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谈谈公共政策的决策理性
公共管理
蓝 志 勇
发布时间:2007-8-7  发布人:本站  源自:
    




   一、公共政策的定义与过程

   公共政策是公共管理与公共政策专业学生的一门必修课,主要讲授公共政策的本质、定义、理念、内容、制定程序、管理结构、执行和修改、政策分析、政策影响等等。 早在1900年,美国学者古德诺就提出过政治与行政两分法,认为政府的功能可以分为两大类:意愿的表达和意愿的执行。意愿表达的过程就是一个政治决策的过程,而意愿的执行就是一个实施政策的管理过程。所以说,公共政策是对公众有影响的政府决策和执行行为的总和。这些行为可以直接或间接 (通过第三者)地影响公众的生活。 因此,政府选择后决定要做或不做的事情都属公共政策领域。美国公共政策学者劳伦斯曾经对公共政策的程序作出过一个脍炙人口的定义,即:政策过程是在一定的社会环境条件下的组织内部里一小组人在一起共同决策以影响公众行为的过程。[1] 社会条件、组织、组织内部的决策者以及他们的决策过程、决策的社会影响,都是研究公共决策的重要考量。
  对公共政策制定的过程描述比较全面和早的学者中有一位叫琼斯。 他认为,从一般意义上来说,公共政策的过程有以下几个步骤:观念的形成和定义、观念的集聚、组织、寻求政策的政治代表人、让政策议题进入决策议程、政策形成、合法化、资源配置、政策执行、政策评估、政策改进或变化。[2]比如说,政策观念的形成和定义需要一定的社会、思想和现实基础。在一定的社会条件、文化意识 和管理现实基础上,什么问题应该属于公共政策的范畴,政策边界在什么地方,是需要想明白和定义的事情。比如说,大家都认为要关心环保问题,但环保的哪一方面呢? 空气?水?街道清洁?等等。国家要加入全球化的过程,那么哪些问题值得政府关注呢?工业保护?科研开发?国际市场开发?员工培训?等等。哪些是公共政策应该介入、哪些又是可以暂缓的事呢?观念的集聚和进入政策议题的触发点可以是某些政策参与者在社会和政治生活中早就形成的观点,在适当的时候集中表达出来,进入决策程序,或是突发事件的影响、对重大社会问题的应对、对社会的长远规划等。
  
