《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确提出了要深化体制改革、使关系经济社会发展全局的重大体制改革取得突破性进展的历史性任务。完成这一历史使命，必须首先科学确定哪些是关系经济社会发展全局的重大体制问题，在达成共识的基础上进行协同攻关，最终突破发展的瓶颈制约和体制障碍，为建设社会主义和谐社会和实现全面建设小康社会的目标提供科学的体制、制度和机制保障。

　　一、 改革的立足点和现实基础

　　改革开放以来， 经过几轮重要机构改革，公共行政管理在以下方面已经取得了重大进展：一是政府专业经济管理部门得到重大调整，直接管理企业职能大幅度减弱，市场中介组织和行业管理作用得到增强；微观经济干预职能有所减弱，宏观调控职能大幅度增强；事前审批职能减少和得到规范，事后监管职能得到加强；经济管理职能得到调整，社会管理和公共服务职能得到加强； 二是机构编制数量膨胀势头得到压制，体制机制调整有所增强； 三是政府传统的管理方式和管理手段得到调整，依法行政、电子政务得到加强。虽然机构改革取得了突出成绩，但是面对全面建设小康社会的宏伟蓝图和和谐社会的重大任务，用科学发展观的标准来衡量和审视，仍然不能适应政治、经济、文化和社会发展的需求。目前存在的突出问题是：缺乏长远一致的科学改革战略规划和策略执行方案；缺乏在以人为本理念指导下的公共行政架构的设计；现行某些行政体制框架难以保障和支撑党和国家的经济政治发展战略目标；城乡发展严重失衡，农村经济和社会发展缓慢，区域发展差距过大，社会管理领域的管理职能与举办职能仍然混为一体， 造成在某些公共服务方面对社会公益目标的严重偏离， 造成社会基本公共服务价格与当今普通居民收入和承受能力的严重偏离；多头监管相互制肘，造成监管资源浪费和监管膨胀；监管体制与问责制脱节，监管流于形式，生产安全事故频发； 一些政府部门和有关职能不能及时回应社会公共需求，在利益驱动下或由于结成利益共同体，在社会利益平衡中不是居中协调，而是偏向利益集团和强势群体。某些地方政府企业化倾向严重，与中央政府的政策博弈，使国家宏观政策难以落实。行政体制改革已经成为深化改革和推进开放的关键。中央“十一五”规划建议中要求对关系经济社会发展全局的重大体制有所突破。

　　二、 现阶段政府的基本角色定位与体制改革的基本目标

　　我国社会仍然处于并将长期处于社会主义初级阶段。在这个初级阶段，生产力的发展将伴随社会转型、经济体制转型的全部过程。人们需要层次的多样化、差别化以及不同的利益诉求，要求执政党和政府更加代表国家、民族和社会的全局利益、公共利益、整体利益和根本利益。要求立党为公，执政为民，以人为本，科学发展。因此，研究政府管理体制改革，必须研究这种社会大背景， 必须研究在这种背景下政府的整体定位。因为，政府管理体制的一切调整与改革，都与在社会主义市场经济条件下政府的基本定位和基本角色密切相关，都是围绕着这一定位进行的。只有政府基本角色定位清晰和明确，我们才能完成从“摸着石头过河”的改革战略到“有目标、有步骤、有计划、有自觉行动”的战略的伟大转变。

　　我们的国家是以经济建设为中心的，其近期发展目标是全面建设小康社会，其远景是建设一个现代化国家和现代化社会，进入世界先进国家的行列。面对这样艰巨而复杂的历史建设任务，作为社会的主导者，政府必然要介入和参与经济建设、文化建设和社会建设等各种活动中，甚至有时在个别情况下还不得不暂时充当直接的“生产者”、“经营者”，但是总体而言， 她应当是制度的设计者和维护者，社会利益和矛盾冲突的平衡者与协调者。

　　由此，我们认为在相当一段时期政府的基本定位，或政府的主要角色应当是：经济发展中维护公平；社会发展中维护公正；文化发展中维护和谐；司法发展中维护正义。换句话说，就是政府“创造稳定、和谐、发展的制度环境”， 人民“创造物质、精神、文化生活财富”。是否符合社会转型时期政府的基本定位，是否符合“政府创造制度环境、人民创造生活财富”就应该是我们衡量建构经济社会发展全局的重大体制机制问题的标准。我们应当以邓小平理论、三个代表重要思想和科学发展观为指导，紧紧围绕建设社会主义和谐社会的目标，抓住重大和关键体制机制问题，推进社会、经济、政治和文化的全面发展，推进和谐社会建设，促进全面建设小康社会的早日实现。具体地说，行政管理体制改革目标应当是：建设一个致力于维护公平、公正、正义、和谐的服务型政府。这就是我们界定关系经济社会发展的重大体制机制的出发点，这就是我们改革和调整重大体制机制朝着那个方向行进的主要依据。

