党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》（以下简称《建议》），一个最鲜明的特点就是以科学发展观统领经济社会发展的全局。为了保证“十一五”规划的实施，《建议》对推进行政管理体制改革提出了明确的要求。可以说，继续深化行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键，也是落实科学发展观、构建和谐社会的重要保障。加强政府绩效管理与评估，是深化行政管理体制改革的重要内容和转变政府职能的必然要求。
一、全面实施政府绩效管理与评估的意义
1落实科学发展观必须树立正确的政绩观科学发展观是我们全面建设小康社会的根本指针。解决中国的发展问题，实现又快又好的发展，必须坚持以科学发展观统领经济社会发展的全局。但是，科学发展观要由各级党委、政府和各级干部来落实。这里，就有一个树立什么样的政绩观的问题，有一个如何评价政绩的问题。现实生活中，一些地方政府部门及领导干部为了追求“政绩”，盲目攀比、不切实际地铺摊子、乱上项目；有的热衷于标新立异、贪大求奢或急功近利、做表面文章等等。这些问题，不仅影响了政府部门的形象，而且影响了经济社会的持续协调健康发展。可见，政绩观的问题关系我们发展的指导思想，也关系政府管理的指导思想，这个问题不认真加以解决，实施“十一五”规划，用科学发展观统领经济社会发展全局就是一句空话。
2加强政府绩效管理和评估是转变政府职能的迫切要求我们的政府是人民政府，履行政府经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，其根本目的是满足人民群众日益增长的物质文化需要，提供优质的公共产品和公共服务，而绩效管理与绩效评估则是衡量政府公共服务是否满足公共需求的重要手段和尺度。也就是说，政府对公民负有公共责任，政府的支出必须获得人民的同意并按正当程序支出，公共资源必须有效率地利用并达到预期的效果。要落实这些公共责任，就必须对政府的作为进行绩效评价，以准确了解政府是否承担起了公共责任。绩效管理的重要特点是公民导向的绩效观，它所追求的是效益、服务质量和公民满意程度；公共部门以提供公共产品与公共服务为基本职责，以公民导向为基本特征的绩效管理有利于提高政府绩效、改善政府形象、提高政府权威，推动经济发展与社会进步。政府绩效评估所采取的界定政府职能、提高服务质量、强调顾客至上和以顾客需求为导向等措施，有利于改进政府公共部门与社会公众之间的关系，有利于建立和发展社会公众对政府公共部门的信任，增强政府公共部门的号召力和凝聚力。
3加强政府绩效管理和评估是改进政府管理方式的重要手段绩效管理有利于建立以结果为导向的公共管理机制。政府绩效管理以提高政府绩效为最终目标，结果为本的绩效意识是绩效管理的基本前提。当代公共管理认为程序和规则固然重要，然而，更为重要的是是否产生好的结果、是否满足公民需求。实践证明，政府绩效管理与评估带来了一系列以绩效为本、以结果为导向的新的管理措施的运用。例如，政府围绕其使命进行绩效管理，采用了目标管理、全面质量管理等手段；实施顾客导向的管理，增加顾客选择的机会，调查和审视社会公众对公共服务的要求和满意程度；建立以绩效为基础的预算制度、实行绩效与财政预算拨款挂钩，从而降低行政成本；改革公务员制度，实行业绩奖励制和绩效工资制，从而增加了政府管理公共事务、提供公共服务的效率与活力。因而，政府绩效管理与评估是改革政府管理的重要环节和有效工具。同时，绩效管理有利于提高行政效率、降低行政成本，通过绩效评估，使政府部门和公务员的激励约束机制有了依据。
二、国外政府绩效管理与评估的主要做法与经验
