*本文为国家社会科学基金重大项目课题“调整国民收入分配格局，缩小收入差距政策研究”（项目批准号05&ZD049）的阶段性研究成果之一。

　　
　　［摘要］实现社会收入分配的公平和公正是政府的重要政策目标，而“个人收入清晰化”是政府实施收入分配政策、调节收入分配的基础。个人收入清晰化是一个复杂的系统工程。本文以美国为例，介绍了有关个人收入的理论界定、个人收入的计算方法以及美国政府如何通过一系列政策实现了个人收入的清晰化，从而形成了收入再分配政策的微观基础。
　　［关键词］收入分配；个人收入清晰化；美国政府；社会救助
　　［中图分类号］D73/77.33［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2009）05-0014-04
　　
　　推进收入分配制度改革、规范个人收入分配秩序、缩小社会成员间收入分配差距是政府的重要职能。显然，政府履行这些职能的微观基础和前提之一就是政府能够对个人收入有准确、清晰的认识，即个人收入的清晰化。然而，当前我国对个人收入的概念仍十分模糊，缺乏统一的收入核算标准。这不仅影响了社会经济统计的准确性，而且使宏观收入分配政策的出台缺乏基础数据的支持。美国在长期的经济社会发展和制度建设过程中，形成了一整套行之有效的“收入清晰化”方法，使政府能够比较清楚地掌握居民的收入信息。本文拟通过分析美国实现个人收入清晰化的主要制度和经验得到些启示，以供我国政府制定相关政策时参考。
　  一、个人收入的界定
　　（一）收入的理论界定
　　要实现个人收入的清晰化，首先要明确界定个人收入的概念及其主要项目来源。在经济生活中，“收入”（income）是一个既熟悉又难以准确界定的概念。在理论界，较为著名的是由海格（Haig）［1］、西蒙斯（Simons）［2］和希克斯（Hicks） ［3］（H-S-H）提出的有关收入的概念。他们认为：收入可以界定为在一定时期内能够用于消费的价值和经济体拥有财富总量的变化。由联合国、世界银行、国际货币基金组织等机构联合制定的国际性统计标准概念框架——国民账户核算系统（System of National Accounts，SNA）把收入定义为：一个家庭在其净财富的实际价格（real price of net wealth ）不变的情况下所能进行的最大限度的消费。［4］ 西门丁（Smeeding）认为：收入通常是指在一定时期内，一个独立的经济单元可以获得的用于消费的经济资源。［5］
　　总的来看，上述关于“收入”的概念往往过于抽象。在实践中，要准确地界定和衡量收入仍很困难。
　　（二）美国对个人收入分项目的界定和细分
　　在理论研究的基础上，西门丁等人对美国的收入概念进行了细分。他们认为个人收入通常可以按照不同来源和类型分成下面这些细类：
　　1.劳动报酬（Earning）。劳动报酬是家庭获取收入的主要方式。劳动报酬主要有三种方式：第一，雇员的货币工资和工薪收入，是个人从工作中得到的报酬。在美国，这类收入包括：工资、薪金、佣金、计件工资、奖金等。劳动报酬是缴纳养老金、其他社会保险、工会会费的税前收入；第二，非农业自雇者的收益（Net income of non-farm self-employment），是个人从自有产业、公司或公司股份获得的收益（总收入减去运营费用）；第三，农业自雇者的净收入。个人作为土地所有者、租种户、佃户，从事农业生产经营获得的净货币收入。以上所有这些收入都是指个人所得税的税前收入。
　　　2.其它由市场获得的现金收入（Other Cash Market Income）。这包括有：个人使用自有土地和资本用于生产获得的现金收入以及延迟支付的劳动报酬（如职业养老金）等；养老金和退休收入，包括从政府、工会、公司或军队获得的退休金或其它退休收入；净利息收入，从私营部门或政府获得的存款利息和债券收入；红利（dividends），从证券发行者或共同基金获得的证券红利收入；租金、版权费和地产或信托基金收入，包括从出租住宅、商业用房产或土地获得的租金收入，净版权费收入和房地产或信托基金获得的周期性收入。
　　　3.货币性转移支付（Cash Transfers）。主要是指个人从政府部门获得的非劳动收入。主要有社会保险金收入（如养老金、失业保险金或工伤保险金）、现金形式的社会救助津贴和一些不需资产审查的社会福利项目（如教育津贴、助学金和军人退伍津贴）。
　　　4.其它的常规货币收入（Other Regular Cash Income），即上述收入来源之外而获得的收入。比如，州政府提供给贫困军人家庭的儿童津贴，职工在面临裁员时由公司发放的收入补贴，工会发放的罢工津贴等。这些收入虽然在总收入中所占的比例很小，但是对接受者的作用很大。
　　5.净资本利得和偶得收入（Net Realized Capital Gains and Intermittent Income）。资产变现后的收入既可以作为投资也可用于消费，所以在此将资产变现收益也作为收入的一部分。偶得收入包括保险理赔金和保险金、博彩获得的奖金、捐赠收入、一次性给付的退休金等。
