党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央创造性地提出了科学发展观的重大理论。科学发展观以马克思主义的立场、观点、方法为指导，抓住发展这一当今时代的主题，以时代精神并从全人类的高度审视世界各国的发展理论和发展实践，思考中国和世界发展的全局，从世界观和价值观及其统一上概括凝练了中国共产党人半个多世纪以来关于中国发展认识的思想理论成果，解放思想、与时俱进，注入了体现时代特点、符合中国需要的一系列新思想、新观点、新结论，以比较完整的理论形态提出了当代中国特色社会主义的新发展观。近年来，随着行政环境的变迁，我国的行政发展在体制改革、制度创新、政务公开、服务型政府建设等方面取得了实质性进展。但是，与人民政府的内在规定性相比，与科学发展观的要求相比，与广大人民群众对政府的期望相比，还存在着诸多的缺憾和偏差。因此应牢固树立科学行政发展观，以科学的行政发展观破解行政发展中存在的焦点、热点和难点问题，从而为当代中国的行政发展提供理论指导和智力支持。

　　一、全面深刻地把握科学发展观的内在精神，切实增强落实科学发展观的主动性和紧迫感

　　科学发展观是以人为本，全面、协调、可持续的发展观，其内涵十分丰富。所谓“全面”，不仅指发展内容上的全面，还指地域和群体上的全面。其中，内容上的“全面”是指，发展要兼顾经济、政治、文化、社会、生态等各个方面；地域上的“全面”是指，不仅东部沿海地区要继续发展，西部地区要加快发展，中部地区也要实现崛起，东北老工业基地更要振兴；社会群体上的“全面”是指，既要考虑新兴社会阶层和生活富足阶层的发展，也要考虑社会弱势群体和生活困难群体的发展。一句话，它涵盖着作为社会化或组织化的人从生存自然界域到生存社会质量所有层面的发展。所谓“协调”，就是要统筹好城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展与对外开放等关系。对不同内容、不同地域、不同群体之间的发展进行统筹安排，使相关方面的发展相互衔接、相互促进，将发展的动力、质量、速度以及路径选择置放于特定的和谐系统之中，将效率和公平公正辩证统一起来，实现发展的良性循环。“五个统筹”不仅明确了我国当前改革和发展进程中所面临的主要矛盾，也明确了解决这些矛盾必须妥善处理好改革、发展、稳定的关系，统筹兼顾各方利益。所谓“可持续”，就是经济社会的发展既要满足当前的需要，又不削弱子孙后代满足其需要之能力的发展，把人与自然、当代人与后代人、局部与全局、发展的量与质的矛盾辩证统一起来，努力协调好人、资源、环境三者之间的关系，保持人与自然的和谐发展及人与人之间的平等和公平，实现社会、经济、资源与环境的持续稳定发展。所谓“以人为本”，就是要把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人们的多方面需求和促进人的全面发展。

　　当前，马克思主义同中国实际相结合所要突出解决的主要任务，已经从社会制度的革命、社会体制的改革，转变为社会和人的全面发展，转变为发展观念、发展模式、发展战略的重大调整与更新。科学发展观依据中国社会主义社会发展从温饱阶段跨入全面建设小康社会新阶段对发展提出的新的更高要求，以及世界发展理论向以人为中心的发展观念转变的大趋势，明确提出以人为本的发展价值理念和全面、协调、可持续的发展原则，把促进人的全面发展作为社会主义的本质要求，初步形成了马克思主义关于社会主义发展系统理论，是推进经济、政治、文化、社会建设必须坚持的重要指导思想。作为政治发展重要方面的行政发展，必须坚持以科学发展观为指导，确立以人为本的行政理念，实现行政价值和发展取向的根本转变。

　　二、坚持以科学发展观为指导，牢固树立“以人为本”的行政价值观

　　科学发展观开宗明义地提出“以人为本”，并把它与全面、协调、可持续发展联系起来。以人为本，不仅主张人是发展的根本目的，回答了为什么发展、发展为了谁的问题；而且主张人是发展的根本动力，回答了怎样发展、依靠谁发展的问题。人是发展的根本目的，也是发展的根本动力，一切为了人，一切依靠人，二者的统一构成了以人为本的完整内容。2003年9月15日，温家宝总理在国家行政学院省部级干部专题研究班讲话时提出要树立“以人为本”的行政管理思想，实现政府运行机制创新和管理方式创新。以人为本行政管理思想的提出，意味着一种崭新的行政价值观在我国的确立。

　　胡锦涛总书记2004年3月10日在中央人口资源环境工作座谈会上的讲话中明确指出：“坚持以人为本，就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。”社会主义和谐社会，是一个以人为本的社会，是一个努力实现人的彻底解放的社会，也是努力使人们普遍获得平等、民主、自由的社会。它要求政府树立和坚持以人为本的行政理念和行政价值观，实行人本行政。人本行政是指，政府以人的全面而自由的发展的普遍性为原则，组织与引导社会组织与公民共同高效而合法地处理公共事务的行政模式。在人本行政模式下，行政管理要以尊重人、关爱人、解放人、依靠人、为了人和发展人作为其出发点和落脚点。尊重人，就是尊重人的类价值、社会价值和个体价值，尊重人的独立人格、差异、需求、价值、意义和尊严以及人性发展的要求；关爱人，就是关注人的物质与精神生活需要，尊重和保护人权，充分发挥人的主体性；解放人，就是不断冲破一切束缚人的潜能和能力充分发挥的体制与机制；依靠人，就是把人作为社会变革与发展的基本力量，即来自于人，根植于人，服务于人；为了人，就是一切活动最终都是为了满足人的各种需要，推进人的全面发展；发展人，就是把人造就成为权利主体和责任主体，使其成为自觉、自立、自强、自信的社会行为主体。