　　三、 现阶段若干重大体制改革

　　政府基本角色的确定也是改革基本目标的确定。然而，从改革战略选择角度，由于中国目前面临的问题和难题很多，必须有所为有所不为，突出重点，抓住关乎国家和社会发展的一些重大体制机制问题，全力推进改革，促进经济、政治、社会和文化的和谐发展。

　　（一）牢牢把握建设社会主义新农村宏伟目标和历史性任务，整合涉农行政管理资源，创新政府农村发展管理体制， 缩小城乡二元结构， 促进城乡协调发展

　　建设社会主义新农村是建设社会主义和谐社会的重要内容，也是实现全面建设小康社会目标的基础。我国已经处在“城市带动乡村、工业反哺农业”的重要时期，必须抓住机遇，加快发展。实现建设“经济发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁和管理民主”的新农村目标，必须创新农村发展的管理体制机制，以新的体制机制为逐步实现新农村的目标提供强有力的支持。

　　第一，要突破就“农业论农业”的单一套路和旧的思维模式，实行“大农村”管理格局，整合中央一级涉农机构职能，在中央一级成立统一的农村发展管理机构。加强农村发展的协调、规划、制度环境和政策，承担推进城乡一体化的重大职能，不再就农业而农业，就林业而林业，就水利而水利，而是统筹考虑农村的经济社会文化发展。

　　第二，县级政府在建设社会主义新农村过程中，处于一线指挥和协调中心，也是最完整的一级基层政权。应当加强县域经济社会发展行政能力，扩大县级权限， 实行省直接对县的管理体制，减少过多行政层级对县级政府行政能力潜能的限制。

　　加强县级政府的事权、财权和人事管理权。尤其要重视和强化村镇建设统一科学规划，节约土地，避免不必要的拆迁浪费。在界定和规范县乡政府职权的基础上，分类推进乡镇机构改革、推进乡财县管乡用和村财乡管村用改革，实现农村义务教育和农村医疗卫生保障。发展农村公共服务事业，加大农民进城务工的技能和行为规范培训，推进农村劳动力有序转移，促进农民收入持续稳定增长。明确乡镇政府的定位，突出乡镇政府的服务职能， 寓管理职能于公共服务之中。维护农民经济利益和民主权利。坚决扭转行政村的行政化倾向。

　　第三，改变中央部门各自为政的条条分割拨款模式，除国家直接投资和管理的项目由部门管理外，其他方面和领域对地方的资金支持，一律严格实行集中的政府间财政转移，不再通过部门转移。减少中间环节，减少巨大的项目管理成本和时间成本。从制度上遏制“跑部进金”的冲动，从体制上遏制“跑、冒、滴、漏”。同时加强中央转移支付资金的财务监管和项目绩效审计力度，使有限的资金真正用在项目上。

　　第四，加强县乡村基础设施建设，为县域经济的可持续发展提供有效支撑。按照有所为有所不为的原则，集中大城市和高校、科研机构的规划、人文、经济、环保、卫生等多方面专家对500个国家级贫困县逐个实行高水平的基础设施科学规划，一次到位。规划经过国家批准后，在对农村实行普惠制的前提下，中央将相对集中财力资源，直接划拨到贫困县，专款专用。保证每个国家级贫困县能够至少在5—10年内连续不断地得到国家直接有力度的财力和人力专家的支持。有条件的省对省级贫困县也可照此办理。审计财政和纪检监察部门应同时介入规划和实施的全部过程。

　　（二）推进“四个分开”，建立新的公共服务管理体制，将公共服务提供和对公共服务的管理与部门利益分离，保障社会公共利益和公益性目的的实现我们的文化事业是人民大众的文化，我们的教育事业是人民的大众的教育，我们的体育事业是人民大众的体育， 我们的医疗卫生事业是人民的大众的医疗卫生事业。所以，我们的公共服务是为着人民的大众的公共服务。由此出发，建设公益性事业，确立和建设回应人民的大众的需求的公共服务新体制。由此出发，扭转公益性事业方面过分追逐商业利润的倾向，扭转公益性事业为少数人服务的倾向，真正使改革开放和经济社会发展成果惠及人民大众。这可以从以下几方面着手：

