*笔者曾受澳门特别行政区政府委托，就《政府架构及其运行机制的国际比较研究》课题做专门研究并提交课题报告，本文为该课题报告之浓缩和改写。特此感谢澳门特别行政区政府对本研究的大力支持。
［摘要］自上世纪80年代以来，西方主要国家进行了一系列卓有成效的政府改革与创新。基于对英国、美国、日本、澳大利亚、新西兰等西方主要国家中央政府机构架构及运行机制的前期研究，本文就政府运行机制及其管理变革的规律性特点及趋势、政府机构设置及管理的趋势、促使政府高效运作的基本保障机制与措施等三个方面进行了分析和总结。
［关键词］政府架构; 运行机制; 政府改革
［中图分类号］D0351［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2010）02-0010-09
无论是公私部门或组织，组织的结构是否合理、运行是否顺畅、机制是否完善，在很大程度上影响着组织能力的发挥、效能的达成和目标的实现。因此，自古到今，如何建立和完善组织的结构和功能，使之高效的运作，更好地实现目标，始终是公私部门管理与改革最关心的议题。在过去的人类历史中，人类创造了高度的文明，而获得这些成就的主要因素就是我们为达到各种目的而发展建立的各种社会组织的能力。与组织治理的经验相一致的是，一国政府架构是否合理、政府运行机制是否高效、政府机构管理是否科学，直接影响了政府绩效和治理能力，并与政治发展、经济发展和社会的繁荣稳定有着密切的关系。
回溯世界历史发展的进程，各国政府架构和机构设置总是不断地处于变革、调整和创新之中。在过去、现在和将来，惟政府改革是一个没完没了的事业，因为社会环境不断发生变化。自上世纪80年代以来，政府管理的环境发生了巨大变化，也面临着更大的挑战。各国政府顺应时代之潮流，回应公民之需求，进行了卓有成效的政府改革与创新。基于对英国、美国、日本、澳大利亚、新西兰等西方主要国家中央政府机构架构及运行机制的前期研究，本论文得出以下三方面的研究发现与现实启示。
一、政府机构设置及管理的规律、特点及趋势
政府组织与架构为政府职能之载体，其设置是否科学、合理决定了政府能力和治理效能。各国政府改革尽管范围不同、内容各异、方法悬殊，但都不同程度地以结构改革为基础，即以优化政府组织架构为基础。改革的目标无一例外的是依照精简、统一、效能的原则和确保政府全面履行职能的要求，合理设置政府行政机构，健全运行机制，使政府的运作更为高效，以期向公民提供更为优质的公共服务。经验表明，任何一次政府机构改革成功的起点在于，对政府机构改革的时机、程度、规模、重点和效应做出前瞻性的判断，其前提是对政府机构设置及管理规律的科学认识和准确把握。
从西方国家政府机构改革的实践和现有政府机构设置及管理的状况看，有以下十点共同的规律、特点和趋势：
（一）与一国宪政体制相符合，根据国情特色设置机构
从世界范围看，基于形态各不相同的宪政体制，各国形成了具有一国特色的国家体制、政权组织以及政府和人民相互之间的权利义务关系，成为各国政府机构设置和改革的先决条件。此外，一国政府机构的设置和改革，总是与一定的社会、政治、经济、文化、民族、历史传统等因素息息相关，政府体制和政府机构本身也具有独特的实体状况及其发展规律，不存在放之四海而皆准的同一形式。
首先，从政府机构管理的规律上看，西方各国的政府架构和运行机制总是与一国的宪政体制相符合。在不同的宪政背景下，各国在政府架构、行政制度、司法制度、政党制度等方面都各不相同。宪政体制的核心是宪法体系，也是政府架构设计和政府运行机制改革的基础依据。如美国在三权分立的政体下，总统为行政首脑，在联邦中央政府下实行地方自治；英国在君主立宪制下，实行立法与行政的议行合一，内阁实际上是议会的一部分；法国强调集权化和官僚化，总统与总理并存，行政权力集中于总统。对政府改革而言，最基本的前提是维护一国的宪政体制；而政府改革的根本目的，在于实现以维护良好宪政秩序为基础的治理。
其次，从政府机构设置的形态上看，西方各国的政府机构设置具有显著的形态差异，充分体现了各国的宪政特色和国情特色。如美国的行政机构分为总统办事机构、政府各部和独立机构三类，英国政府行政机构主要由内阁和中央政府各部构成，法国政府机构包括总统府、总理府和中央各部。一方面，政府机构的形态与特征反映了一国宪政与国情的特色；另一方面，虽然各国处在不同的政府机构形态之下。但是，对政府的角色与职能的基本定位是具有共识的，对政府组织科学管理的规律是共通的，对政府组织改革的价值取向与发展趋势也有许多相同之处。
（二）与政府职能转变相适应，依据职能需要设置机构
一国政府架构和政府机构是为特定的社会环境和历史条件所不断形塑的，是向整个社会负责的开放系统。政府机构设置是不断变化的，取决于政府管理环境的变化以及政府职能和任务变化的需要。
首先，政府核心职能转变是适应政府管理环境变化的客观需要。政府职能也是一个生态系统，它像生命的有机体那样，同其生存的外部环境有着密切不可分的有机联系和相互影响。政府职能的外部生态环境极其复杂、多样和多变，直接或间接地影响着政府职能的演变。从人类社会的发展进程看，民众的物质生活和精神生活的需求趋于扩大化，需要通过政府来进行管理的社会公共事务也不断增加。当某些公共事务增加到具有一定的普遍性或有特别重要的意义时，客观上就要求政府核心职能也随之发生转变。
其次，政府职能的转变带动了政府机构的改革。随着政府管理职能的转变和扩大，行政信息量增大，行政运作的方式以及行政管理的手段等也随之改变，需要通过政府职能的转变以适应管理环境变化的需要。20世纪中期，西方国家政府在能源、交通、运输、环境保护等方面的管理职能增加，也随之设立了相应的政府部门。事实上，政府机构的设置和调整一直是与政府管理的职能重点密切相关的，如现任的英国布朗政府新设立了创新、大学和技术部（DIUS）和少儿事务部（DCSF）。
再者，依据职能需要设置机构是政府机构设置的基本原则。政府机构是政府职能的载体。英国《富尔顿报告》中指出，按“任务分工”的职能原则设计政府体制，从而能使“混乱与重叠的情况减少到最低限度”。实践证明，政府的职能需要是增设、撤销和调整机构的标准；只有以政府职能为中心，政府机构才能恰当地确定它的工作任务、制度、结构和人员。
