*本文系国家社会科学基金项目“领导干部问责制度研究”（项目编号：08CZZ013）和西南大学中央高校基本科研项目“建立健全官员问责机制问题研究”（项目编号：SWU0909636）的阶段性成果。

　　［摘要］政府年度工作报告作为系统披露官员政策承诺与业绩报告的重要途径，既是西方发达国家推进官员问责机制建设的最新趋势，也是中国政治制度的潜在优势。与选举、预算、司法审判、独立问责等官员问责机制相比，中国独特的政治架构使得政府年度工作报告在建立公众、政务官以及常任文官之间环环紧扣的问责链，实现汇报与验证、信任与质疑、授权与审查的动态平衡，全面提升信息、激励和约束功能等方面具有明显的优势，并最终有利于提高官员政策承诺的民意遵从度和实现程度，提升治理绩效。因此，以政府年度工作报告为着力点和突破口，完善其运行机制与配套制度应当是推进中国官员问责机制建设的首要途径。
　　［关键词］官员问责机制；政府年度工作报告；可信承诺
　　［中图分类号］D035［文献标识码］A ［文章编号］1006-0863(2011)04-0007-05

　  一、新公共管理运动与政府年度工作报告的兴起
　　新公共管理运动兴起以来，以结果为导向的治理工具备受推崇。因而，一些学者注意到了政府年度工作报告，特别是地方政府年度工作报告，希望从中能够找到提升问责水平的新路径。Ileana Steccolini认为，不同历史时期的问责是通过不同的模式和方式得以实现的，新公共管理运动的趋势从强调预算服从的问责转向强调绩效的问责,这也意味着公共部门的问责从“议会模式”进入了更具有“市场和顾客导向模式”的新时代。［1］公共服务的市场化改革措施使得公众的身份发生了转变，整个社会像一个消费者群体，公众可以像消费者一样，依据公共服务的质量和效果对公共服务提供者进行奖励和惩罚。［2］
　　随着这种问责模式变革而来的是地方政府会计和绩效评估系统也经历了一场深刻地转变:(1)权责会计制的引入；(2)非财务绩效评估工具的采用和注重评估公共组织的效率和效果；(3)采用能更有效沟通利益相关者的工具,例如年度工作报告。［3］
　　治理模式的变迁是政府年度工作报告受到关注的外部条件，而信息披露的优势则是政府年度报告兴起的内在原因。完整性、综合性和前瞻性是政府年度工作报告具有的主要信息优势。Ralph E.Thayer认为，在公众对政府现有的绩效水平有充分认识和提出更高要求之前，真正的地方政府问责是不会到来的，要解决这个问题，政府年度工作报告是一个充满希望的工具。［4］政府年度工作报告完整性、综合性和前瞻性的信息披露确保了公众对官员政策承诺的有效监督，也为提升官员政策承诺民意遵从度奠定了基础。Ralph E. Thayer认为，地方政府年度工作报告的按职能和机构进行的绩效统计和与此相关的财务数据或许是判断地方政府尽责情况的最有前途的工具，绩效统计强迫地方政府总结和报告它的全部活动而不只是遵守法律。［5］Christine Ryan等认为，政府年度工作报告是综合性的政府运作信息披露机制，是进行政府部门问责的首要途径。［6］Ileana Steccolini认为,政府年度报告使各方面的利益相关者都能够监控和评估政府的活动与结果,参与政府目标的界定,这是闭合“问责闭环”的一种根本手段。新公共管理运动对结果和绩效的强调更加增强了年度报告的重要性。［7］Ralph E.Thayer认为，年度工作报告能被作为一个可靠的工具传递下列信息：当前的状况（有哪些机遇和潜在风险）；将来（政府投资）的重点；（政府）哪些改进将可以期待。据此投资人和纳税人可以做出自己的选择，地方政府的问责也可以相应得到改进。［8］