  二、公共政策的理性特点

   一般来说,公共政策是国家和政治社会用政治理性的方法对社会、对人与人、人与国家、人与自然的关系进行干预和协调的方法。 随着社会的发展,技术、经济和政治也不断发展, 社会变化了,条件变化了,人的观念也变化了,公共政策的决策理性也随之不断变化,不应该一成不变。
  譬如说,在公共福利政策领域,西方早期的思想遵循以亚当·斯密为代表的古典经济学的放任自由市场的理念,认为社会福利政策只需要照顾没有劳动能力的人,如老弱病残等。后来,随着社会和技术的发展,社会生产力增强,人们发现,社会福利不但要照顾没有劳动能力的人,还要兼顾身体和智力条件良好但不能有效劳动的人。由于经济结构的变化,产业的升级,技术的进步,社会对从业者的就业技能有了很高的要求或不同的要求。身体好但技术能力老化的八级钳工对社会已经没有从业的价值,国家要用社会的力量对他们进行培训和再教育,帮助就业,这就使社会福利政策的覆盖面增大了。 这是凯恩斯的老师庇古的功利主义的理论。后来,到了现代工业大发展的时代,生产社会化了,产业活动金融化了,金融资本的运作,在决定就业、分配方面有了举足重轻的作用。 社会福利政策若只局限于头痛医头、脚痛医脚的层面再也不够了,才有了凯恩斯的大规模用金融、利息和宏观国家政策调整社会经济、创造就业的思想和罗斯福的对市场进行全面干预的社会和经济政策。[3] 进入20世纪80年代后,保守思潮盛行,里根的经济和社会福利政策有所复古,加上社会生产力大大提高,从卖方市场转入买方市场,需要靠技术来拉动消费和经济发展,形成了供给经济学派。这一学派一方面适应了买方市场的新经济,另一方面又在客观上或主观上或二者兼有之,偏袒和维护社会精英和富人利益,其结果是社会公平、社会保障和社会福利水平降低,社会强势集团迅速攫取集团利益,联邦政府债台高筑,接近9万亿美元 (年GDP为12万亿美元),支出压力巨大,却不能增税。美国国家审计署长大卫·霍克 (David Walker)将政府的收入、支出压力和未来的支出责任算了一遍,认为美国是入不敷出,正在走向财政危机。而最糟糕的是,在政治中心华盛顿,政治官员云集,但竟然人人三缄其口,没有人谈论这个问题。 如何走出困境,是现代西方的政治家、管理学者和公共管理人员面临的新挑战。
  以里根为代表的新古典理论有个重大理论误区。一方面,他们注重个人理性,并将追求私利的个人理性推到令人难以置信的极限。同时,他们却反对集体理性,认为以集体为单元的公共决策是不可能的,至少是不如以市场为决策平台的个人理性。从这两点看来,他们犯了不切合实际又互相矛盾的错误。第一个错误是,他们将个人理性极大化到不现实的程度。这一错误早就被经济学诺贝尔奖得主西蒙的满意度而不是极大化的决策行为理论批驳得体无完肤。赛亚特和马奇(Cyert& March)在后来的一本书中报告了他们对公司的研究,指出,公司在追求利益的过程中,最常见的决策模式是满意即可,而不是极大化。[4] 第二个错误是,一方面相信理性人,另一方面却又将人类群体行为中的集体理性能力极小化或是全盘否定。新古典行为理论否定了人类几千年文明过程中合作、妥协、追寻群体利益最大化的行为的可能性。这一错误早在科学管理时代就被著名的霍桑实验推翻,该实验表明车间的产量不是由个人的实际生产能力,而是由工人的小组文化和大家能接受的标准来决定的。霍桑实验是后来人际关系学派兴起的转折点。新古典的行为理论也被后来另一个诺贝尔奖得主纳什用小组博弈论再次否定。《美丽的心灵》电影中五个男青年与五个女青年相遇交友的例子,简单明了地说明了个人利益最大化的总合不等于(常常是小于)集体利益的最大化。这一博弈理论推翻了雄霸经济理性百年之久的古典经济学中放任个人自由选择最优论,也生动解释了中国传统谚语里描述的“好汉无好妻、赖汉找仙女”的一个大家都不原意看到也难以置信的社会现象。也就是说,在群体互动过程中,人们的心理现象和互动会导致极大化的失败。个体为了寻求保险和安全,自动求其次,其结果是个体牺牲自己可能的私利极大化而换来群体利益的最优。从社会发展的角度来说,这又未尝不是另一种最优。现代组织管理活动中,注重团队而不是个人,正是这个原因。
  西蒙论证的结果是:人是理性决策者,人是有限理性决策者,不可能也不会事事都在追求极大化。纳什的论证是,人同时是社会人(即群体人),有集体决策和寻求群体利益的理性和可能。而正是这种可能,形成了公共政策的理性基础。人们认为,他们可以用公共政策来管理国家、调节社会矛盾、达到既保障社会自由、又达到政治经济发展的公共目的,即鼓励和使个体极大化增强,又不削弱集体利益极大化。这正是公共政策本身的博弈点。