在传统行政模式下，西方国家早期对政府绩效的研究主要受到科学管理运动和一般管理理论的影响，大多采用基于技术效率（机械效率）的研究方法。二战以来至20世纪70年代，西方国家对政府绩效的理论研究和实践进入了一个新的阶段，政府绩效问题的焦点由组织特别是由结构与过程转移到公共项目及其所产生的结果上来。政府绩效评估在20世纪80年代进入了一个新的高潮，绩效管理成为西方各国行政改革的一个重要组成部分，战略管理、全面质量管理、标杆管理、目标管理、绩效预算、人力资源开发与管理技术等绩效管理技术纷纷得到应用。进入20世纪90年代，政府绩效评估的焦点逐渐转向了效益和“顾客满意”，质量被提到了重要地位。目前，西方各主要国家都在政府管理和市政管理中实行了绩效评估的技术和方法，绩效管理评估的理念、方法和技术已经成为一种世界性的潮流。
西方国家政府绩效管理与评估具有一些值得借鉴的做法与经验：
1．注重完善政府绩效管理与评估的法律体系
西方发达国家在全面实施政府绩效管理与评估的过程中，很注意完善政府绩效管理与评估的法律框架，用法律手段规范政府绩效管理与评估体系。如英国1983年颁布了《国家审计法》，把审计中央政府资金的职责和权限授予了主计审计长，并规定成立国家审计署以确保主计审计长履行其职责，首次从法律的角度表述了绩效审计。1997年颁布的《地方政府法》也规定，地方政府必须实行最佳绩效评价制度，各部门每年都要进行绩效评估工作，要有专门的机构和人员及固定的程序。美国于1993年7月颁布了《政府绩效与结果法》，规定“每个机构应提交年度绩效规划和报告”，财政预算要与政府部门绩效挂钩。1999年4月，日本内阁会议根据《中央省厅等改革关联法案》的相关措施为内容，制定了《关于推进中央省厅等改革的基本方针》，将总务省的行政监察局改为行政评价局，行政评价局可超越各府、省的界限，行使包含政策评价职能在内的行政评价和检查职能；2002年他们又出台了《政府政策评价法》，在整个政府范围内实施。根据这项法案，内阁和政府的各个部都被要求在其权限范围内实行政府评价。
2．注重完善政府绩效评估的指标体系
美国政府早在20世纪40年代就着手构建政府绩效评估体系。20世纪60年代，美国会计总署率先把对政府工作的审计重心从经济性审计转向了经济性、效率性和效果性并重的审计（即“3E审计”），后又扩展到“5E审计”。2002年，美国总统管理及预算办公室提出了针对联邦行政机关和部门的通用绩效指标，为五个跨部门的政府职能开发了统一的评价指标或称“通用衡量标准”。 2003年预算中，总统管理与预算办公室制定了评级制度（红、黄、绿）来评价联邦机构执行总统管理议程的工作成果。
3．将绩效管理与战略规划及公共预算改革结合起来，注重形成政府绩效管理的制度体系
西方国家在实施绩效管理的过程中，注重将政府战略规划与绩效管理过程结合起来，力求形成制度化、规范化与科学化的绩效管理与评估体系。如1993年，美国政府颁布了《政府绩效和结果法》，要求联邦政府各机构制定五年战略规划，制定实现战略目标的绩效管理年度计划，定期测定部门工作绩效并向国会和公众提供绩效报告。1993年8月3日，在时任总统克林顿大力支持并在美国管理与预算局（OMB）和国会的推动下，《政府绩效和结果法》顺利通过立法，从而使美国政府绩效管理走上了制度化轨道。另外，许多国家将绩效管理与公共预算改革结合起来，推广绩效预算管理。改革的方向是在资金分配上强化绩效，将公共预算拨款与各机关单位的绩效联系起来，按效果而不是按投入拨款；在公共预算执行上将效果与拨款挂钩，根据绩效来分配预算。同时，在公共预算管理过程中，变传统的“过程管理”为“结果管理”，对绩效好的部门给予奖励，对于指标完成不好的部门，则在议会中公布、撤职、削减，直至取消这项公共预算。目前，绩效预算已成为西方国家主要的公共预算管理模式，世界上近50个国家采用了绩效预算，如英国、瑞典、日本、加拿大、法国、巴西、印度等国。