　　不过也有研究者对政府年度工作报告的问责功效提出了质疑，首先是针对市场化取向的模式本身的质疑，担心“消费者”取代“公民”后可能导致的问责功能的削弱，并引起不平等的上升。［9］其它的质疑主要是围绕政府年度工作报告的信息披露机制，认为政府年度工作报告的披露可能存在严重的信息筛选问题从而阻碍问责机制的运行，因此当前的政府年度工作报告作为问责机制还不尽如人意。Christine Ryan运用问卷调查的方法比较分析了人际接触、政府年度工作报告、预算文件、报纸、电视、广播、因特网等政府信息披露渠道，研究发现对于各种利益相关者而言，政府年度工作报告都是重要的问责信息来源，但对于不同的利益相关者而言，其重要性和作用具有显著的差异。［10］Ileana Steccolini运用实证研究的方法分析了意大利地方政府的年度工作报告后认为，政府年度工作报告并未如大家期望的成为向各个利益相关者提供信息特别是绩效信息的总报告，而只是应付法定的职责和关注政府内部利益相关者的需要，难以为利益相关者提供有效的绩效信息。［11］经过比较昆士兰州各地方政府1997－1999年的年度工作报告，Christine Ryan发现，不同地方的政府年度工作报告质量存在明显差异，而且非财务信息比财务信息更加匮乏。［12］总之，这些西方发达国家的理论研究和实践表明，作为新型问责机制的政府年度工作报告在各国都仍处于探索之中，并不成熟，还需要不断地完善。不过需要注意的是这些国家在选举、预算、司法审判等传统问责机制建设方面已经比较成熟，政府年度工作报告是作为新时期的补充机制呈现的，并非国家宪政结构中的核心问责机制，因而其发展可能会面临相对较少的动力。另外，中国的年度政府工作报告不仅包括上一年度的政策承诺实施情况和业绩报告，还包括下一年度的政策承诺等重要内容，因而其可问责的内容更为丰富。
　  二、官员问责机制的发展与政府年度工作报告的前景
　　保障民主政治和实现良好绩效是施行官员问责的两个重要使命，保障民主政治需要官员的政策承诺必须要遵从民意，而实现良好绩效则意味着官员的政策承诺需要成为可信承诺。［13］回顾官员问责机制发展的历史进程，为实现良好绩效的“绩效问责”和为保障民主政治的“民主问责”并不是同步和均衡发展的，而是经历了一个漫长的融合过程。
　  1.西方国家官员问责机制的发展历程
　　即使在最古老的政府中，上级对下级的权力监督活动就已经存在，只不过这些监督活动往往只是政府内部的事情，公众无法参与其中因而只能成为结果的被动接受者。在韦伯所理解的科层制组织中，自上而下的权威构成了垂直监督结构，在实践中，它通过层级负责制和严密的监督来实现“良政治理”的目标。［14］科层制为官员督促下级落实自己的政策承诺提供了一种可靠的机制，短期的绩效问责成为可能。但是从长期来看，如果没有公众的参与，在缺乏民主问责的条件下官员坚守自己的政策承诺将缺乏保障，因而其绩效问责依然十分脆弱。
　　以主权在民为特征的现代民主政治中，公众逐渐成为问责活动的主角，民意成为问责活动的出发点和归宿。在多数国家，以民意为取向的问责主要是通过选举、预算、司法审判、独立问责（如审计）以及公民参与等一系列机制与途径进行的。定期、公开、自由和竞争性选举的过程是汇报与承诺、验证与审查、游说与解释、授权与惩罚的综合过程，在此过程中，选民和政治官员丰富的互动使民主问责得以实现。不过，虽然选举过程中丰富的互动能够使官员政策承诺更好地遵从民意，但是选举无法有效解决在日常施政活动中政策承诺的落实缺乏监督的问题，等到下一轮选举时结果已经产生，如果政策承诺未落实或者被背弃也只能进行事后惩戒。因此，能够有效促进官员政策承诺成为可信承诺的预算、司法审判以及独立问责等机制也就成为建立起结构完整的官员问责体系的必备要素。
　　在选举问责之外，预算是另一个重要的问责机制。马骏认为，问责机制最重要的是向公民和公民的代表提供各种关于政府活动的信息，毫无疑问，这种信息最集中、最全面也最准确地反映在政府的收支活动上。［15］预算问责的出现把政府活动的更多细节通过预算过程事先披露出来，为公众提供了一份官员落实政策承诺的详细的“时间表”和“路线图”，接受公众及其政治代表的审查和评议，为监督政策承诺的执行奠定了坚实的基础。同时预算把自内而外的政策承诺民意遵从与自上而下的政策承诺执行有机相结合起来，使问责关系的链条从政治代表链接到政务官，再链接到事务官，官员的政策承诺也沿着这条问责链条得以层层落实。司法审判与独立问责是问责的另外两种常见形式，独立问责和司法审判都具有信息和惩戒功能，迫使官员事后进行更详细的信息披露和解释，接受专业性评判，并承担相应的后果。由于司法审判和独立问责并不局限于财政问责的范畴，与预算的事前监督不同的是，司法审判和独立问责都倾向于事后监督。因此，预算、司法审判、独立问责等问责机制有效地加强了对官员日常政策实施活动的监督，并与选举问责一道建立了一条保障政策承诺遵从民意和有效实施的完整问责链条，通过这种复合式的问责机制使民主问责和绩效问责同时得以兼顾。