  三、公共政策在实践中的发展与挑战

  从实践经验方面来看,著名的美国学者罗义在他的名著《自由的终结》中已经很好地描述了公共政策在美国的发展过程。 [5] 罗义从政治历史发展的角度将美国分为三个阶段——三个共和国。第一阶段是建国时期,从1787年宪法通过开始算,到20世纪30年代的小罗斯福新政阶段为止。这一阶段的特点是,资本主义的放任市场思想为普遍认可的主要政治哲学,联邦政府规模小,强势总统是例外。从20世纪30年代到70年代末,美国进入第二共和国时期,其特点是多元政治和利益团体政治风行,中央政府强大、全面干预市场和社会,总统成为国家政治生活的中心,政府不再被认为是必要的“恶”,被认可为是正面的重要社会力量;国会立法但一般不介入干涉管理细节,公共利益由选民决定,联邦政府强大,公共政策出自于政府、企业和利益团体。
   罗义的书写于60年代末,他对第三共和国即20世纪70年代后的期望是——司法共和,即由公正的司法过程来决定社会的运作——并没有实现。有保守倾向的最高法院,以五比四的票数将公众选票少的共和党总统送入白宫,是对政治理想主义的罗义的一个嘲弄。 尽管罗义所期望的司法共和并没有出现, 但他对第一和第二共和阶段的描述,具有批判性的真知灼见。比如,他说道,第一共和国的理想型放任市场和小政府思想,充其量不过是一种神话般的理想,毫无逻辑理性。它反对政府控制,要让市场机制自动调节,达到控制的结果。但是,市场本身实际上也是一种人类创造出来的控制手段。
  一般来说,社会上大体有四种控制类型:(1)没有事先预谋的即兴反应型控制; 遵从设定程序有目的的操纵性控制; 自上而下地命令型控制;和互惠性控制,市场属互惠性控制。 而这些控制类型又可有四大社会控制手段或工具:价格工具,在市场中使用;科层结构(官僚)工具,在上下级关系中用;多元控制,非领导控制领导;谈判控制,领导与领导之间的互控手段。但不论哪种控制工具,都会有自己的问题,很难说哪一种工具一定比别的好,要看问题、情况和使用的人。一定强调国家治理和公共管理要用某一种工具 (比如说,市场),是把关注点放在错误的地方。市场对个人自由的威胁也不一定就比政府小。这些控制工具都是技术,而人类对自由的追求最终取决于他们是否能够有尊严、爱情、友谊、独立能力和自由意志等这些最重要的生命价值。
  罗义还从几个别的方面批评了绝对市场主义。理论上说,马尔萨斯早年就认为,当消费品按数学增长率增长时,人口和人们的消费欲望可能会按几何率增长。繁荣只是暂时的,会很快被增长的人口、消费能力和人口之间残酷的就业竞争所吞噬。 亨利·乔治在讨论发展过程时也谈到过,发展需要更高层次的分工,因而要更多的劳力,更多的人口,因而对产出有更大的压力。另外,市场失灵,或是社会差异现象等使“完美市场控制”的理念成为南柯一梦。在放任的自由市场里,最需要控制的地方往往是最不能自我控制的地方。比如说,在经济条件好的社区,公民自治可以依赖市场和公民自觉性;而社区治安最差的地方、最需要社会控制帮助的地方,却越是没有自我控制的市场和社区能力。所以说,市场方法不可能是万能的灵药,以国家为主体的社会控制是不可或缺的。纵观人类的文明史,没有任何一个文明国家和工业化程度高的国家,是单靠放任市场而发展起来的。放任市场的理念基础是理性的个人用理性来进行选择。理性用在市场交换中,称为选择;用在生产程序中,称为技术;而用在社会合作过程中,就称为管理。放任市场的倡导者们重视理性却反对管理是自相矛盾的。现代社会中两个最大的挑战是,个体竞争行为已变成群体或组织竞争行为;自动的、机械的、放任的以价格为工具的控制开始被理性的、以政治势力为主的有意识的控制。群体竞争迫使人们接受了国家,而政治控制也在迫使人们接受民主竞争和监督。
  罗义的这些讨论指出了公共政策功能在现代社会运行过程中的不可或缺,也同时指出了公共政策过程的复杂性。现代社会的发展,只不过将市场上的经济竞争移到了政治竞争的领域。不实行民主政治会导致专制腐败,而实行民主政治又很难防范大利益集团通过政治游说和利益集团等方式控制政治权力,为集团利益牟利。美国一些大财团对国家政治和利益分配方案的影响,历历可数。如何在操作中面对和解决这些问题,或在政策过程中尽行博弈,是政策设计者的挑战,也是理论与实践之间关系问题。