　　我国正在进行的行政改革和政府转型，其实质是一场关乎人的存在问题的革命，是一场促进人的全面发展的革命。从政府实践的角度看，以人为本的“人”涵盖了包括社会公众与政府内部成员在内的所有利益相关者。只有处理好政府与其所有利益相关者的关系，并真诚地以他们为本，为他们服务，才能为政府的可持续发展创造出宽松有序的环境和良好机遇，才能保证政府公共管理实现应有的公共精神。从历史发展的角度看，以人为本的“人”作为历史主体，已经超越了组织，超越了时空。因此，在以人为本行政价值观的指引下，行政管理既要在个体层面体现以人为本，又要在社会层面体现以人为本；既要在今天的现实中体现以人为本，又要在未来的发展目标中体现以人为本。

　　三、坚持人本行政，深入推进社会主义和谐社会建设

　　在发展中国家的发展过程中，公共行政应该起什么样的作用，政府应该以什么样的发展观作为其指导思想，这不仅是一个严肃的理论问题，而且是一个十分重要的实践问题。我们认为，树立和落实科学发展观，各级政府应按照科学发展观的要求开展行政管理和服务工作，坚持民主行政、服务行政、公正行政和绿色行政。

　　一是必须坚持民主行政，巩固人民当家作主的政治地位，促进人的全面发展。改革开放以来，我国的行政运行已逐渐呈现出公民参与的特征。公民可以通过更多合法的方式参与行政生活，并影响行政体系的构成、运行规则和决策过程。参与式管理也日益成为我国行政体制改革的主要目标。但不论是建立参与型的公共行政决策架构，还是实施程序化的公共行政模式，抑或推行竞争性的公共行政服务机制，都离不开民主取向的行政发展。民主行政要求各级政府要按照人民的意志行使人民赋予的公共权力，进一步健全民主制度，不断丰富民主内容与形式，从各个层次扩大公民有序的行政参与，保障人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务；进一步推进决策科学化、民主化，深化政务公开，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权；进一步扩大基层民主，完善基层民主管理制度，发挥社会自治功能，保证人民依法直接行使民主权利。

　　二是必须坚持服务行政，不断增强公共产品和公共服务的供给能力，促进基本公共服务的均等化。服务行政是在以人为本理念指导下，将服务作为核心价值目标，以追求社会公共利益为己任的一种新型行政模式。服务行政关注公民对公共产品的价值偏好，重视公民所反映的诸多问题，并且有针对性地加以负责解决。因此，各级政府要按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，深化行政管理体制改革，优化机构设置，切实履行社会管理和公共服务职能；要以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，把更多财政资金投向公共服务领域，切实加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系；进一步深化行政审批制度改革，减少和规范行政审批事项，简化办事程序，创新管理制度，为群众和基层提供方便快捷优质服务。

　　三是必须坚持公正行政，统筹协调各方面利益关系，促进社会公平正义。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出，社会公平正义是社会和谐的基本条件，制度是社会公平正义的根本保证。科学发展观中的全面发展、协调发展内在地蕴含了公正的品格，而可持续发展则在根本上体现了代际公正。因此，落实科学发展观要求政府坚持公正行政，在其所做的所有事情中都力求公平或捍卫正义。要坚持公正行政，政府必须遵循基本权利的保证原则、机会平等原则、程序公正原则、按照贡献进行分配原则和社会调剂原则。具体而言，基本权利的保证原则也可称为确保人权和民生原则，它是公正行政的起点和基础；机会平等原则要求政府在公民共享的发展机会方面，不偏袒任何群体，不人为限制某一群体的发展机会，做到一视同仁、公平相待；程序公正原则要求政府在制定和实施内部和外部管理制度时应遵循基本的规则和程序安排，要求制度制定的依据和制定过程均应是公正的；按照贡献进行分配要求政府在制定内外管理制度时将此原则作为定制的依据，并严格执行这些制度，以促进实质公正的实现；社会调剂原则则要求政府在制定和执行社会管理制度时，必须切实维护社会弱者借以生存的基本权益，就要在社会初次分配之后采取适当措施保障和增量弱者的利益。

　　四是必须坚持绿色行政，实现人与自然的和谐，促进可持续发展。绿色行政的核心是通过制定科学的、符合生态规律的发展方针、发展战略、发展对策和发展规划，采取切实可行的、对环境保护有利的管理措施与技术措施，保护生态环境，保护自然资源，实现可持续发展。绿色行政要求政府确立天地人合一的治理观和发展观，也就是人与自然和谐的治理和发展观。各级政府要加强环境治理保护，以解决危害群众健康和影响可持续发展的环境问题为重点，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进人与自然相和谐目标的实现。●行

（作者：郭济系中国行政管理学会会长，北京100017；芮国强系苏州大学党委办公室副主任、副研究员、硕士生导师，苏州215006）
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