　　然而，西方国家的问责实践表明，官员问责体系的建立并不是一劳永逸的过程。建立了选举、预算、司法审判和独立问责之后，问责机制的有效运行还面临着诸多挑战。首先是问责领域仍然存在空白与薄弱环节。选举难以解决日常施政行为监督问题，而预算虽然可以缓解日常施政行为的监督问题，但受到财政视角的局限。司法审判和独立问责又局限于个案监督和事后问责，因而对于政治的、社会的、民生的和环境的等非财政领域的日常施政监督仍显不足。其次是信息披露问题。信息披露是问责的首要功能。选举提供的施政纲领是几年的政策承诺，预算披露的主要与财务密切相关的政策承诺与实施计划，而独立问责和司法审判披露的更多是个案信息，这些叠加起来也难以提供一份统一、全面、准确、实时的施政活动“时间表”和“路线图”，政策实施后的绩效信息尤其缺乏，因而信息披露仍显不足。再次是激励与惩戒机制问题。选举具有较大的激励与惩戒作用，但缺乏及时性；预算相对比较及时，但又主要是对事，较少对人，惩戒力度不强；独立问责、司法审判虽然对事又可以对人，但往往问责成本很高，难以普遍实施。最后是问责动力问题。问责的绩效不仅依赖于问责主体自身的权威,而且依赖于问责主体与社会公众之间保持良好的沟通与合作。从不同途径建立的问责机制，其“问责链”（Accountability Chain）只有与公众紧密链接起来，形成闭环效应才能有效运转起来，在此过程中，大众传媒发挥着极其重要的独特作用，为公众之间、公众与问责主体之间的信息传递、政治互动、社会动员提供了公共平台，以至于在事实上大众传媒已经成了一种独立而强大的问责机制，成为“第四权力”。正是基于这些思考，Smulovitz ＆ Pemzzotti等学者以及世界银行先后提出了社会问责（Social Accountability）的概念［16］，并以此再次提醒人们问责过程中公众因素的关键作用。
　　总之，选举、预算、司法审判和独立问责都是各国问责机制建设的重要途径，但也都不是问责机制建设的“独木桥”。对于上述问责机制都尚不成熟的中国来讲，在完善上述机制的同时探索一种链条更完整、功能更综合、运行更有效的问责机制具有重要意义。政府年度工作报告作为一种相对权威、综合和大众化的信息披露机制、激励约束机制与多方互动机制来完成这一使命，既是可能的，也是现实的。
　　　　　表1 几种常见的官员问责机制比较

　　2.中国的宪政结构与官员问责机制建设的独特探索
　　中国属于议行合一的政治架构，宪法规定国家最高权力机关是全国人大，各级政府从属于本级人大并对其负责，而人大对政府的首要问责机制就是政府年度工作报告。而在西方国家通行的选举、预算、司法、独立问责等问责机制在中国的问责功效均比较薄弱，还难以承担起民主问责和绩效问责的重任。首先，中国政务官员的选举活动主要局限在人大会议期间，由于缺乏竞选活动，不存在社会化的汇报与承诺、披露与验证，因此公众甚至人大代表无法事先知晓候选人的政策承诺，难以通过舆论压力和信任投票使其遵从民意，选举使政策承诺遵从民意的问责功能受到较大限制。其次，中国的预算问责机制仍很不成熟，预算信息的披露时间较迟，审议时间很短。美国国会审议预算一般是9个月，印度是6个月，最少的也要审3 个月。中国只有约一天审议时间，县（市、区）乡（镇）则更短。［17］同时人大审议预算专业化水平不高，一般公众即使预算通过以后也很难获得详细的预算信息，因而预算确保政策承诺实施的问责功能也比较薄弱。再次，中国的司法问责功能更为有限。中国的法院体系属于属地化管理，与同级政治官员之间存在着实质上的上下级关系，而且现行行政诉讼法的受案范围明确将抽象行政行为等政策行为排除在外，因而也难以承担对政策承诺的问责功效。最后，虽然近几年“审计风暴”在中国独立问责机制建设中异军突起，但中国常态化的审计问责机制仍然尚未形成。学者公婷的研究表明，中国的审计面临着审计机制缺乏制度化、审计机构缺乏独立性、审计程序缺乏自主性以及审计结果缺乏透明度等问题，审计风暴还难以使审计成为一种有效的问责机制。［18］监察、反腐等其它独立问责机制也面临着与审计类似的困境，也难以成为有效的问责机制。