  四、公共政策的决策模式

   除了研究公共政策的过程,一些学者也研究公共政策的决策模式。大致来说,按决策方法来分,公共政策的决策模式可以分为经典的传统理性模式、渐进模式、满意度模式、新古典模式、垃圾箱模式等。
  我们熟知的经典的传统理性模式是科学管理时代理性决策思维的表述,又叫 “树根模式”,认为公共决策要从根子上入手, 强调公共决策过程中系统、科学和全面的重要性。它认为,要做好一个决策,必须要系统认真研究决策的目标、达到目标的手段、然后选择最佳的目标和达到目标的最佳的手段。这种理性认为,通过比较,一定有一种最好的目标,也有一种是最好的手段,用最好的手段来实现最好的目标,就是将公共决策最大化、最优化的科学理性。
  渐进模式又叫“枝干模式”,认为公共政策的改变只能从现有的基础上改进。渐进模式的思想,一般认为是耶鲁教授林德布罗姆在西蒙的满意度理论的基础上提出来的。[6]这一模式认为,公共决策的制定和修改,是在现有的基础上渐进改革,进步不是一蹴而就,而是在混乱和无序中挣扎前行的。林德布罗姆把这个过程叫做“挣扎前行的科学”。
  满意度模型是西蒙的思想。在考察了理性决策、追求最大化和最优化的决策模式后,西蒙提出,由于人的观念、智慧、认知力、知识、技能、精力、时间等等是有限的,所以人们不可能总是把所有的问题都考虑到,找到最佳的目标和最佳的方法,追求极大化;甚至,连最优化的可能都没有。有人认为可以是在特定条件下的最优,实际上,由于信息、认知、机遇、思考能力、未知的变化、甚至一念之差,他并不知道是不是当时的最优,其选择也不可能是已有条件下的最优。他可能对自己的偏好曲线都不知道,决策的依据是他当时的满意度。只要对决策的目标和执行的手段基本满意,他们就会做出决定,开始行动。后来的学者科亨和赛亚特,研究了许多公司的决策过程, 用经验性的数据证实了这个模式的存在。[7] 从这一模式中引申出来的结论是,除了能力之外,决策者的见识、期望值在决策的过程中能起到十分重要的作用。
  垃圾箱模式是马奇和科亨提出来的。这个模式听来好笑,但却对现实决策过程有相当的解释力。他们认为,与决策有关的很多因素实际上是不可知的,组织往往也不是很有理性的组织。目标、问题、可选择的解决问题的方法,经常都在变化之中。因果关系也往往不明,参与决策和执行的人也经常在变动之中。因而,决策的过程往往藏在一个充满了问题和解决方法的垃圾箱内,垃圾箱晃动晃动,其中的问题在寻找解决问题的方案,解决问题的方案也在找寻问题。[8] 比如说,美国总统布什集团对能源和石油业有专门的知识,他们上台后就对能源和石油的问题特别敏感,并有意寻找有关的事情来进行决策。相反,对他们不擅长的经济发展和社会保障福利、贫困等问题则熟视无睹,即便这也是美国社会面临的重大问题。在很多组织,领导人过去的知识和经验往往也决定进入政策的议事日程。这就是为什么我们在重大问题上要选择高瞻远瞩、有见地、有知识、有学习能力和决策魄力的领导人。
  新古典理性模式。新古典理性模式是基于图洛克和布坎南的公共选择理论而延伸出来的现代官僚政治的决策理论。[9] 或者说,是他们的理论为传统的官僚政治理论提供了新的分析工具。 公共选择理论认为,社会上并不存在我们常说的公共利益,所谓的公共利益不过是个人利益的总合。他们认为,个体都是追求私利的功利主义者,国家是使个体能够来到一起进行集体决策的一个工具。集体决策的依据是效益,参与者会尽可能降低决策成本,提高决策效益。如果决策成本大于决策效益,公共决策就不会存在。 从决策人是自私的个体功利主义者的角度出发,决策的程序就是一个各种政治力量策划、竞争、合作、联盟、谈判、妥协的结果。其中,铁三角现象——即官僚、企业和利益集团联盟侵害公共利益的现象,就是这一决策模式的最好描述。
  20世纪80年代后,公共选择理论实际上主导了美国的思想界和公共政策实践。当时任美国政治学主席的罗义评论说,公共选择学派是美国政治学研究的新理论贡献,尽管他自己是反对这一理论的。西蒙却不以为然,认为罗义对美国政治理论思潮的评价不对。西蒙认为自己不是罗义所认为的经济理性决策学派,而是不折不扣的新政民主党人。西蒙认为,博弈和公共选择理论家们带着巨大的热情进入了政治分析的领域,也不时重新发现了政治学家早就发现了的真理,甚至也提出了不可思议的极度理性的假设,但只要简单翻一遍美国政治评论的杂志,就可以知道公共选择学派并没有理论上的霸主地位,而且常常面对许多挑战。正如他自己在《管理行为》 一书中论证的,即便是有限理性,也是在一定的社会条件下形成的。但是,尽管西蒙有意见,在实际的政治运作中,与公共选择理论相关的一系列保守思想的确主导了80年代以来全球性的行政改革,是比较激烈的个人主义对过去的大政府运作体制的反弹。及至现在,当理论界开始批评新公共管理,认为新公共管理已经死亡,要被新治理取代的时候,我们要思考的一个问题是,为什么理论上不完善的东西会有如此之大的市场呢?过去的理论和实践的不足,问题又出在哪里呢?

[参考文献]

[1]Lynn, L. E.. Managing public policy[M]. Boston: Little, Brown. 1987.
[2]Jones, C. O. An introduction to the study of public policy[M]. Belmont, Calif.: Wadsworth Pub. Co. 1970.
[3]蓝志勇. 中央、地方与市场在社会保障上的责权分工[A]. 徐滇庆、尹尊声、郑玉歆,中国社会保障体制改革[C].经济科学出版社,1999,118-130.
[4]Cyert. R. M., & March, J. G. A behavioral theory of the firm[m]. Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall. 1963.
[5]Lowi, T. J.. The end of liberalism:ideology, policy and the crisis of public authority[M] (1st ed.). New York: Norton. 1969; The end of liberalism:The second republic of the united states (2d ed.). New York: Norton. 1979.
[6]Lindblom, C. E.. The policy-making process[M]. Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall. 1968.
[7]Cohen, K. J., & Cyert, R. M.. Theory of the firm : Resource allocation in a market economy[M] (2d ed.). Englewood Cliffs, N.J.: Prentice-Hall. 1975.
[8]Cohen, M. D., March, J. G., & Olsen, J. P. A garbage can model of organizational choice[J]. Administrative Science Quarterly, 17, 1-25. 1972.
[9]Buchanan, J. M., & Tullock, G.. The calculus of consent:logical foundations of constitutional democracy[M] (1st ed.). Ann Arbor: University of Michigan Press. 1965.

(作者单位:美国亚利桑那州立大学公共管理学院教授)




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