　　第一，推进管理职能与举办职能分开，重塑“公共教育管理”、“公共卫生管理”、“公共体育管理”、“公共文化管理”等方面和领域的新体制，使其成为社会管理而不是行业管理部门。

　　既要举办又要管理，身兼二职，是计划经济条件下的特殊产物，也是在当时历史条件下的正确选择。然而，在社会转型和政府转型过程中，政府的管办结合一体的角色逐渐显示出弊端。在建立和完善社会主义市场经济体制的大背景下，由于显失公平和妨碍市场有序竞争，一些涉及经济管理领域机构的管办合一职能合理性（如工商机构办市场和管理市场）首先遭到社会的质疑，并且被分离，但是由于社会管理领域和管理部门改革滞后，一些涉及社会管理领域机构的办管合一职能依然沿袭了计划经济体制。

　　由于办管合一，自我监督，学校与教育行政管理部门成为一体，在经济利益的驱动下，在很多情况下，背离国家九年义务教育的宗旨，背离社会公益事业的目的，乱收费、高收费， 不但给城市家庭增加了很多经济负担，更给农村群众的子女就学造成了很重的经济负担，已经成为众矢之的，必须加以改革。

　　由于办管合一，自我监督，医院与卫生行政管理联成一体，在经济利益的驱动下，很多医院背离“救死扶伤”的基本社会责任，见死不救，遇病不治，见钱眼开。药价奇高，小病开大处方，小病开贵药，甚至搭配销售各种保健品和保健器械。社会对此颇有微辞，但是各种监督政策就是落实不到位。

　　由于办管合一，我们的文化节目充斥了大量的“皇帝文化”和“宫廷文化”，政府的体育资源太多地投入到“竞技体育”领域，而人民群众日常生活所需的基础体育场所和设施得不到应有的安排。

　　改革的出路是将教育主管部门的办学职能与管理职能分开，现有的中小学不再隶属于各级教育行政主管部门， 而转由公共服务监管部门负责。教育部门不再办学校，而应该支持鼓励社会力量多种形式投资教育和参与教育管理。政府引导和加强教育的公共性能，加强对教育质量的监督。推进义务教育的免费制度，真正实行教材、学杂费、考试等全部免费。实行学生课本接转使用制度，避免浪费、节约成本、节省林业资源。

　　必须坚决打破现有利益格局，转变卫生行政部门举办医院的职能，将医院与各级卫生行政机构脱钩，使之与管理职能分开。将卫生行政管理部门真正定位为“公共卫生管理”机构，强化对卫生治疗机构的监管，坚持医院等医疗机构的非营利性和社会公益性。引入医院电子化办公和患者药方及病历的电子化管理。

　　文化的管理应当着眼于提供良好的宽松环境和氛围，促进文化发展，满足人们的多样化追求，满足不同的人群对文化生活的多元化需要。改革开放以来由于我们致力于经济领域的改革，社会管理和文化管理领域的改革基本没有大的举动。文化管理机构重叠、分工过细、职能交叉、审批过多，已经严重制约了文化的繁荣发展，我们的文学艺术发展状况和取得的成就在世界上的地位与我们国家的政治经济的迅速崛起和影响极不相称，必须进行改革。要整合文化、出版、广播电视管理机构和职能，成立文化和媒体发展促进机构，创新文化发展管理体制。要转变职能和管理方式，对公益性文化事业要增加政府投入，转换机制，改善服务，对经营性文化产业要放开经营，规范市场，加强监管。

　　政府的体育资源投入要切实转到全民健身和群众体育普及方面。竞技体育要逐步市场化。政府要逐步从主办具体竞技体育活动中淡出。其职能应由行业协会承担，经费主要由市场筹集，政府可视情况给予部分补助。

　　第二，在分类推进事业单位改革的基础上，确立和完善对提供公共服务的监管体制，统一监督管理事业单位、民办非企业单位法人活动。转变政府职能，实现政事分开、政资分开，政府与市场中介组织分开，从内部自律和外部监督两方面规范它们的行为，保证国家举办事业单位和民办非企业单位的社会公益性目的，保障事业单位和民办非企业单位自身按照国家举办的目的和自己的章程进行活动。打破事业单位的部门分割、行业分割，解决政府公共服务资源分割的问题，实现事业单位由部门管理向公共管理。