　　6.家庭内部的转移支付。按照法律，有孩子的单亲家庭能获得一定的赡养费用。这笔费用能够改善家庭的经济状况，所以也被定义在家庭收入当中。此外，家庭的生产劳动也减少了家庭在这方面的支出。而实物型转移支付包括各种实物形式的社会救助（如食品券、医疗救助），以及公立教育等社会公益性服务。
　　综上所述，按照收入的不同来源和不同类型可以得到几种定义的收入，包括现金收入、个人可支配收入与个人净收入。具体的计算方法由表１得到。
　 　　 
　　（三）美国个人所得税对收入的界定
　　在实际运用中，由于收入中的实物型收入、转移支付、家庭劳动收入等一些收入项目难以精确地用货币衡量，或难以调查统计，所以政府主要计算个人现金总收入（GCI）和可支配收入（RDPI）来代替个人净收入（NTI），作为衡量个人在一定时期的收入状况的工具。
　　在美国的收入统计中，个人的总收入（Gross Income）一般等同于个人总现金收入。它包括劳动报酬、其它由市场获得的收入、货币性转移支付、资本利得和偶得收入以及其它的常规货币收入等。但美国的税收政策（个人所得税）和主要的社会救助政策并不是以个人总收入为标准，而是以调整后的个人收入（Adjusted Gross Income，AGI）作为纳税基数或确认是否具有救助资格。美国税法规定的调整后的个人收入（AGI），是经过若干扣除和抵免项目之后的金额。以2004年个人所得税法的规定为例，包括以下项目：
　　1.可免除的项目。包括个人退休账户（Individuals Retirement Accounts, IRA）或自雇者养老金计划的缴费金额，向前配偶提供的扶养费，自雇者购买的健康保险缴费，50%的自雇者工薪税。
　　2.缴费者及其家庭的免除。按照家庭的人数进行固定金额的扣除。在2004年，每人扣除额为3100美金。
　　3.可税前抵扣的部分。美国的税前抵扣办法有两种：一种是按照家庭类型给予固定数额的抵扣，也称为标准抵扣（Standard Deduction）。2004年，单身者的标准抵扣额为4850美元，夫妻双方的收入加起来以家庭为单位进行纳税的抵扣额为9700美元。另一种办法是分项目抵扣（Itemized Deduction）。分项目抵扣的项目有：超过调整后个人收入（AGI）7.5%的医疗和牙医费用、个人所缴纳的其它税赋（如房产税、财产税和州或地方的个人所得税）、住房抵押贷款的利息、捐赠或慈善支出、因偶然或偷盗造成的损失额、无法偿还雇员工作开支（如工会会费、工作交通费等）。在这两种抵扣办法中，个人可选择其中抵扣额更大的一种进行收入扣除。由于美国住房抵押贷款的支出很大，所以政府鼓励纳税人采用分项扣除，但标准扣除较为简单，分项扣除计算比较麻烦。所以，目前有65%的纳税人采用标准扣除，其它纳税人则采用分项扣除。
　　扣除上述三种项目后，个人的总货币收入就变成了调整后个人收入（AGI），或称为应税收入（Taxable Income），成为缴纳个人所得税的税基。
　  二、美国的“收入清晰化”政策
　　在美国联邦和州政府的税收收入中， 2004年个人所得税占各级政府税收总额的43%，是第一大税种。［6］个人所得税在税收中所占的权重越大，它的变化对政府的税收收入影响也就越大。个人所得税在税收收入中的重要地位要求各级政府的税务部门必须准确地掌握居民收入信息，确保个人所得税及时足额征收，以确保财政的稳健和政府机构的正常运行。
　　然而，界定收入只是“收入清晰化”的第一步，之后政府如何通过“收入清晰化”政策来掌握个人的收入情况和全社会的收入分布情况呢？简言之，美国主要通过以下五个方面的制度规定来实现个人收入的清晰化：
　　第一，美国的个人所得税法为居民申报收入形成了法律约束。按照美国的个人所得税法规定，不论个人是否贫困，不管贫困状况如何，纳税是每个公民的义务。纳税人必须在财年结束后的15天内向美国国内税务系统（Internal Revenue Service，IRS）申报个人收入情况。对违反税法规定的行为，将受到处罚。
　　美国的个人所得税法对公民纳税的规定非常细致，而处罚条款也非常详尽。处罚的原因包括纳税申报时间的时效性、收入信息的完整性和申报收入的真实性三个方面。严格申报程序和处罚措施使美国纳税人与其冒犯法律，不如老老实实地申报个人真实收入，并照章纳税。
　　联邦政府除了在征税环节严格管理以较为准确地获取个人收入信息外，还通过税务审计对个人的收入申报情况进行审查。每年抽样审计若干家庭的收入情况，并对发现的问题进行罚款。税务部门审计的对象主要是年收入低于25000美金的低收入者或收入高于20万美金的高收入者。在2007年，年收入超过100万美金者，每11个人里面就有一个接受了税务审计。同时，有11.3万个收入在20万美金以上的纳税人接受了税务审计。在税务审计中共发现了70万个存在错误的纳税人（见表2）。［7］
　　　同时，美国国内税务局（IRS）还通过建立奖励政策，对举报违规者准确、详细的违规信息的公民给予优厚的奖励。对违规金额在200万美金以上，将奖励举报者15-30%的违规金额。对200万美元以下的，提供15%以下的奖励。［8］