（三）政府规模精简化，行政权力非集中化
政府机构精简是一项复杂的工程，至少涉及以下四方面的改革：中央政府的结构性重组，自上而下的（从中央到地方）分权，私有化以及其他的“卸载”改革，减少规模或规模的适度化。从总体上看，各主要国家的政府机构改革均适应“市场化”、“分权化”与“解除管制”的时代潮流而实施精简，让企业、民间组织和地方政府有更多的施展空间。政府规模的精简取决于行政权力削减、转移和下放的程度，实现政府规模精简化和行政权力非集中化的基本原则是：
第一，市场能做的，政府不做。政府向市场放权的主要形式是公共服务提供方式的市场化，其主要目的在于：一是利用市场经济的“经济原则”与“效率原则”，改善并提高政府公共服务的水平和质量；二是针对某些政府职能和政府业务，给予删减或终止，以此缩小政府活动和政府职能的范围。西方国家的基本做法之一是大力推行和发展公私部门的公共服务竞争机制。通过对内部和外部服务承担者进行比较以检验资金的价值，保证公共服务以最佳的方式提供，实现“市场检验”基础上的公共服务市场化。如英国政府依据公共服务公私竞争原则实行的竞争招标制、合同出租制和战略性合同出租制。
第二，民间能做的，政府不做。政府向民间放权的主要形式是通过“授权”把权力转移给民间组织代为行使。现代政府管理的总体趋势是政府与民间组织多元化管理主体的协同，实现社会治理（Governance）与政府管理（Administration）相结合。民间组织在凝聚社会资源，构建自组织网络，奠定基层民主特别是社会自治的组织基础方面具有公权力所无法比拟的优越性。鉴于此，政府会把更多能够由民间组织承担的职能以多种形式下放给民间组织承担，这些组织不仅能够有效提供公共产品与公共服务，而且要承担对社会公共事务的管理。
第三，地方能做的，中央不做。中央政府向地方政府“放权”的实质是中央政府将若干权力（如法规制定权、财权、项目管理权、人事权等）下放到地方政府，促进中央与地方政府职能的合理分工，以顺应分权化的改革趋势。合理分工的基本原则是宏观调控权要集中在中央，执法监管权要相对集中，公共服务职能要尽可能交由地方政府负责；中央政府的任务主要是对经济、社会的宏观管理和宏观调控。在机构设置上，中央政府要强化宏观调控机构和公共行政机构，地方政府应强化经济执行机构和各项社会事业管理机构，各有侧重地加强、弱化和精简各自的机构，以实现中央对地方的分权。
第四，合理控制部委和委员会的数量。从中央政府部委和委员会设置的总体规模看，西方主要国家内阁部门一般保持在15－20个之间。同时，为了缓解政府职能持续扩张与政府机构保持合理规模之间的矛盾，西方国家采取的主要改革措施，就是将性质相似、职能类同、业务相近的政府部门进行有机整合，实行大部门体制，从而达到统一、精简、效能、责任的目的。
（四）促进政府建制合理化，符合组织建制的基本原理
各国政府建制固然有其差异性，但总的来讲，具备形式的合理性，符合组织建制的基本原理。中央政府二级机关（部、会）的设置以及组织模式（部、委员会、独立机关、特殊法人、幕僚组织）的选择，都应遵循客观合理的标准，避免政治化的顾虑。
1.二级机关的设置条件：（1）该机构所要处理的中央事务涉及重要的政策决定；（2）业务影响范围显著且基于广泛的公共利益；（3）机构预算达到一定的规模。
2.领导体制的基本形态：行政组织的领导体制一般以首长制为常态，委员会制为例外。美国总统制为首长制的典型代表，瑞士联邦政府为委员会制的典型代表。行政组织实行首长制的优势在于权力集中，责任明确，决策和行动迅速，指挥有力，避免相互扯皮和效率较高。
3.独立机关的设置原则：（1）所需决策尽可能的专业化与去政治化的；（2）所需决策特别需要顾及政治与社会的多元价值的；（3）需要行政机关发挥准司法性功能的。此外，独立机关之组成与运作，应与政府部会一般业务机关相区别，不得参与内阁政府运作，确保其专业性和独立性；独立机关的设置强调整合资源，统筹运用各独立机关的行政资源，为节约资源和减少人力配置，必须统筹各独立机关在行政资源业务上所需的人力及资源，以期提高效率。
4.特殊法人的设置原则：（1）具有管制功能或是强制性色彩的公共服务，适用于企业化的经营管理的；（2）具有自主权的；（3）公共服务应有相当自主性并应去政治化的；（4）适合民营化或引入更多的民间社会机制的公共服务，在尚未安排民营化或去机关化之前有必要进行过渡性的安排。
（五）强化政策领导与统合功能，加强政府的政策能力
强化政府的政策领导与统合功能，加强政府的政策能力，是西方国家行政改革的基本特点和趋势。英国布莱尔政府在《政府现代化》(Modernising Government)政策白皮书中确立的主要改革目标之一，就是“确保政策制定更加联合并具有战略意义”。西方国家的普遍做法有：
第一，注重前瞻性和战略性。政府治理能力主要体现为政府战略决策能力和战略管理能力。政府决策应着眼于宏观的、总体的、长远的谋略，关注国家发展的总体格局，注重前瞻性思考。政府应注重决策的科学化和民主化，注重政府发展的持续性和总体性谋略，注重政府面临的重大的社会发展议题，以更宏观的视野和更长远的眼光来制定国家发展的战略。
第二，设立政策幕僚机关。为了加强政府的政策能力，西方国家普遍设置专门的政策咨询机构，以确保政治中立性和政策一贯性，发挥专业性的优势，如美国的政策顾问机关（幕僚机关）和英国的政策小组。
第三，强调部门间统合，防止部门本位主义。传统官僚制的弊病之一是严重的部门本位主义。在政策过程中体现为政府部门只以部门范围为终极思考范围，缺乏与其他部门的整体性和关联性。为防止部门本位主义，在部门设置合理化和职责划分明晰化的基础上，中央政府要强化统合功能，积极促进相关部门之间的协调、对话和合作。
（六）落实业务与组织的划分，促使机构的职掌明确
从管理角度看，行政机关的业务与组织划分，应该根据劳动分工原理，本着专业、经济、效率、效能和顾客服务的原则进行；从政治角度看，应该依据政治区域或利益群体间的差异来划分组织的职能，以期提高和加强行政代表性和政治回应性。西方国家行政改革的实践表明，各国政府机构设置以及组织与业务的分配与划分，均试图在专业分工与事权整合之间寻求平衡，以期达到业务专门化，同时又避免叠床架屋、事权冲突、责任不清，协调困难等问题，使政府组织事权集中，职掌明确，责任清晰，从而达到精简、效率、统一的效果。西方国家划分业务与组织的原则是：