　　推行法人治理结构和章程，强化内部自律机制约束。同时加强外部监管。政府举办部门对事业单位和民办非企业单位实行政府的社会管理和行业指导，不再具体管理事业单位的人财物， 切实实现管办分开。

　　（三）整合区域协调职能，整合建立区域发展协调体制

　　一是整合现有区域协调行政资源，建立全国统一的区域经济开发协调机构，统一区域发展政策、协调机制，推动经济平衡发展。健全区域协调互动机制，包括市场机制、互助机制和扶持机制。明确不同区域的功能定位，实行优先开发、重点开发、限制开发和禁止开发的政策。按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局原则，积极稳妥地促进城镇化发展。

　　二是推动成立多种形式的地方区域经济发展合作机构，包括经济区域内政府之间合作论坛、区域企业合作峰会，鼓励区域合作。主动消除地区垄断和各种人为的阻碍统一市场的壁垒，搞活区域经济，增强区域经济活力和吸引力。

　　（四）完善和加强安全生产监管体制中的问责制安全生产之所以重特大事故频繁发生， 除了安全生产投入不够、私人矿主逐利忘义本性等因素外，从监管体制角度考察，一个极为重要的原因，就是监管频率和力度不到位，监管人员成为消防员，监管机构成为事故调查队。监管机构有职无责、有权力无义务。责任全部是生产单位和生产负责人，而监管机构不承担责任乃是监管不严、监管不力的主要根源， 也是它更愿意成为事实上的事后事故处理机构的主要根源。因此，要从根本上纠正监管机构的职责错位，就必须引入对监管机构和监管负责人的问责制，使监管机构真正在第一线履行自己的监管职责，使监管频率和监管力度到位。否则，安全生产监管部门的级别升得再高也只能是摆设的花瓶。否则，中央领导和人民大众再着急也无济于事。

　　（五）整合金融监管资源，建立综合监管体制

　　我国现行对金融业的监管是分业监管体制，监管部门职能单一、狭窄，监管机构重复设置，监管派出机构林立，不但造成监管资源浪费，信息缺乏沟通，而且造成监管漏洞，对我国的货币风险、金融机构风险、债务风险、证券市场风险、保险业风险等难以统筹规划，作出政策安排。

　　由于世界经济一体化进程加快，由于金融、金融衍生业、证券业、保险业等相互渗透，相互融合，金融市场、证券市场、保险市场之间的资金流动加快，各种逃避监管的行为层出不穷，不但同业拆借，而且跨业拆借投机，分业监管已经远远不能适应上述行业之间的相互融合趋势，且由于单一的分业监管，造成监管机构与被监管对象利益的重叠， 使监管力度、监管程度、监管效果大打折扣。

　　必须站在国家高度，从维护社会利益的大局出发，整合监管资源，整合监管机构和职能，建立统一、权威、综合、可信赖的金融监管机构，实现混业的综合监管，真正把货币风险、金融机构风险、债务风险、证券市场风险、保险业风险降到最低程度。

　　（六）整合运输管理职能，建立新的运输管理体制

　　加强中央政府的运输监管和协调，整合民航、公路交通、铁路运输管理职能，成立统一运输监督管理机构，基础设施管理与线路、轨道运营分开。在运输管理机构下成立民航、交通和铁路运营的监管局。

　　（七）完善公共危机管理，建立公共危机管理体制

　　全球经济一体化、交通承载工具的便捷形成的人员货物的加速流动性、资讯和信息传递便捷和个体参与的广泛性，突发公共事件形成“蝴蝶效应”的常态性，使建立统一的公共危急管理体制更为迫切和现实。公共危机事件包括突发公共卫生事件、突发自然灾害事件（如抗洪、地震、海啸、台风、森林火灾）、突发生产安全事件如生化、核泄漏等、电力事件、毒气泄漏、突发金融危机事件、社会动乱等。

　　建立公共危机管理机构， 统一协调公共危机管理工作，承担公共危机状态的社会动员, 进行危机分类分级标准, 依据对可能的危及公共安全的突发事件的范围、影响程度进行科学分级，制定分级预案，进行分级预防和应急处理，依法规范和宣布突发事件的级别， 科学应对。统一协调预案和演练等。建立预警机制，化解各种危机和风险，尽可能把潜在的威胁公共安全的突发事件消灭在萌芽状态，或阻止或减缓突发事件的发生，降低激烈程度和减少覆盖范围。建立危机管理指挥系统，包括信息采集和自动汇总机制、网络应急指挥机制、联席协调、信息沟通和反馈、资源动员机制、交通运输保障机制、社会治安保障机制等。建立公共安全物资储备制度。预防和应对不同类型的公共安全事件， 需要不同的物资储备。