　　与选举、预算、司法、独立问责相比，中国的政府年度工作报告信息披露的及时性、完整性、公开性方面相对比较完善，电视直播、媒体发布和政府门户网站公布等多种途径发布政府年度工作报告审议稿已经自上而下形成了惯例，信息机制已经初步成型，公众的知情权得到了体现；从发布到信任投票中间也有一段时间和程序供人大代表和公众评议，民意的表达和形成也有了空间；虽然中国的政府年度工作报告还未出现信任投票不通过的情况，但得票率的比较已经逐渐形成现了一种政治压力。因此，政府年度工作报告在中国已经成为了官员向公众及其政治代表系统、全面地进行政策承诺和业绩汇报的信息披露机制，也是公众和人大对政府工作进行审查、评议、质询和信任投票的激励与惩戒机制。总之，从宪政设计的初衷和实际运行的情况来看，政府年度工作报告是属于中国形式上最权威、功能上最全面、发展相对成熟的问责机制，属于整个问责体系的枢纽和关键，应当也可以成为完善官员问责机制的中国道路。
　　三、官员问责机制建设的挑战与政府年度工作报告的优化
　　官员问责机制建设不仅是根据制度背景和问责态势选择合适的问责机制的过程，也是对选定问责机制进行精心地谋划与设计的过程。Jennifer S. Lerner和Philip E.Tetlock认为，问责的努力并不必然会带来良好的结果，甚至很多时候会把问题变得更糟，只有针对各种任务特征、社会情境和制度背景分别进行精心设计的问责机制才能产生良好的效果。［19］
　　官员问责机制建设面临的首要挑战是如何确保公众的信息优势问题。Jennifer S. Lerner和Philip E.Tetlock认为，只有在保持公众的相对信息优势条件下进行事前问责才可能促进决策者深思熟虑，才能防止决策者盲目自大和敷衍塞责,否则问责反倒可能助长决策者因循守旧、中庸、从众和保守心态。［20］如果是公众缺乏信息优势或者官员在披露信息和做出政策承诺前就获取了公众观点和偏好，则公众很可能丧失在问责过程之中的主导性，问责过程可能会演变为操纵或者投机。政府年度工作报告将事前政策承诺、事后业绩报告以及相关的国民经济与社会发展计划报告、预算报告等更为详细的报告完整呈现，形成了立体的、及时的信息披露，为公众保持信息优势提供了有利条件。不过，由于中国的政府年度工作报告缺乏细致的制度设计和深入的研究分析，实施程序缺乏规范，信息披露的形式、时限具有很大的随意性，验证和审查方式也被忽略。因此，政府年度工作报告要完善其信息机制还需要进行一系列改进。首先，应当确保统计机构、审计机构的独立性和专业性，发展绩效审计，以此形成对政府年度工作报告信息披露的验证机制。其次，应当改进公众审议机制，及时披露业绩信息和政策承诺，以保障公众及其政治代表的审议有相对充足的时间审阅，同时增加摘要、注释和数据图表等内容，增强报告的可读性。再次，应当完善政府年度工作报告的信息披露规则，对披露时限、数据口径、公开途径等做出明确法律规定，提高信息的及时性、可靠性、相关性、完整性和可获得性。最后，还应当完善相关的询问、质询制度，通过充分披露、质疑和解释，确保公众的知情权和问责的主导性。