1.合理划分职掌。清楚划分各机关的职掌，力求职责分明。
2.适度集中事权。在合理范围内集中事权，避免分散决策，形成高效率的作业。
3.相关组织整合。将主要业务间需要高度互动的；业务所需要专业领域较强的；业务上下游性质，合并有利于整体规划的，业务之间整合有利于政府整体财政规划的，均可进行合并。
4.适时裁撤机构。以下情形之一，机构予以裁撤：阶段性任务已经完成或任务已改变的；任务或职能明显与其他机关重叠或职能萎缩的；职能应以委托、委任或交民间办理较合经济效益的；业务已调整或移交其他机关或单位的。
（七）政府实体多样化，公共治理结构趋于分散化
近几年，政府实体（Government Bodies）的多样化、政府实体管理的复杂化和公共治理结构的分散化已经成为西方国家中央政府面临的一个重要问题。政府实体在西方国家体现为不同的类型，如英国的“下几步执行机构”（Next Steps Agencies）和“非政府部门公共实体”（NDPBs）；美国的独立机构、独立监管委员会和政府公共事业公司；加拿大的服务署、特别事务署（SOAs）和政府部门服务机构；法国的公共管理组织和独立行政权力机构；德国的联邦机构（直接联邦行政机构）、公法实体（间接联邦行政机构）以及一些私法行政实体。从总体上看，政府实体多样化和公共治理结构分散化，既是近年来政府机构设置及管理的新特点和新趋势，也是对中央政府组织和职能的新挑战。明晰政府实体的机构安排，改善分散化的公共治理结构，势必成为未来政府机构改革的重要议题。
第一，政府实体机构日益多样化。从西方国家的改革经验看，政府实体的设立主要有以下三种做法：（1）在政府部级部门内拆分机构，分拆后的机构将与部门高层建立准合同性质的关系；（2）从制度上将政府实体从传统的纵向组织部门内剥离出来；（3）赋予相应的政府实体全部或部分法律地位。基于不同形式的组织建构方式，西方国家现有的政府实体类型多样、规模不同、功能各异，在成立原因、资金来源、法律和组织形式、内部治理结构、责任机制等诸多要素上也具有较大差异。从功能上看，有准司法功能，也有监管和商业功能；从组建方式上看，可以由政府的行政部门组建，也可由立法部门组建；从人员构成上看，政府实体的工作人员既包括公务员，也包括普通雇员。
第二，公共治理结构趋于分散化。经济合作与发展组织指出，“出于某一目的而组建一个专门实体的做法，以及20世纪八九十年代出现的权力分散趋势所造成的后果之一就是政府实体分散。”［1］公共治理结构分散化突出体现在政府实体之间的协作和政府实体自身的运作过程之中，对政府的有效管理造成了负面影响，主要包括：（1）组织形式不明确。各类政府实体之间的差异、各自的优缺点不够清晰，难以实行规范管理和有效监控。（2）组织分工不清晰。政府实体的角色和责任分工不明确，高层管理能力不足；（3）组织责任不落实。对上级主管部门和部长、议会和公众负责的责任机制不强；（4）组织协调不力。如何统一协调日益多样化的政府实体，以保持政府和政策的连贯性和一致性，仍然是现今西方国家中央政府面临的重大治理难题。
（八）机构内部分工合理化，政府管理层级力求简化
政府行政机关为推动行政工作，均在政府内部设立若干单位（各国名称不一），分别管理机关职权范围内之事务，以顺利达成任务。内部单位是机关内部的组织单元，亦即构成机关的组织体系。从目前的情况看，各国法令对何种机关设定何种内部单位、单位名称如何、层级限度如何，以及如何划分内部单位等，均无一致的规定。但从实践中看，行政机关内部单位的设置亦有规律可循。
第一，内部单位设置的类型。政府机关内部单位的设置，实质上是在同一层级中行政人员彼此之间构成的横向分工。一般而言，任何机关的内部单位，依其工作的性质不同，都可划分为两大类：一类是作用于执行与操作，实际推动机关的业务进行，直接完成机关法定目的的内部单位，称目的单位，也称行政单位、业务单位或直线单位；另一类是协助行政首长及目的单位执行工作的单位，亦称业务单位、幕僚单位或辅助单位，其本身并没有目的，仅是支持其它单位与人员目的达成。
第二，内部单位设置的原则。行政机关目的单位的设置一般依机能类同、职掌制衡、业务均平、权责分明及整体配合的原则设立。业务性质相同的或相近的，应划为同一单位掌握，但有制衡之必要的，得分不同单位掌控。且同级单位的业务，应相对均衡，避免苦乐不均。
第三，内部单位设置的层级。行政机关内部单位设置的层级不宜过多，以二级为限，但确实有必要的，可以增至三级。一般而言，行政机关应确定各级单位人员之权责，逐级授权，分层负责。
（九）强调积极行政原则，政府组织设置弹性化
自近代以来，现代行政均重视法治行政的原则，政府组织之体制、体系、结构、职能以及管理措施，皆应以法制规范为基础。在现代社会中，环境变化迅速，为求公共问题的迅速解决，提高行政效率，传统的机械法治主义逐渐被积极法治主义所取代，政府组织日益重视积极行政的原则。在政府架构的设置上，虽一级机关设置的原则固然应该以法律加以规范，但是组织法制为特殊事情的组织需求预留了弹性；有关内部组织更应授权政府自行规划设置。从各国情况来看，组织松绑及实现组织弹性化的目标，已经成为基本趋势，主要表现为：
1.对政府薄弱环节的强化。在政府改革中，特别考虑对政府的薄弱环节的强化，以期全面转变政府职能。
2.对重大突发事件的应对。政府机构需要为应对突发重大事件而保持组织弹性。授权政府为应对突发、特殊或新兴的重大任务而设立临时性的、权宜性的、过渡性的组织，这类暂时性的组织也往往通过日落条款或类似的机制，防止建制常态化。
3.适度的自主权。在内部单位与下级机关的设置与调整中，赋予行政机关相适应的自主权。
4.弹性化的管理。对于独立法人化的政府实体，则在组织结构、人事管理、财务管理三大领域实施弹性化的管理，使之更具有自主权和效率性。
（十）重视内部治理结构的优化，建立优良的治理结构
