提高行政执行力是行政权力有效运行的重要保证，也是提高政府效能的迫切要求。温家宝总理在十届全国人大四次会议上所作的《政府工作报告》中指出：要加快推进行政管理体制改革，建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力；2006年9月4日在加强政府自身建设推进政府管理创新电视电话会议上的讲话中他又强调：执行力是政府工作的生命力。执行力弱，政令不畅，有令难行，甚至有令不行，政策落实就可能出现“雷声大雨点小”的状况，也会使政府的公信力受到损害。当前，提高行政执行力的问题愈来愈紧迫地摆在我们面前。
一、提高行政执行力既是当代公共行政改革的重要内容和目标，也是我国深化行政管理体制改革的迫切要求
行政执行力是各级政府及其公共部门和工作人员贯彻执行国家大政方针、法律法令和公共政策的能力。正确的公共政策和行政决策固然重要，因为它是政府管理的根本和核心，是政府职能的体现；强有力的行政执行力也必不可少，因为它是保证公共政策和行政决策得以实施的重要条件和手段。行政执行力具有确定性、强制性、可评价性和被监督性的特点。所谓确定性，是指公共行政的方向及目标是明确的和确定的；所谓强制性，是指行政决策必须贯彻执行，不容轻易更改；所谓可评价性，是指行政决策和公共政策的执行及其结果能够进行绩效评估；所谓被监督性，是指行政决策执行的全过程都需要置于法制的、民主的、公众的和社会舆论的监督之下。从行政执行力的内涵看，包括理解力、组织协调力、公共资源利用力、创造力、应变力和依法行政的能力。
提高行政执行力是当代公共行政改革的重要内容，也是各国政府竭力追求的目标。这是因为，经济全球化和科学技术的迅速发展，特别是信息化步伐的加快，使综合国力的竞争日趋激烈，这就要求公共行政必须提高在资源配置和使用上的效率，制定和执行正确的政策和发展战略，防止政府管理失灵。随着世界范围的公共行政改革不断推进，各国都把提高行政执行力和政府公信力作为改革的重要内容和目标，力求通过提高行政执行力有效解决政府效能问题，通过提高政府公信力解决政府诚信及与公民的关系问题。尤其需要一提的是，各国政府都把防止滥用行政权力作为提高行政执行力的着眼点和着力点。
提高行政执行力是我国深化行政管理体制改革、转变政府职能的迫切要求。现阶段我国的发展进入关键时期，改革进入攻坚阶段，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，这些都对深化行政管理体制改革提出了新的要求。为了把握工业化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新机遇新挑战，适应完善社会主义市场经济体制的需要，我们必须认真落实科学发展观，进一步转变政府职能，健全行政运行机制，努力提高行政执行力。
二、我国行政执行力的现状、存在的问题及原因
党的十一届三中全会以来，特别是党的十六大以来，随着改革开放的不断发展和行政管理体制改革的逐步深化，我国的政府职能转变取得了积极成果，行政执行力有了明显的提高。其主要表现为：坚持和落实科学发展观，贯彻中央宏观调控政策的能力明显提高；坚持解放思想、实事求是、与时俱进，理论和实践创新的能力以及科学决策的能力明显提高；坚持转变政府职能，公共服务和社会管理的能力明显提高；坚持正确认识和处理各种社会矛盾，应对复杂局面特别是应急管理能力明显提高；坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的统一，依法行政的能力明显提高。但是，也必须看到，我们的行政执行力还存在一些突出问题亟待解决。