　　官员问责机制建设面临的第二个重要挑战是多维问责关系的冲突和多层问责链条的衔接问题。Barbara S.Romzek和Jennifer S. Lerner & Philip E.Tetlock等人的研究为此提供了启示。现代政府的问责关系往往是多重和多变的关系，多重和多变的问责关系一方面可以提供有效替代途径以应对某一问责关系失效导致的突发状况［21］，另一方面也是对不断变化的民意的验证和确认。不过多重和多变的问责关系也可能制造出新的问题，Barbara S. Romzek在总结美国“挑战者号”悲剧的基础上对此进行了深入分析，她认为在现代社会中，一个公共权力主体需要面对越来越多重和多变的问责关系，这将可能产生角色义务冲突与混乱问题，冲突与混乱的问责机制不仅难以发挥预期效用反而可能成为人为悲剧的原因，因此需要对问责环境变化保持警惕并及时对问责关系进行细致地梳理和重构。［22］在中国的政府年度工作报告制度运行中，这一挑战主要体现在来自上级意见、民众意愿以及法律要求之间出现不一致时，官员的政策承诺应当如何选择的问题。多维问责关系的存在需要形成有关等级问责关系、法律问责关系、政治问责关系和职业问责关系等问责关系之间进行排序与取舍的明确规则，在中国这或许将是一个艰巨的任务。而当务之急是为政治问责关系的发展创造条件和空间，让政策承诺在回应上级意见、遵守法律规则的同时，更多地遵从民意。
　　在政府工作报告的问责链条中，公众、人大代表、政务官员之间具有多层的问责关系，其中人大代表是中间纽带。由于中国各级人大代表中存在着高比例的官员代表，他们所具有的多重角色将会使问责链条出现衔接问题。因为要确保官员政策承诺的民意遵从度和有效落实取决于这些官员代表，即他们是否愿意去认真行使代表权力严格监督那些决定自己仕途的上级官员。官员代表面临着等级问责关系和政治问责关系的两难选择。因此，优化人大代表的组成结构也是提升政府年度工作报告问责绩效的必要条件。
　　官员问责机制建设面临的第三个挑战是问责的限度问题。即在确保政策承诺遵从民意并有效实施的过程中，如何使“公共舆论具有效力，而我们又免遭它的好管闲事之苦”。这是一个早在韦伯－威尔逊时代就受到关注的问题。对此威尔逊的看法是：
　　当公众评论直接关注政府的日常琐事和政府对日常工作方法的选择时，它当然会像是一个笨拙讨厌的家伙，像是一个乡下人在操纵一部难以驾驶的机器。但无论是在政治还是在行政方面，当对制定基本政策的更为巨大的力量进行监督时，公众的批评则是完全安全而且有益的，是完全不可缺少的。应该让行政学研究发现一些最佳方法，这些方法能够给予公众评论这种控制监督的权力，同时使之与一切其它的干扰活动分离。［23］
　　政府年度工作报告针对官员年度主要业绩和政策承诺集中进行问责，从机制设计上兼具确保基本政策遵从民意和避免公共舆论“好管闲事”两方面的优势。不过从中国的公共舆论现实状况来看，挑战主要不是来自公共舆论“好管闲事”，而是在公共舆论中起着关键作用的大众媒体缺乏针对事前政策承诺和事后业绩报告进行的质疑和批评。因而也就减少了公众直接地参与政府年度工作报告审查与评议的公共空间，也难以针对政府年度工作报告形成公众广泛参与的社会问责。
　　总之，坚持和完善中国的政府年度工作报告机制，需要进一步完善公众参与和民意主导，进一步完善选举、质询、预算、统计、审计、社会问责等与政府工作报告相关的协同机制，进一步规范政府年度工作报告的程序和形式，从而逐步建立起以政府年度工作报告为枢纽的、链接更紧密、运行更有效的官员问责体系。
　  四、结论
　　把政府年度工作报告作为官员问责机制建设的着力点和突破口，既是西方发达国家问责机制建设的最新态势，也是中国政治制度的潜在优势。对于应对西方发达国家面临的日常问责、绩效问责、综合问责难题，政府年度工作报告的兴起让人充满希望。而政府年度工作报告在中国政治架构中的独特地位，在中国官员问责链中的枢纽作用等等，这些都提醒中国官员问责机制建设的实践者和研究者，在借鉴西方发达国家先进经验的同时，应当注意坚持和完善问责机制建设的中国道路。●行
　　［参考文献］
　　［References］
　　［1］［3］［7］［11］Ileana Steccolini. Is the Annual Report an Accountability Medium An Empirical Investigation into Italian Local Governments. Financial Accountability and Management, 2004，20,（3）.