　　建立公共安全的科研、教育、宣传和培训制度和预演制度。国家组织力量进行重大科研项目攻关。教育部门在中小学和大学开设公共安全应急知识课程；社会媒体充分利用现代信息手段，如电视、广播、互联网等手段对不同类型的公共安全预警预防制度和应急制度进行广泛宣传和普及。各类公共安全指挥系统定期进行不同范围、不同级别突发事件的应急预演。在高度重视专家和专业化队伍建设的同时，建设公共安全自愿者队伍，充分发挥产业工人、在校大学生、民兵预备役人员等的重要作用，进行注册管理和定期培训，与专业化队伍相互补充，提高全民的公共安全保障和应急能力建立公共安全基金制度及民间援助制度。
制定公共安全应急法。依法规范政府行为，明确科研机构、专业团体、社会组织、自愿者个人、公民等的责任和义务，建立健全平时和危机时期的指挥和协调，建立和完善保障公共安全的应急体制和制度机制，规范各种制度，为公共安全提供法律制度保障。

　　（八）改革中央与地方的事权划分方式，建立政府间关系协调机构。科学界定各级政府事权的基础上，实行省管县体制

　　合理界定各级政府的事权，依法规范中央政府与地方政府的职能和权限，为各级政府履行职责创造良好的制度基础。长期以来我国界定府级职能和权限的方式是上下一般粗。除了国防、外交权属于中央外，中央政府与县级政府的职权基本上相同，所不同的只是管辖地域范围不同。这种划分的出发点和目标是想形成各级政府职能相同，上下都管，工作共干，责任共担。在实际运行中，除了在地域管辖的范围不同，这种划分的结果造成了府级职能相同和权限大小相同，上下职能交叉，管理交错，一件事从中央到省、到市、到县、到乡都管，又都不全管，有的政府层级有权管不了，有的政府层级有责无权管，有的政府层级有权无责管，造成“上面千根针，下面一根线”。政府管理成效事倍功半，有了成绩归各级政府，因为大家都有权力和职责，出了问题全在基层，因为落实责任在基层政府。

　　这种政府层级职责和权限划分方式是典型的集权型政府模式，是计划经济条件下政府的职权划分的典型特征。在我国已经确立社会主义市场经济体制的大背景下，在我们党和政府强调用科学发展观，指导建立和完善全面建设小康社会和和谐社会的体制机制保障的情况下， 创新我们的政府层级职权划分方式具有很强的现实意义。

　　政府层级职权划分的原则是：事权明确，主要事权专享，一事主要由一个层级负责，事权能够专享的尽量专享；事权清晰，少数事权共享，权力、义务和责任共享统一；财权事权统一，专享事权专享财力，共享事权分担财力。

　　目前，多数地市一级政府在政策上主要承担上传下达的“二传手”任务和职能，在财政方面主要扮演漏斗和抽水机功能，对县级政府难以起到辐射、带动，有时还相反起到限制作用。应当区别不同情况，逐步弱化市一级政府管理县级政府的职能，由省一级政府直接管理， 扩大县级自主权和财政自立程度，推进县域经济社会发展。

　　社会主义市场经济条件下，由于政府的层级不同，所关心的问题和利益也不同。在国家和社会整体利益一致的前提下， 应当承认和允许政府间利益的不同和差别， 承认政府间因利益不同而存在的博弈。建立政府间关系协调机构，就是正视这种差别，研究政府间关系，提出解决政府间关系问题的政策建议，使解决政府间关系问题正规化，制度化。

　　（九）改革城市管理体制，建设新的社区服务体制社区服务是我们面临的新课题。市—区—街道—居委会是计划经济体制下的产物，居委会虽然承担了某些服务职能，但是，更多地是一个准行政组织。由于市场经济的发展，社会不断进步，人民生活的提高，对社区服务内容和质量提出了越来越多的需求，而原有的体制结构也显现出许多不适应情况。大量的服务由物业公司提供，业主与物业形成合同契约关系。因此城市管理体制应当调整，职能重新界定，以回应我们城市化迅速发展的社会需求。●行

 （作者单位：中央机构编制委员会办公室，北京100028）
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