　　第二，美国政府设立多种税前扣除和抵免项目，鼓励纳税人如实地报告收入。从纳税人的角度看，最容易隐瞒收入的是低收入者和高收入者。低收入者总想少缴税以改善生活状况，而高收入者也想尽量逃税以增加个人财富。联邦政府通过税收审查制度来约束高收入者，同时建立多种税收扣除和抵免政策，切实保证低收入纳税人的基本生活。联邦政府并没有用总收入作为个人所得税的税基，而是允许一定量的税前扣除，以调整后的个人收入（AGI）作为税基。如前所述，在诸多的税前免除项目中，有按照人数给予的税收免除，还有的是对个人退休、医疗、住房、交通、子女照顾等方面的税收免除。对中低收入者来说，这些税收扣除降低了他们的税负，所以并不会因为缴纳个人所得税而减少必要的家庭（个人）开支，从而鼓励了这些纳税人如实地报告收入。
　　第三，将个人收入作为获得社会救助的资格的依据，激励低收入者如实申报个人所得。在美国，所有的联邦社会救助计划都与申请人的个人或家庭收入联系，把个人或家庭收入作为社会救助的资格和待遇的依据和标准。其中，有的社会救助计划直接与申请者的收入挂钩，如工薪家庭所得税退税计划（EITC）。满足EITC规定的低收入家庭不仅不用交税，还可从联邦政府和州政府获得一定数额的税收返还。可见，社会救助津贴能使低收入者比较积极地提供个人真实的收入信息。
　　第四，在市场中广泛使用非现金化交易，并实行（大额）交易现金报告制度。在美国，绝大部分的市场交易活动采用非现金结算，只有少量的小面额交易实行现金结算。美国的可疑行为报告制度（Suspicious Activity Report, SAR）规定，银行进行现金交易资金超过1万美元就必须向政府金融监管机构报告。［9］客户进行任何超过1万美元的现金交易，也要填写一份现金交易报告（Cash Transaction Report, CTR），并在15日内交给国内税务局（IRS）。市场交易的非现金化，让交易信息最大程度地纳入到政府税务机构的监控系统中，为政府掌握和调查个人收入信息提供了很大便利。
　　第五，税务机关加强与其他机构的交易信息联网，及时充分地获取纳税人信息。美国国内税务局实现了与企业、商店、银行、海关等各种涉及纳税人收入、消费、储蓄、投资、汇兑行为的机构的客户信息库联网。建立“货币－银行－企业”综合检查系统，它储存有来自金融机构、企业部门和个人的资金往来信息，每当有数额超过1万美元以上的现金交易时，国内税务局就能及时发现。通过广泛的信息联网，税务机关就可以充分地获取纳税人的信息。［10］
　　总之，美国的收入清晰化制度包括了个人收入的来源界定、申报和处罚规定、税后审计、（大额）现金交易报告系统、信息联网等全方位的系统，从而有力地实现了个人收入清晰化的目标。
　　三、美国“个人收入清晰化”政策的启示
　　美国的“个人收入清晰化”政策在收入再分配和其他一些社会政策方面具有重要的应用价值。首先，“个人收入清晰化”政策使政府比较清楚地掌握了社会的收入分布状况，并可借助这一工具获得不同类型家庭或者人群的收入分配特征及其变化趋势，从而有助于更有针对性地设计社会救助政策和更为公平的收入再分配政策。其次，“收入清晰化”政策沉重打击了市场交易中的腐败行为，遏制了洗钱和其它非法的市场交易，促进了市场的公平竞争和社会的健康发展。最后，“个人收入清晰化”促进了市场交易的电子化，减少了市场上的现金使用量，从而节约了一定的交易成本。 美国的“个人收入清晰化”的政策与实践对我国相关制度建设具有借鉴意义。
　　近年来，经济体制改革使我国的收入分配方式发生很大程度的改变，居民的收入分配基本实现“收入货币化”。随着市场体系日益发达，居民的收入类型不断丰富，工资在居民收入组成中所占比重有所降低，财产性收入和其他类型收入比重持续提高，居民收入呈现出“收入多样化”的特点。但现有的统计标准、税收政策、市场监控体系使政府不能有效获得居民收入的真实信息，这在一定程度上不仅对政府实施有效的收入再分配政策造成了阻碍，而且影响了正常的市场交易，掩盖了各种腐败现象，助长了居民收入分配的无序。由此，本文认为“个人收入清晰化”是在收入分配领域实现“收入货币化”和“收入多样化”后亟待进行的另一项改革。实现中国的“个人收入清晰化”，需要政府在以下方面采取措施：
　　首先，要建立有效的居民收入统计标准。把城乡居民的工资收入、劳务收入、财产性收入和其他类型收入分别纳入统一的居民收入统计口径内，为“个人收入清晰化”政策形成可靠的依据。
　　其次，对现有的个人所得税政策进行调整。形成以家庭（household）为单位的收入申报办法，逐步推广个人所得税的年度申报。
　　第三，在已经普及个人所得税申报的地区，形成以申报收入为判断标准的社会救助政策。建立针对低收入家庭实行税收返还政策，充分体现个人所得税申报的激励作用。
　　最后，建立（大宗）交易非现金结算报告。加强企业、银行、其他金融市场、各种产品市场和税务部门之间的信息联网，在“实名制”和金融部门“个人信用档案”的基础上形成个人收入和信用数据库，以便税务等部门对个人收入进行必要的审核。