4．以公共支出评价为手段，注重政府绩效审计
加强对政府公共支出的评价，是当代政府改革的重要内容。公共支出评价是随着绩效管理和绩效预算而出现的，它是政府公共管理的重要工具之一。公共支出评价就是评估政府支出是否有效，效果在哪里，在哪些方面应当改革，以进一步提高绩效。西方国家公共支出评价的主要目的是为政府工作和议会公共预算案的讨论和通过提供基础材料；同时，在支出评价中，还能发现政府工作漏洞并加以改进。另外，西方国家普遍重视发挥独立审计机构在政府绩效管理中的作用。
1997年，英国国家审计署（NAO）首次发布了《绩效审计手册》，其目的是确保绩效审计能够遵循审计标准。2003年，又对该手册行进了新版，指出：国家审计署“要对议会（从而对纳税人）负责。通过绩效审计，确保公共资源得到合理运用。绩效审计的根本目标在于促进审计单位改善管理，提高效益。”具体目标则包括：促进审计单位提高服务质量、以较低的成本实现既定目标、节省资金、改进工作方法、避免浪费等。
5．将全面质量管理的理念融入绩效管理，确立以质量为核心、以顾客为导向、以服务为目标的绩效管理模式
20世纪90年代，全面质量管理运动引入公共行政领域，其核心特征是顾客信息反馈与评估、雇员参与质量改善、目标管理等等。它强调顾客导向在公共行政中的重要地位，强烈关注行政活动的质量与效果，这也导致人们对绩效的强烈关注。如美国商务部于1987年设立了国家质量奖；1988年，联邦质量学会开始对政府部门颁发总统质量奖。总统质量奖的七项原则是：领导水平、信息分析、战略质量规划、人力资源发展和管理、过程质量管理、质量及运行结果、顾客焦点和满意度。
6．不断完善绩效评估的方式与方法，提高绩效评估的质量与水平
在绩效管理实践的过程中，西方国家绩效评估的主体逐步多元化。在评估过程中有公民和服务对象的广泛参与，由单纯的政府机关内部的评估发展到由社会机构进行评估。如美国民间机构锡拉丘兹大学坎贝尔研究所自1998年以来就与美国《政府管理》杂志合作，每年对各州或市的政府绩效进行评估，并发布评估报告，引起了政府和民众的广泛关注。一些州政府在对其部门年终业绩进行评估时，也往往请专门的社会评估机构参与。2001年1月，日本设立了政策评价和独立行政机构评价委员会，对行政评价局实行政策评价进行必要的协商并将意见提交给总务省和邮政省等部门。这一委员会由民间的独立专家组成，行政评价局充当政策评价和独立行政机构评价委员会的秘书处。20世纪90年代以来，有关质量和顾客满意度指标在评估指标体系中大幅度增长，加拿大等国家还进行大范围的政府顾客满意度调查，将提升顾客的满意度作为政府绩效的目标。同时，政府绩效评估技术不断成熟，信息技术、量化技术、针对不同部门不同的评估方式和方法技术广泛应用，绩效评估的科学化水平不断提高。
三、我国政府绩效管理与评估的实践、问题与对策
我国自改革开放以来，一直非常重视政府的行政效率问题。早在1980年，邓小平在关于《党和国家领导制度的改革》等一系列讲话中就尖锐地指出了官僚主义所带来的机构臃肿、办事拖拉、不讲效率等弊端，强调通过抓住机构改革和行政管理体制改革解决“活力、效率、积极性“的问题。20世纪80年代，我国恢复行政学以来，行政效率始终是行政学研究的一项重要内容。20世纪90年代以来，在借鉴当代西方国家行政改革理论的基础上，政府绩效概念开始逐渐引入我国公共行政学研究领域中。在建立社会主义市场经济体制和推进现代化的进程中，党中央在1982年、1988年、1993年、1998年和2003年以来的行政管理体制和政府机构改革中，都注意把提高行政效率作为重要内容和目标。