in floating minorities of eastern cities promotes the communication between ethnic groups and improves their living standards. However, it initiates a series of issues in management and service which causes part of floating minorities to be faced with the problem of integrating into their settlement. Eastern cities need to lay emphasis on the solutions to their productive and life-related difficulties by means of constantly improving public services for floating minorities. The governments should establish a cooperative mechanism, innovate models of floating population management, and avoid intensifying the conflicts between ethnic groups to advance their mutual exchange and fusion.
　　［Key words］urbanization，minorities，public service
　　［Author］Li Junqing is Professor and Dean at School of Management，Minzu University of China.Beijing 100081