一是中央宏观调控的政策不能有效落实，致使经济结构不合理、经济增长方式粗放、资源浪费和环境污染等问题解决不力应该指出，党的十六大以来，针对经济生活中存在的问题，党中央、国务院采取了一系列宏观调控措施，及时作出了加强和改善宏观调控的决策，综合运用经济、法律和必要的行政手段，加强经济运行调节。但是，由于一些政府部门和地方政府片面追求GDP和保护地方及局部利益，没有认真贯彻执行中央的宏观调控政策，致使经济生活中的突出矛盾不能得到有效解决。以节能减排为例，2006年全国没有实现年初确定的单位国内生产总值能耗降低4%左右、主要污染物排放量减少2%的目标。其主要原因，是认识不到位、责任不明确、措施不配套、投入不落实、协调不得力，归根结底是执行不力。再以产能过剩问题为例，长期以来我国钢铁、水泥、电解铝产能过剩的问题突出，特别是关停小煤矿、小水泥、小钢厂、小火电等难度很大，这都与地方利益有关。比如，到2006年底，我国炼钢能力已超过5亿吨，钢的消费量不到4亿吨，总量已供大于求；如果把在建和拟建的项目建成，炼钢产能将突破6亿吨，使供需矛盾进一步加剧。2006年我国排名前5位的钢铁企业，钢产量仅占全国总产量的24.8%，而落后装备大量存在，小焦炉、小高炉、小转炉、小电炉、落后轧机仍占有相当大的比例；全国现有高炉1250座，1000立方米以下的有1130座，占炼钢能力的60%以上，与国际水平相差很大。
二是滥用权力，不作为或乱作为有的地方政府和政府部门有令不行，有禁不止，“上有政策，下有对策”，其主要表现是推诿扯皮、推卸责任；地方保护，不顾大局；照抄照搬，唯上唯书；消极怠工，应付了事；弄虚作假，欺骗上级，等等。如2006年国家审计署审计56个中央部门发现的主要问题是，56个部门本级存在的问题348.53亿元，部门所属单位存在的问题120.27亿元；其中：管理不规范问题331.15亿元，占95%；违法违规问题15.24亿元，占4%；损失浪费问题2.14亿元，占1%。
三是决策失误造成损失浪费和行政成本过高一些政府部门和领导干部科学民主决策的观念淡薄，有些重大决策缺乏深入的调查、充分论证和可行性研究，不进行集体讨论，甚至个人说了算；有的以部门利益为标准来行使决策权，导致决策的随意性和片面性；由于决策权与执行权没有分离，自己决策自己执行，即使决策错了照样执行，以致造成不应有的损失。
四是有法不依，违法违规，多头执法一些政府机关和工作人员不能依法行政，损害人民群众的合法权益。以土地违法案件为例，据国土资源部通报，从涉及违法的用地面积来看，非法批地、主要是地方政府和涉及政府为违法主体的案件，约占涉及土地面积的80%。一些市、县政府默许、纵容乃至在背后操纵违法违规用地，未批先用、以租代征，擅自设立和扩大开发区，擅自调整土地利用总体规划以及违规侵占基本农田，损害农民权益的现象还不同程度地存在。
我国行政执行力存在上述问题，既有体制上机制上的原因，也有公务员素质和能力的原因。从体制上看，由于行政管理体制改革没有完全到位，政府职能转变没有完全到位，行政执行还没有纳入法制化和制度化的轨道；从机制上看，还没有形成决策、执行、监督既互相协调又适度分离的机制，对行政执行的监督制约、激励引导、绩效评估和责任追究的机制还需要完善；从政府和公务员自身看，公务员素质和能力亟待提高，政风建设需要加强，选人用人问题尤其要认真解决。
三、提高行政执行力的对策思考
提高行政执行力、建设效能政府是深化行政管理体制改革的重要任务，也是为人民服务宗旨的根本要求。
（一）增强大局意识、责任意识和忧患意识，坚持在政治上与党中央保持一致
当前，我们面临着建设中国特色社会主义的新形势和新任务。从全党来讲，要清醒认识当今世界和当代中国发展的大势，全面把握我国发展的新要求和人民群众的新期待，认真总结我们党治国理政的实践经验，科学制定适应时代要求和人民愿望的行动纲领和大政方针。对于各级政府和公务员来说，就要服从于服务于全党全国工作的大局，正确处理全局与局部、中央与地方的关系，与党中央保持高度一致，做到令行禁止，把中央的决策落到实处。要强调政治纪律，决不能上有政策下有对策、我行我素、阳奉阴违。今年7月26日，胡锦涛在政治局会议上强调指出，各地区各部门特别是主要领导干部一定要把思想统一到中央对当前经济形势的判断上来，把行动统一到中央的方针政策和工作部署上来，坚持从全局的高度想问题、谋思路、促发展，切实把主要精力和工作重点放在加快调整结构和转变发展方式上来。要狠抓落实，注重实效，不折不扣地把中央确定的政策逐项落到实处；对所有工作都要有部署、有责任、有检查、有考核，增强政策的执行力和有效性。