公共部门的治理结构，是公共部门制定策略和政策，确保目标实现，有效管理风险和负责任使用公共资源的一套体制、机制和程序。简单而言，治理结构涉及一个公共组织的公务人员是如何做出决策，如何制定政策并如何执行政策的。治理结构本身并非目的，其重要性在于良好的治理结构能够确保一个组织实现自己的目标。良好的治理结构一般关注两个方面的要求：一是绩效，即组织能够透过治理结构的安排实现总体的绩效目标，并提供产品和公共服务；二是一致性，即组织透过治理结构的安排以确保组织能够满足法律、规章制度的要求。经验证明，无论是什么样的组织结构，首先都应遵循一些基本的公共治理的原则，包括责任、透明与开放、诚实正直、公共服务精神、效率和领导力等。此外，建立和优化政府组织治理结构的方法可能因组织的规定、复杂性、结构以及制度的不同而有所不同。尽管没有同一的途径和方法，但是从国际的经验来看，考虑到以下几个方面是重要的：
1．强有力的领导和政府的承诺。政治领导人和高层领导要有明确的政治愿望，领导、支持一切有利于改善内部治理的行为。
2．适当的委员会式的治理结构。为确保民主决策，有效制衡，协调运转，在现行许多国家的政府机构中，都建立某种形式的委员会以支持行政首长做出良好的决策和治理。委员会的性质可能各异，有些委员会是法定的，如人事委员会、监督委员会、审计委员会、执行委员会等；有些委员会则属于咨询性质的和协商性质的。委员会的主要功能和角色在于向首长提供建议，或者从事某项特殊的工作，或者就特殊的事情做出决策，委员会可以依靠专家的力量，但他们并不拥有最终的决定权。
3．明确的责任机制。组织内外明确的报告、问责和责任链条是有效治理结构的关键所在。公共组织要承担多元的责任，如对公民的责任、对上级的责任、对代表机关的责任。责任的属性也不相同，如行政责任、政治责任、法律责任等。因此，要明确正式的和非正式的责任及其责任关系（什么人，在什么事情上，对谁负责，负什么责任），以及问责的途径和方式。
4．建立有效的风险管理机制。减少和控制公共风险是有效治理的另一个重点所在。政府部门需要建立一套有效的风险监测与管理以及内部控制体系，并将之与政策和规划的制定有机整合。
5．发展一套绩效监测和评估的体系。提升公共组织的绩效是优良治理的目标之一，因此，发展和建立一套科学的绩效监测和评估体系，就显得十分重要。建立和发展科学的绩效监测和评估体系，可能因政府部门的性质不同而各有所异。但从国际的经验来看，绩效管理法制化，强调战略性管理，强调结果导向，决策机关与执行机关分立，建立绩效评估标准，强调公开透明，绩效评估与激励制度相结合为共同特点。
二、政府运行机制及其管理变革的趋势
政府组织的高绩效实质上取决于两方面因素：一是政府体制和机构内部诸要素的合理组合；二是政府运行机制的灵活协调，并恰当地作用于管理对象的功能效应。从系统的观点看，政府体制和机构是一个生态的系统、开放的系统，而不是一个僵化的、封闭的系统。没有任何一种特定的政府机构模式和运行机制能够永无止尽地提高效率、增加效益和增强反应能力，政府管理需要改进和变革以符合环境的变化。鉴于此，政府的机构设置、运行机制和管理变革，始终综合作用于政府的整体效能。从西方国家现有的政府运行机制及其管理变革的趋势看，正致力于形塑一个更加民主、负责、高效和开放的政府。
（一）核心理念的变革：从政府中心到公民中心
政府改革首先要重新检讨公共组织和公共管理者存在的目的，并以此推动政府运行机构及其管理的变革。按亚伯拉罕·林肯的诠释，民主国家需要有一个“民有、民治、民享”的政府。从20世纪开始，行政机构膨胀，行政环境巨变，传统的价值因素逐渐被集权、大型政府、专业人员等观念所淹没，公共事务逐渐成为职业政治家与专业行政人员的专利，而真正与公共事务密切相关的公民却只能被动地接受政府的所作所为及其结果。在此背景下，政府治理逐渐演变成为一个典型的以政府为中心的治理形态，不良行政（Bad Administration）的现象不可避免，公共行政面临合法性危机，其根源正是公共行政公共性的丧失。鉴于此，自20世纪90年代以来，西方国家的政府改革均更加关注公共利益和公民诉求、扩大公民参与、保障公民权利、维护公民利益、增进公民福利，为公民提供更优质的公共服务，实现从政府中心到公民中心的变革。
在公民中心的政府管理模式下，政府的角色应转变为以回应性、责任、合作为核心的服务型政府，而不是凌驾于公民之上的管制型政府；行政人员的角色应转换成帮助公民表达利益并满足其共享利益，而不是试图控制或导航社会。具体体现为：
第一，增强政府的回应性。回应力意味着政府是否能够反应公民的需求并满足公民的合法期待。无论是欧洲，还是美国、加拿大和其他发达国家，改革项目的核心都是围绕着公民的需求。具体措施有：（1）建立有效的沟通机制以了解和确定公民的需求，如民意调查、公共论坛、热线电话，电子邮箱等；（2）拓宽有效的参与机制以允许公民参与政策、计划、项目等的规划与实施，如协商会议、咨询会议、听证会等；（3）强化对结果的控制反馈机制以确保达成预期的社会目的，使目标群体受益。
第二，政府对公民负责。“在民主政治环境下，公共管理者最终应向公民负责。正是因为这种责任，我们的工作才显得崇高神圣。”［2］政府对公民负责集中体现为：（1）公民有途径可以享受政府提供的利益；（2）公民具有选择公共产品和公共服务的机会；（3）公民具有获取充分信息的权利和途径；（4）公民在权益受损害时能够得到救济；（5）公民的满意是衡量政府管理和服务的核心标准。
第三，政府与公民的合作。随着公民的自主性与参与需求增强，公民治理的时代已经到来。政府与公民的积极合作，增进了政府管理的效率和有效性。从现阶段看，政府与公民的合作正逐渐成为政府机制的核心：（1）公民参与权和决定权的提高是解决政府问题的关键；（2）建立公民与官僚合作的公民性政府是现代行政的必要途径；（3）公民在公共行政中扮演积极的主人角色，公民在管理公共事务上具有强烈的主观愿望和主动性。