党的十五大也提出，要认真解决机构庞大、人员臃肿、政企不分、官僚主义严重的问题，按照社会主义市场经济的要求转变政府职能，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。党的十六大、十六届二中、三中、四中全会，对深化行政管理体制改革进一步提出了要求，这就是按照完善市场经济体制和推进政治体制改革的要求，坚持政企分开，精简、统一、效能和依法行政的原则，进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制；强调落实科学发展观、提高党的执政能力，必须树立正确的政绩观，并且要求建立政府绩效评估的指标体系。党的十六届五中全会把推进行政管理体制改革放到了更加突出的位置，并且作为全面深化改革和提高对外开放水平的关键，强调实现“四个分开“、履行“四项职能”、建设法治政府和服务型政府，切实解决政府部门之间职责不清、管理方式落后、办事效率不高的问题。
从政府绩效管理和评估的实践看，近年来，随着我国行政体制改革的不断深入，一些地方政府及部门开始进行政府绩效的管理和评估活动。如福建等地进行的机关效能建设、南京等地进行的“万人评议政府活动”等。一些地方将绩效评估作为政府管理机制中的一个环节，运用目标责任制、社会服务承诺制、效能监察、效能建设、行风评议等方式对政府进行绩效评估，如河北省实行的干部实绩考核制度，对干部实绩的考核包括经济建设、社会发展和精神文明建设、党的建设三大方面，其中经济建设下列9大项指标、社会发展和精神文明建设下列12大项指标、党的建设下列5大项指标。一些政府部门在政府组织内部开展了绩效评估措施，一些研究机关还对政府绩效管理的指标体系进行了探索，提出了政府绩效评估的指标体系。
但是，我国政府绩效管理与评估还很不成熟，目前存在的主要问题包括如下方面：一是绩效管理与评估尚未全面推开，还只是停留在个别省市、个别部门的分散试验阶段，没有一个统一的规划和安排。二是绩效管理与评估缺乏法律规范，尚未形成一种法治化、系统化、科学化的绩效评估制度与体系。三是还没有建立全面科学的政府绩效评估指标体系，往往将经济指标等同于政府绩效的评估指标。四是绩效管理与评估尚未与公共支出评价、绩效预算管理结合起来，缺乏独立的绩效审计。五是绩效评估的科学化程度不高。绩效评估的主体主要是上级行政机关，社会公众、社会组织还没有真正成为评估的主体；评估的操作过程没有规范化和程序化，存在很大的随意性；评估的方法多为定性方法，较少采取定量方法，多为“运动式”、“评比式”、“突击式”评估，而对政府绩效的持续性测定较少；评估的过程具有封闭性、神秘性，缺乏透明度、公开性与公平性，缺乏媒体监督。
针对我国政府绩效管理与评估中存在的这些问题，迫切需要我们加快政府职能转变步伐，完善政府绩效评估指标体系，实现政府绩效管理与评估的法治化、制度化与科学化。
1全面建立法治化、制度化与科学化的政府绩效管理体系
一是完善政府绩效管理与评估的法规体系。要尽快将我国目前的各种绩效管理与评估措施纳入到法治化的轨道，切实加强对绩效管理与评估的立法保障工作，加强对政府绩效管理与评估的统一规划和指导，逐步形成标准化、系统化的绩效管理与评估体系，从而使政府绩效管理与评估工作走向法治化、制度化与科学化。
二是完善政府绩效管理的制度与机制。有效的绩效管理，以有效的绩效管理组织、绩效管理机制为前提。在深化行政管理体制改革中，要逐步建立和完善政府绩效管理制度，有专门机构和人员负责绩效管理。同时，健全绩效管理机制，包括目标管理机制、标杆管理机制、质量管理机制、顾客导向机制等，特别要将质量管理机制引入我国政府管理，在政府部门中推行全面质量管理。