（二）努力提高政府决策民主化科学化的水平
进行决策要坚持以科学发展观为指导，坚持为人民服务的根本宗旨。要明确规定各类行政决策主体的决策权限，严格规范行政决策程序，健全行政决策责任制度，将行政决策纳入法制化的轨道；同时建立决策、执行与监督既相互协调又适度分离的运行机制。
（三）加强绩效评估，推行行政问责
实行政府绩效管理与评估是提高行政执行力的重要手段。当前，要以科学发展观为指导，坚持正确的绩效导向，明确绩效管理与评估的指导思想、基本原则以及绩效评估的主体、内容、方法与程序，科学设定绩效评估的指标体系，建立和完善奖惩制度，实行客观公正的评估机制。
推行行政问责制对于提高行政执行力尤为重要。要按照权责一致、依法有序、民主公开、客观公正、有错必究的原则，加快建立以行政首长为重点的行政问责制。要明确各级政府和各部门行政首长及相关人员的政治责任、行政责任和法律责任；要规范行政问责的主体及权限，解决由谁来问责、谁来监督的问题；规范行政问责的客体及其职责，明确责任种类及责任追究方式；规范行政问责的程序，实现行政问责的规范化和制度化。同时，要把推行行政问责制与开展绩效评估结合起来，与行政监察、审计结合起来，与依法行政结合起来，突出重点，加大责任追究的力度。
（四）继续深化行政审批制度改革
行政审批制度改革对于提高行政执行力具有重要意义。应该指出，经过几年来的改革，这项工作已经取得了阶段性成果。但是，由于这是“牵一发而动全身”的系统工程，继续改革的任务还很艰巨，尤其是行政许可项目和非许可审批项目过多、审批行为不规范等问题仍然比较突出，影响了行政执行力和公信力。因此，当前要深入贯彻实施行政许可法，对不符合行政许可法规定的许可项目要坚决予以取消，对应该修改法定依据的要抓紧修改；对依法设定的许可项目，应该简化和规范许可程序。同时，要切实加强制度建设，包括设定行政许可的论证制度，对行政许可法执行情况的各种监督制度，行政许可重大利益方的参与制度与行政许可听证会制度，行政许可设定机关对行政许可的定期评价制度，以及公众对行政许可的意见、建议反馈制度、违法设定行政许可的规范性文件审查和撤销制度等。另外，对已经取消的审批项目，要切实加强后续监管工作，并坚决杜绝各种变相审批行为。
（五）努力提高公务员素质，发挥行政执行的创造性和主动性
毛泽东同志有一句名言：政治路线确定之后，干部就是决定的因素。同样，执政之道，重在正确决策，贵在落到实处。对于各级政府及领导干部来说，首先，要有执行的坚定性，也就是说要有坚定的政治立场和信念，对于中央的方针政策和重大决策要坚决拥护，认真贯彻。其次，要有执行的创造性，这就是说必须解放思想、实事求是、勇于创新，善于理论联系实际，讲求执行的科学性和实效性。再此，要有执行的群众性，坚持一切为了群众，一切依靠群众，一切以人民群众赞成不赞成、满意不满意为标准，正确处理人民群众长远利益与眼前利益的关系。另外，还要有执行的效率性，这就要创新管理方式和手段，减少行政执行中的损耗和摩擦，使执行效益最大化。特别需要强调的是，提高行政执行力关键要有一个好的领导班子，班子素质高、能力强、廉洁勤政，行政执行力就强，反之就弱。
（六）切实加强监督，防止滥用行政权力
为了防止“歪嘴和尚念歪了经”，保证行政执行的正确和顺畅，必须切实加强行政监督，深入开展反腐败斗争。要建立健全纵横连锁的监督体制，加强人大、政协和民主党派对政府工作的监督，加强社会监督和舆论监督，加强执纪、执法专门机构的监督，加强群众的监督。
（作者系国家行政学院原副院长、中国行政管理学会副会长，北京 100089）