第四，强化政府公共服务。公民中心的政府管理，意味着政府由权力的集中代表者转变为公共服务的执行者，其核心内容在于依据公众的意愿和要求提供优质的公共服务。西方国家强化政府公共服务的改革措施包括：（1）民众与政府接触的增进（Access Improvement）：让公民更加方便地获取信息；建立“一站式”服务中心；延长服务时间；通过互联网提供公共服务。（2）减少繁文缛节：简化形式和减少文件；减少纯粹的纸上工作；让员工有更多的决策权。（3）及时、礼貌地提供公共服务：减少公民排队等待和等待电话的时间；提高员工提供公共服务时的礼貌程度。例如2000年以来加拿大政府推行的“以公民为中心的公共服务”改革。
（二）决策机制的变革：从内部运作到公开透明
科学、民主的决策机制是科学决策的基础。西方国家政府的决策机制已经实现从个人决策到组织决策，从非程序决策到程序决策，从政府内部运作到决策公开参与的转变，集中体现为决策信息机制、决策参与机制和决策咨询机制的变革。
1.决策咨询机制
伴随着公共事务的复杂性增加与范围扩大，行政决策的广度、深度和难度逐渐增大，决策咨询已成为决策过程中不可缺少的一环。决策咨询机制的建立使决策咨询纳入常态化、规范化的决策程序。决策咨询的实体是由多学科的学者专家所组成的官方和非官方从事咨询活动的组织体系，在国外被称为智囊团、脑库、思想库。决策咨询机构主要功能是协助决策者发现问题，提出目标，并根据目标提出解决问题的决策方案，继而提出部署方案，从而为决策者提供决策支持与预测评价。从机构形态上看，政府官方建立的咨询组织又分为常设型机构与特定项目的非常设机构两个类别。政府就需要调研的重大问题而建立的专门委员会，属于非常设型。除官方建立的咨询组织以外，还有民间建立的非政府咨询机构。
2.决策参与机制
世界银行发展报告曾指出，一个在制定和实施政策时忽视广大民众需要的政府不是一个有能力的政府。政府即便怀有世间最美好的愿望，但如果它对于大量的群体需要一无所知，也就不会有效地满足这些需要。因此，重振公共机构的活力，就必须从密切政府与人民的关系入手。可见,公共权力的行使与公民参与的落实是互惠互动的,而促进公民参与公共政策的制定则是主要途径之一。决策参与机制的变革趋势在于以下两方面：（1）保障和促进公民参与。健全公民参与决策的规则、法律、程序，利用各种方式保障、发展和创新公民参与的途径；政府至少确保对关键性政策方针和需要优先解决的问题进行基础广泛的公开讨论和评议。（2）增强政府的回应性。通过强化政府行政机关及其工作人员的回应意识，加强政府公共决策回应载体的建设和相关制度法规的完善，增强政府对公民参与的回应性。
3.决策信息机制
决策是一个收集信息、分析信息、加工信息的过程，决策的信息机制是否高效和顺畅，直接决定信息质量和决策质量。决策信息机制的变革趋势在于，通过有机结合传统与现代的信息传播手段，建立直通公共事务各个层面的高效、快捷的信息网络系统，实现政府内部之间以及政府与社会之间的信息互通、信息共享，促进决策信息的真实、全面、及时、有效，从而为高质量的行政决策奠定基础。
（三）责任机制的变革：从权责分离到权责统一
责任机制是旨在实现责任的一套制度安排或确保责任实现的途径。行政机构中的各个部门要履行其所承担的行政责任，都必须具有相应的行政权力。行政机构中部门的责任与权力，必须是内在统一的，行政权力的配置应当同机构承担的行政责任相对称、相平衡，从而形成权责统一，达到事权一致。各部门专司其职，权责统一，有利于形成部门间的职权分离和彼此制约的权力运行机制。相反，权责分离容易导致部门职责交叉重叠、运作不畅等问题。长期以来，不同程度的权责分离在各国政府机构中是普遍存在的现象，以权责统一为核心的责任机制的变革也一直是政府改革所致力实现的目标。同时，在权责一致的制度设计基础上，也需要完善对责任的监督机制与问责机制，以保证权责一致的实行。从西方国家的实践看，责任机制的变革主要有以下三个部分内容：
第一，根据权责一致的原则合理划分权责。政府的职责内容及其重点需要伴随政治、经济与社会的发展以及政府自身的发展而进行适时的调整与转变。合理划分权责的基本逻辑应当是：（1）在规模与强度上，同一部门的权责应有相同的广度。如果责任大权力小，势必力所不及，导致职能束之高阁、难以有效实现；反之，则会造成权力过剩，容易滥用权力，导致权力腐败。（2）在性质上，同一部门的权责应有内在的同质性。承担行政决策职能，享有行政决策权力；承担行政执行职能，享有行政执行权力；承担行政监管职能，享有行政监管权力。一个机构享有的权力与其承担的责任若在性质上相悖不一，就会在履行职能的过程中陷入混乱。（3）在同级行政机构之间，要以制度形式使机构权责任明晰化，从而在各级政府之间、不同行政部门之间以及不同岗位之间，实现无缝隙的责任衔接。
第二，建立多层次和全方位的责任监督机制。主要做法有：（1）整合多元监督力量，增强监督合力。体现为充分发挥权力机关和司法机关的监督作用；增强媒体监督的效力和群众监督的实效性；优化政府自身的监督系统。（2）实施全过程和无缝隙的监督。形成实施事前、事中、事后三位一体的监督机制，重视预防性的事前监督和过程性的事中监督。
第三，实行制度化和多主体的问责机制。体现为：（1）由“权力问责”向“制度问责”转变。制定政府问责的相关法律法规，为问责处分提供主要依据，使其处理程序更加制度化、规范化。（2））问责主体的内外结合。在完善权力机关、司法机关和政府机关单位内部的问责机制的基础上，加强行政过错投诉处理网络的建设，强化以民众为主导的外部问责机制，做到问责主体的内外结合，实现问责主体的多元化。（3）扩大问责范围。通过扩大问责范围，严惩责任主体，以强化政府及其工作人员的责任意识。从西方国家的问责实践来看，行政问责涉及合法行政、行政效能、行政效率、行政质量、政府形象等各方面内容。
（四）协调机制的变革：从各自为政到协同合作
协调是对组织内外各种关系的处理，也意味着对个人和机构的行为与决定进行控制，以促进组织整体目标的实现。协调机制的存在是任何组织实现有效运行的必要条件。在政府内部，各部门之间的协调机制尤为重要。这是由于：在专业分工的体制下，不同的政府部门在部门利益、组织结构、政策目标和工作方式等方面有很大差异，这些差异决定了不同的部门之间存在着潜在的对立和冲突，由此容易滋生“部门主义”的倾向和各自为政的现象，使政策执行困难，也使政府形象受损。