三是提高政府绩效评估的科学化水平。政府绩效评估的主体应多元化，绩效评估的方式应该多样化。要建立多重绩效评估机制，要将政府自我评估、上级评估与专家评估、社会公众评估相结合。政府绩效评估要贯彻顾客导向的原则，评估的内容、标准和指标体系的设计要从为公民服务的立场出发，同时在评估过程中要有公民的广泛参与，建设人民满意的政府；要通过社会调查、民意调查等方法，定期调查公众对政府施政的满意程度，以此作为政府绩效评估的重要依据。政府绩效评估要公开透明，要做到内容标准公开、过程公开、评估结果公开；同时要科学地使用评估结果，将政府绩效评估与奖惩制度结合起来，建立以绩效评估结果为基准的奖惩制度。
2探索完善我国政府绩效评估的指标体系
要结合我国国情，从有利于改进组织管理、改造业务流程、关注绩效结果三个方面入手，建立我国政府绩效评估的经济指标、效率指标、效益指标相结合的指标体系。我国地区差异较大，政府绩效评估的指标设计也应有所不同，要根据不同地区、不同层级、不同部门设计出最能测量政府工作成果的指标体系。
我们认为，我国政府的宏观效益指标应包括：一是政府部门为社会经济活动提供服务的数量和质量，包括政府直接投资兴建的基础设施数量，政府颁布实施维护经济秩序的法令法规，政府对主导产业的支持程度等。二是政府管理目标的实现情况，包括是否充分就业，物价是否稳定，经济是否持续增长，收支是否平衡，资源配置是否合理，国民财富是否增加等。三是财政政策的公平程度，如税收总收入、直接税、间接税、社会保险缴款占GDP的比重、员工的社会保障缴款占GDP的比重等指标。四是政府管理效益，包括税收总额占GDP的比重，政府支出占税收总额的比重，政府支出增长率与经济增长速度之比，人才吸引情况，外地企业和外资企业投资总额等。五是政府管理社会的效果，包括公民对社会公平和公正是否充满信心，每10万居民中严重犯罪人数，人们对人身、财产安全受到保护的程度是否满意等。
我国政府的微观效益指标主要包括：一是效益技术指标。产出质量指标，如差错率、准时率、合格率、优秀率；社会效果测定，如缉毒效果指标中的与吸毒相关的死亡人数、吸毒入院人数指标等等；顾客满意度指标，如抱怨与投诉率、公共服务网点的分散程度和服务半径等等。二是公共部门行为合理化水平指标。如公共决策否科学；民主监督是否有效；是否廉洁、勤政、高效；政府能否将政策有效运用于经济；立法活动能否满足经济和社会发展的要求；政治体制能否依据经济与社会的需要而及时变革，等等。三是公共部门机关效能指标。包括是否有合理而完善的制度，如岗位责任制，首长责任制，服务承诺制，限时办结制，同岗替代制，联合办公制，效能考评制和失职追究制等；能否依法行政；是否推行政务公开，是否公示机关各部门的职责、权限、审批程序、时限、承办人姓名和审批结果等；能否提高办事效率，用科技手段提高办公自动化程度等等。
3加快建立绩效预算制度与绩效审计制度
要建立绩效审计制度，从而更好地对政府绩效进行监督。当前，我国政府管理效率低下问题突出，政府成本过高，成为阻碍经济社会发展的主要障碍。政府成本过高，突出表现在行政管理费用不正常增长，浪费型公共支出过多。因此，必须采取坚决的措施加以抑制。要实行政府支出绩效审计制度，实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐步加大效益审计分量；要压缩和控制行政事业费支出占政府总支出的规模，力争将行政事业费支出的规模控制在占政府总支出15％的水平（中等收入国家水平），确保政府支出更多地用于公用事业与教育、社会保障事业。同时，要建立和完善以公共服务为取向的政府业绩评价机制和公共服务责任机制。 ●行
（作者系国家行政学院副院长、中国行政管理学会副会长，北京100089）
（责任编辑 胡捷）