　　［2］［9］［14］The World Bank. Society Accountability in the Public Sector. Washington,D.C.: The World Bank,2005.
　　［4］［5］［8］Ralph E. Thayer. The Local Government Annual Report as a Policy Planning Opportunity. Public Administration Review, 1978，38（4）.
　　［6］［12］Ryan, Christine M. and Stanley, Trevor A. and Nelson, Morton.Accountability Disclosures by Queensland Local Government Councils: 1997-1999. Financial Accountability and Management, 2002，18（3）.
　　［10］M. Christine Ryan et al.. Is There an Audience for Public Sector Annual Reports: Australian Evidence? International Journal of Public Sector Management, 2007，20（2）.
　　［13］周业安，包林梅.承诺和经济政策的有效性分析［J］.教学与研究，2005（4）.
　　Zhou Ye’an, Bao Linmei. Commitment and Analyzing the Efficiency of Economic Policies. Teaching and Research, 2005(4).
　　［15］J. Ma. The Dilemma of Developing Financial Accountability without Election．Australia Journal of Public Administration, 2009，68（S1）.
　　［16］C. Smulovitz，E. Pemzzotti.Societal Accountability in Latin America．Journal of Democracy，2000，11（4）.
　　［17］练伟，马骏.公共与绩效：预算改革的关键［J］.浙江人大,2010(9).
　　Lian Wei, Ma Jun．Public and Performance: The Key of Budget Reform. Journal of the People's Congress of Zhejiang Province, 2010(9).
　　［18］公婷.问责审计与腐败治理［J］.公共行政评论,2010(2).
　　Gong Ting. Auditing, Accountability and Anticorruption in China: Prospects and Problems. Journal of Public Administration, 2010(2).
　　［19］［23］Jennifer S. Lerner, Philip E.Tetlock. Accounting for the Effects of Accountability. American Psychological Association，1999，125（2）.
　　［20］Woodrow Wilson.The Study of Administration. Political Science Quarterly, 1887，2（2）.
　　［21］Paul G. Thomas. Accountability Introduction. in B. Guy Peter &John Pierre ed.. Handbook of Public Administration. London: Sage,2003. p552.
　　［22］S. Barbara Romzek et al.. Accountability in the Public Sector: Lessons from the Challenger Tragedy. Public Administration Review, 1987,47(3).
　　（作者单位：西南大学政治与公共管理学院讲师、中山大学政治与公共事务管理学院博士生， 重庆400715）

Government Annual Report : A New Perspective for Constructing China’s Officials Accountability Mechanism

Yang Jun

　　［Abstract］ As an important way to systematically disclose policy commitments and performance reports, the Government Annual Report is not only the latest trend for the western developed countries to promote the construction of Officials Accountability Mechanism but also the potential advantage of China's political system. Compared with such Officials Accountability Mechanisms as election, budget, judicial trial and independent accountability, China’s unique political structure makes the Government Annual Report obviously advantageous in terms of establishing the close accountability chain among citizens, elected politicians and appointed public servants, realizing the dynamical equilibrium between reporting and verification, trust and question, delegating and checking, and enhancing the functions of information, incentives and control. Eventually, the Government Annual Report is to enhance the official policy commitments compliance to the public opinion and improve the governance performance. Therefore, the primary way to carry out the construction of China’s Officials Accountability Mechanism should take Government Annual Report as the fulcrum and breach, and at the same time consummate its operational mechanism and relative systems.
　　［Key words］ official’s accountability mechanism, the government annual report, credible commitment
　　［Author］Yang Jun is Lecturer at School of Public Administration, Southwest University. Chongqing　400715