近10年来，西方国家均以创新机构间协调机制为“抓手”，实现中央政府机构从各自为政向协同合作的整体转变。自1997年英国布莱尔政府发起“协同政府”（Joined-up Government）改革开始，加拿大随后发起了“同业协作政府”（Horizontal Government）改革，澳大利亚和新西兰则启动了“整体性政府”改革（Whole-of-Government）。西方国家政府相关改革的主旨在于：跨越对单一部门的职责关注，更广范地着眼于各方利益、资源和约束条件等因素，在同级机构或同种业务之间形成相互协作，最终实现政府的有效协调和整体运作，建立一个无缝隙的、以公民为中心的政府。改革实践表明，从各自为政到协同合作，需要建立制度化的、切实可行的协调机制，需要以强制性的制度规定和导向性的政策激励相结合的协调措施，也需要辅之以专门的协调机构。西方国家协调机制改革的典型做法有：
第一，建立专门的跨部门协调机构。尽管西方国家元首和政府首脑在中央政府部门间的协调中发挥着重要作用，但是，鉴于政府部门间协调任务愈发繁重的考虑，有必要在中央政府内部设立专门的部门间协调机构。例如在澳大利亚，高层协调机制包括部门秘书长会议、部门秘书长与职能局负责人年度会议、部门秘书长委员会、重要部门联席会等，以会议和委员会形式的协调机构发挥互通信息、探讨协作计划、为决策提供建议等作用，为部门间及时沟通和协作创造了良好条件。
第二，签订专门的跨部门合作协议。以契约化的形式就专门议题达成共识，是增进部门间沟通和合作的有效形式。如英国政府制订的《公共服务协议》，吸纳了政府各个部门的成员进行协商，避免因为部门利益导致政府目标的散乱与混杂，确保各部门目标的协调一致；鼓励政府部门更多地共同思考合作的优先目标，以及协同合作以改善服务的质量。
第三，设立专门的跨部门合作资金。实现跨部门的横向合作还需要有足够的财力支持与诱导，以促进合作目标的实现。如英国中央政府建立了两个专项基金来促进横向合作，其一是“投资节约”预算，其二是现代化投资基金，要求通过两个或者更多的公共部门间的合作以提供更好的公共服务。
（五）绩效评估机制的变革：从过程导向到结果导向
绩效评估机制是绩效管理的最核心环节。一般而言，绩效评估是一个组织如何达成以及是否达成目标的系统化的过程。对政府组织而言，绩效评估机制的建立，是对“结果导向”（management for results）的强调，而非程序、规则导向。传统上，政府比较强调过程、投入，不重视结果，容易导致形式主义、资源浪费和官僚主义。20世纪80年代中期以来，西方国家普遍实施了以公共责任和顾客至上为核心理念的政府绩效评估机制，实现了政府管理方式由过程导向到结果导向的转变。结果导向的绩效评估机制就是根据政府提供公共服务的结果而不是根据预研究或政府行政的过程来判断政府公共服务的绩效；结果导向的绩效评估机制能够有机地根据政府行为的结果来反馈和回应政府行为本身。近年来，西方国家绩效评估机制的变革以结果为导向，其趋势在于：
1.绩效评估指标体系日趋成熟
公共服务绩效评估的主要内容和目标在于：检查政府所提供的各种公共服务的质量；考察政府运行方式对其所提供服务的影响；向公众说明政府提供公共服务的表现；促使政府关注其服务和绩效的改进；为中央政府的审计与监察提供信息与技术支持等。在西方国家，政府公共服务的绩效评估偏重于“外部问责”而不是“内部控制”，即报告绩效水平以推动公民对政府绩效的监督。近十年来，西方国家公共服务绩效评估的指标体系设计日趋成熟，评估的范围广泛、指标详尽。例如，英国中央政府实行以“最优价值绩效指标”（BVPIs）体系和“全面绩效评估”（CPA）相结合的绩效评估体系，以实现对地方政府提供公共服务的测评与监督。
2.绩效评估过程强调公民参与
传统的金字塔式的等级结构把公众排斥在绩效评估系统之外，不利于公共部门改进服务质量。政府的主要职责之一是为公众提供公共产品和公共服务，以确保社会公共利益的实现为首要任务，以满足公众需求为根本价值取向。因此，政府绩效评估应以公民为中心，以公民满意为政府绩效的根本标准，评估过程应有公民的广泛参与。
在西方国家，公民参与政府绩效考评主要通过两种形式来体现：一是公民独立实施的政府绩效评估：公民团体或第三部门自发启动、自主实施，对政府绩效进行独立的评价；二是政府绩效评估中的公民介入：公民参与由政府部门发起并组织实施的绩效评估活动，参与方式包括“信息接受”（如接受顾客满意度调查等）和“决策分享”（如共同选择要评估的部门或项目、共同确定评估的内容和侧重点等）。在实践中，政府绩效评估体现为一个由多种环节和要素构成的动态过程，公民在政府绩效评估中的介入涉及不同的环节，从而决定了公民参与的幅度，间接影响绩效考评的质量。
（六）社会参与机制的变革：从单一管制到民主开放
政府机构建设和改革的最基本要求就是，一方面要能够真正代表民意，另一方面又要便于广大民众能够自觉地支持政府，并有一切机会去影响政府的政策。在很大程度上，公民参与公共事务管理的深度和广度决定了民主治理的程度；公民参与是保障公民自身利益的重要途径，也是政府合法性的重要来源。
实践中，公民参与具有多样化的形式和层次。结合历史经验和未来发展趋势，公民参与的发展历程主要有三个阶段：（1）公民无参与：政府管理方式主要是“政府操纵”和“宣传教育”；（2）公民象征性参与：参与方式主要是给予信息、政策咨询和组织形成，公民在一定程度上具有进入公共政策过程和参与机会，但是对公共政策的实际影响力不大，公民参与的自主性程度不高；（3）公民完全型参与：公民享有合法的实体性权力与程序权力，参与公共政策的制定和执行，对社区的公共事务进行自主式的管理，其具体形式包括合作伙伴关系、授予权力和公民自主控制。目前，西方国家社会参与机制的变革趋势是由“公民象征性参与”向“公民完全型参与”的积极转变，体现为：
第一，构建政府与民间的伙伴关系。在公民中心的政府治理模式中，政府需要民间在政府采购、政策咨询、志愿促进、社区共建、特殊群体等方面的积极参与；政府应该鼓励受益的群体直接参与设计、实施和监控政府的公共服务。如英国中央政府实行“政府与民间协议（COMPACT）”的政策，并在地方政府的层次上普遍推广，积极构建政府与民间的契约化伙伴关系。