　　通过这些举措，“个人收入清晰化”将能够有助于实现有效的收入再分配政策；有助于社会保障，特别是社会救助体系的完善；有助于促进市场的合法、公平交易，降低市场交易成本；有助于预防各种腐败现象，从而形成公平、合理、有序的居民收入分配秩序。
　　
　　［参考文献］
　　［References］
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　　［3］John R. Hicks. Value and Capital: An Inquiry Into Some Fundamental Principles of Economic Theory. Oxford: Clarendon Press,1939.p172.
　　［4］ 1993 SNA, Section 8.15, p186.
　　［5］ Timothy M. Smeeding, Daniel H. Weinberg. Toward a Uniform Definition of Household Income. The Review of Income and Wealth，2001( 47) 1:1-24.
　　［6］ Gruber, Jonathan. Public Finance and Public Policy. NY :Worth Publishers,2007.p488.
　　［7］Fiscal Year 2007 Enforcement and Services Results.http://www.irs.gov/newsroom/article/0,,id=177701,00.html
　　［8］ Whistleblower - Informant Award.http://www.irs.gov/compliance/article/0,,id=180171,00.html
　　［9］ Richard J. Bolton and David J. Hand.Statistical Fraud Detection: A Review. Statistical Science,2002(17) 3:235-255.
　　［10］安体富,王海勇.个人所得税的监管及其国际经验［N］.中国税务报，2006-05-24.
　　［10］An Tifu, Wang Haiyong. The Supervision and International Experiences Among the Individual Income Tax. China Taxation Daily, 2006-05-24.
 　 (作者单位：董克用，中国人民大学公共管理学院教授; 崔鹏，阳义南，中国人民大学公共管理学院博士研究生，北京100872)

 
The Policies and Experiences of Clarifying Individual Income in the United States

Dong KeyongCui PengYang Yinan

　 
　　［Abstract］To realize the equity and fairness of individual income distribution is an important goal of government policy. And the clarity of individual income is the micro-foundation for government to implement the income distribution policy and to adjust the structure of income distribution. The clarity of individual income is a complex and systematic project. This article introduces the definition and the calculation methods of individual income in the U.S. and how the U.S. government utilizes a series of policies to realize the clarity of personal income.
　　［Key words］income distribution, individual income clarity, the U.S. government, social assistance
　　［Authors］Dong Keyong is Professor at Renmin University of China, Beijing, 100872; Cui Peng and Yang Yinan are Ph.D Candidates at Renmin University of China,　Beijing 100872