第二，形成政府与民间的共治局面（Co-governance）。良好的政府治理，并非政府单方面行使权力，而是通过政府与民间的互动形成的共同治理。公民参与取决于几个互相影响的要素：（1）公民的主体性。确立一国公民的主体地位，政府的正当性和合法性取决于公民的同意。（2）公民的知情程度。政府应该保障公民的知情权力和信息渠道，以使公民具备参与的能力。（3）公民的参与途径。目前西方国家公民参与的主要机制包括：公开听证、民意调查、咨询委员会和利益群体。以上几个要素的优化，还需要政府持续改革的努力。
三、促使政府高效运作的基本保障机制与措施
政府的高效运作必须以一系列保障机制与措施为依托，主要包括人力资源、财政、信息技术和法制的保障。从西方国家的经验看，人力、财力、信息技术和法律制度的基础保障为政府的改革提供了有力的支持，促进了政府改革的顺利实施；同时，西方国家的政府改革也注重对相关保障机制的改进和创新，从整体上全面提升政府效能。
（一）人力资源保障：以灵活化的管理，打造高素质的公务员队伍
长久以来，以科层制为组织架构的政府人事行政体制，普遍存在激励-约束不对称和报赏-绩效不对应的通病。这是导致政府机构及公务员形成惰性行政行为的制度性原因。如美国学者英格拉姆所言，当政治家和公民要求规模更小、行动更迅速、更灵活和更负责任的公共组织时，文官（制度）和公共管理体制已经在各种层次上成为改革的目标。正因如此，近年来西方国家政府的改革，无一例外地包含着对公务员制度的再设计。从现今状况看，西方国家政府正以更加灵活化的管理方式，打造一支专业的、高素质的、具有公共精神的公务员队伍。
第一，放松管制以增强公务员的灵活性。如威尔逊所述，“为了有更好的效果，我们必须减少管制。事无巨细地管制、甚至对公共雇员的管制，它几乎很难不和活力、工作质量及自尊心和创造力的发挥发生矛盾。”近年来，西方国家普遍在人事录用、报酬、职位分类、培训等方面放松管制，增强管理的灵活性。如美国的做法是废除过多过滥的人事法律法规。
第二，下放管理权限以强化公务员的责任。对公务员管理权限的下放是建立在决策与执行相分离的基础之上的，也相应地增加了公务员的责任。目前，通过渐进式改革，英国、澳大利亚、瑞典等国家已经把内阁各部同具有特殊目标的执行机构相区别，在政府内部建立以绩效为基础的执行机构。一方面，政府部门赋予执行机构在人事和财务管理上有较大的管理灵活性和自主性；另一方面，执行机构对行为后果负有主要的责任。
第三，提升道德规范以强化公务员的道德。为了取得公众对政府和公务员的信任，倡导公共精神，遏制腐败行为，西方国家普遍针对公务员的道德水平出台了一系列政策。如美国国会通过了政府道德法案，日本实施《国家公共事业道德法》，以道德法规对涉及公务员道德的事务进行规范管理。
第四，创新管理方式以充分发挥公务员的潜能。通过包括目标管理、绩效考评、激励机制、开发与培训体系在内的改革创新，最大程度激发公务员的潜能。如美国政府所施行的“重塑人力资源管理”的公务员制度改革，主要内容涉及雇用、职位分类、薪酬、绩效评估等多个方面。
（二）财政保障：以财政制度的创新，实现更具效益的财政管理
公共财政是政府改革顺利进行和政府有效运作的基础物质保障。一方面，政府财政压力是西方国家行政改革的重要动因之一，而缩减策略（cut-back strategies）也是西方国家行政改革的主要举措之一；另一方面，无论是何种规模的行政改革，还是政府的常规运作，都必须依托于财政保障。在大力发展国民经济的同时，西方国家政府试图通过科学的财政制度设计以及有效的财政管理方式，实现资源的最优配置和财政效益的最大化，为政府改革和政府运转提供更有力的财政支持。
第一，建立专业化的财务咨询制度。专业化的财务咨询制度有助于财务管理的优化。西方国家采取的主要措施有：加强政府财务管理，为各个机构提供专业化的财务咨询，组建财务官咨询团体，使财务官能够共享信息，改进财务信息管理系统等。
第二，建立多主体的预算监督机制。主要包括四类：（1）立法部门对财政的监督机制。立法机关对预算有质疑、修改、否定的权力。（2）审计机关对财政的监督机制。审计机关负责对政府的所有收入支出及项目的效率、效果等进行审查监督。（3）行政部门对预算的专职监督。以美国为例，政府对每个用款部门派驻一个由总统任命的财政总监，结合财政部门的日常财政管理和监督。（4）公众对财政的监督机制。财政预算的形成和执行的全过程公开化和透明化，以利于公众监督。
第三，建立以合作为导向的拨款途径。西方国家普遍通过财政优惠的激励，促进政府部门间的合作。如澳大利亚政府设计了四种对整体性政府行动进行拨款的途径，分别是根据某一整体性政府行动的共同成果拨款；通过购买-提供协议拨款；多机构途径和主导机构途径。
第四，建立多元化的财政给付机制。根据政府机构的不同治理形态，确定不同的财政给付机制，以符合效益性。如英国执行局的资金来源就有不同的渠道，只有大约半数的执行局的资金来源完全依赖于政府财政。［3］
（三）信息技术保障：以信息化的应用，构建现代化的电子政务
传统的信息处理方式缺乏弹性而且缓慢，使政府在应对当代纷繁复杂的公共事务时显得力不从心。近二十年来日趋成熟的信息技术环境，既向政府的传统管理模式提出了挑战，又为政府改革管理模式提供了物质条件。一方面，传统官僚制已经不能适应信息社会的管理需要。信息技术与生产能力的发展导致了社会公共事务日益复杂化，变化迅速，时限性强，但官僚制政府弹性和回应性不足，面临以引入信息技术为导向的改革压力。另一方面，信息技术的应用大大改进了政府管理的效能。信息技术的发展为组织的信息沟通和共享提供了全新的方式；信息技术为政府的高效运作提供了强有力的技术支持和保障；信息技术为政府的治理结构、组织结构及运行方式的改革创造了前所未有的机遇；信息技术推动了政府人事管理、采购系统管理、公共项目管理等各个领域的电子化程度；信息技术使政府压平层级与放松规制成为可能。
在实践操作层面上，政府管理对现代信息技术的运用集中体现为电子政务的建设。电子政务的核心，就是通过信息技术改革政府，从而实现一个开放的、有回应力的、负责任的和有效率的政府。美国、英国等西方国家把政务运作的优质高效、服务的可取得性和易操作性、政府对公民需求回应的敏捷性和快速性，以及政府服务的规范性作为电子政务的目标。从西方国家的改革成果看，信息技术为高效率和高质量的政府管理提供了有力保障，体现为：
第一，提高政府的理性决策和公共政策的品质。政府信息化可使政府运用所获取和掌握的国家政治、经济、社会发展等各领域的可靠信息，以制定正确的决策并做出理性的判断，大大改进了政府决策和公共政策的水准和质量。
第二，促进信息流通利用和平等共享。电子化政府的构建改变了传统的政府机关的办事方式和手段，统一的政府信息网络系统的建立打破了政府之间和政府内部信息流动的障碍，跨部门和跨机构的复杂行政事务的管理得以简化。与此同时，随着电子化政府的建立，政府知识管理与行政人员电子学习得以兴起，成为21世纪政府管理的潮流。
第三，增强政府的反应能力和社会回应力。政府信息化可以使政府机关借助现代信息和通讯技术建立政府组织间、政府与社会、政府与企业、政府与公民之间的广泛的沟通网络，这种沟通网络可以打破时间、空间及行政组织部门与层级之间的限制，提高政府内外的沟通效率，及时传达政府之施政意图、方针与政策，反映公民的要求和呼声，从而提高了政府治理的反应能力和社会回应力。
第四，实现行政的低成本和高效率。政府信息化必将对政府组织结构和运作方式产生冲击。从西方国家的实践来看，政府信息化使传统的部门组织朝着网络组织方向发展，打破了地域、层级、部门的限制，促使政府组织和职能的整合；政府信息化促使政府的程序和办事流程更加简明、畅通；政府信息化节约了人力、物力和财力资源；政府信息化提高了政府机关的办事效率，从而降低了行政成本并提供行政效率。
第五，加快电子民主的进程。在电子政务趋于成熟的当今社会，政府对电子治理乃至电子民主的关注是空前的。鉴于电子民主是一种超越时空限制和体制束缚的民主，可以有效地弥补传统民主制度的不足，西方国家政府正在积极探索和发展电子民主，以期发挥更大的效用。
（四）法制化保障：以法制化的形式推进和巩固政府改革
从一定意义上讲，政府体制和机构设置也是一个法律体系。政府机构不能“因人设岗”，行政的关键在于法治而避免“人治”。从西方国家的改革看，法制化不仅是政府运作的日常形态，也是推进和巩固政府改革的必要手段。
第一，机构设置的法制化保障。机构只有在其内部构成、人员配备以及经费、物资诸要素得到科学合理地组合时，才能发挥出较高的工作效率，如果这些构成要素的组合失调，尤其是领导职数过多、人员过滥，会导致工作效率下降。要保持这些构成要素的合理组合，从科学的角度讲，必须遵循自然法则；从制度的角度讲，必须以法律法规为约束和保障。
第二，运行机制的法制化保障。政府运行机制以法律为依托，从而实现可预期的政府行政，保持稳定的政府秩序。在西方国家，包括决策机制、信息机制、责任机制、监督机制、协调机制、绩效评估机制和社会参与机制在内的政府各类运行机制，均以法律和制度的形式加以确认。
第三，政府改革的法制化保障。立法先行是西方国家政府改革常用的方式。如新西兰于20世纪末出台了《国有企业法案》、《国家部门法案》、《公共财政法案》和《财政责任法案》，推进了该时期的整体改革。此外，西方国家政府普遍注重以法制化的形式，及时巩固已取得的改革成果。
［参考文献］
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［3］Office of Public Reform. Better Government Services：Executive Agencies in the 21st Century,2002.7.
(作者单位：张成福，中国人民大学公共管理学院教授，博士生导师；李丹婷，中国人民大学公共管理学院博士研究生，北京100872；李昊城，香港中文大学法学院研究生)
Research on Governmental Framework and Operational Mechanism:Experience and Inspiration
Zhang ChengfuLi DantingLi Haocheng
［Abstract］From 1980s on, Western Governments conducted a series of effective reform and innovation. Based on the research of central government structure and operational mechanism in the United Kingdom, the United States, Japan, Australia, New Zealand and other Western countries, this paper gives some clues in three areas:(1)the rules, characteristics and trends of government operational mechanism and management;(2)the trends of governmental institutions and management;and (3)the basic support mechanisms and measures for governmental efficient operation.
［Key words］governmental framework, operational mechanism, government reform
［Authors］Zhang Chengfu is Professor in Public Administration at China Renmin University;Li Danting is Ph.D Candiadate in Public Administration at China Renmin University, Beijing 100872;Li Haocheng is at Law School,Chinese University of Hong Kong.
