人们常常用“文山会海”来表达对文件和会议的厌恶情绪，可是仔细想想，文件和会议有什么错？人们讨厌文件太多，却又纷纷制造文件；人们讨厌会议太多，却又离不开会议，仍在不断地召开会议。现实中用文件来压缩文件、用会议来遏制会议的做法时常可见，这就象一个人提着自己的头发，用尽了吃奶的力气也不能将自己拎离地面。表面上看这是行为悖论，背后恐怕是思维悖论。

　　一、文和会本身并没有错

　　文件本来就是一种行政手段，其功能是下达指令，布置工作，会议也有类似的功能。从专业的角度来考察，文件和会议本身并不存在对和错、令人讨厌或招人喜欢的问题。手段的使用只有在某种情况下是否适用和得当的问题。文件，成本低廉，影响面广，白纸黑字，要求明确，有据可查。会议，统一思想，形成决议，而且还有“耳提面命”的效果。人们可以从发文单位的层次、会签单位的隆重、出席会议领导人的级别和人数，体会出上级领导的重视程度。也就是说，文件和会议还直接营造了一种氛围，对下级（或行政相对人）形成心理上的强大压力，能够积极推动行政命令的执行和落实。应该说，文件和会议是两种比较有效的行政手段，能够经常得到各级机关的青睐，也有其一定的道理。这样两种比较有效的行政手段，为什么会让大家感到厌恶呢？问题究竟出在什么地方？

　　一种说法是太多了。可是多又有什么不好呢？如果文件和会议真能起到统一思想、下达指令、研究部署工作的作用，多一点又何罪之有？怕就怕起不到这些作用，才会变成负担和累赘。

　　还有一种说法是官僚主义、形式主义的表现。大意是说不想真研究问题和解决问题，只是满足于发一个文件和开一个会议表明态度，做做表面文章应付一下而已。这种情况可能有，但不能说是大多数。在机关里工作过的同志恐怕都明白，绝大多数文件和会议的初衷还是想研究问题和解决问题的。怕就怕文件和会议不管用，最后的结果成了表面文章。以文件贯彻文件，用会议落实会议的情况则另当别论，其中不乏对付一下的意味，但恐怕是母文件导致了子文件、母会议导致了子会议。也就是说，要求下级机关贯彻落实的行政指令原本就不管用，要么是不符合实际（行不通），要么是没有权威（不想行）。那些统一思想的母会议恐怕也没能起到真正统一思想的作用，只是起到了统一口令的作用。问题的关键是上级的令不管用，然后才产生了挂在嘴上的口令。
　　　
　　二、行政手段贬值是真正的问题所在

　　也许，文件和会议当真有一些与生俱来的局限性，我们该寻找其他的行政手段。

　　除了文件和会议以外，我们还有一些行政手段。如打电话，口头部署；上级机关直接到基层调研，亲临指导等。这些手段，我们在50-60年代频繁地使用过，可如今也不太管用。如果电话或口头说说管用的话，也就不会有文件和会议了。当然，还有更为强硬的手段，处分或撤换干部。“不换思想就换人”已经成了一些铁腕人物的最后杀手锏，但是这一手段是利器，只能偶尔使用，因为它毕竟不祥和，不到万不得已，最好不用。也许还有法。法有两种：一种是国家法，一种是行政法。问题是法律法规的手段不能完全代替行政手段，至少政府机关在依法行政时还不得不依靠行政指令。一方面政府机关要用行政指令和行政手段细化法律法规，另一方面上级政府机关要用行政指令和行政手段敦促下级政府机关执行法律法规。所以，我们暂且将法律手段排除在行政手段之外。

　　按照上级机关对下级机关（或行政相对人）的影响程度，可以将各种行政手段的力度做一个简单的排列。打电话、派人到现场“调研指导”是影响力较小的一类；发文件，开会是影响力较大的一类；换干部是影响力最大的一类。现实的情况是，我们的行政指令必须借助一定的行政手段贯彻执行。面对现实，必须作出选择。当打电话、“调研指导”不太管用，换干部不能常用时，发文件、开会就只能是我们经常的选择了。当一个文件不管用时，就再发一个文件，也就是所谓的三令五申。三令五申也不管用时，就把人召集到面前“耳提面命”一番。开一次会统一不了思想，就再开一次会，再来一次“耳提面命”。久而久之，文件就堆成了山，会议就积成了海。山也好，海也好，夸张的是其数量之多，而不是说功用之大。问题的关键还在于“不管用”。

　　我们可以将这种“不管用”现象称之为行政手段贬值。在行政手段贬值这样的背景下，“文山会海”是必然的。所以当人们质疑“文山会海”时，实际是怀疑行政手段的有效性，要害是行政手段贬值。

　　三、行政手段贬值的核心是行政效力不足

　　从效力层级看，行政体制内部有上位和下位之分。行政手段的有效性取决于上位机关的行政效力。行政效力主要包含两个方面的内容：一是上位对下位有一种约束力。二是上位对于下位的影响力，或称之为势能。所谓的约束力和势能在行政体制构造上是一系列复杂的装置和运作机制，古往今来的管理者有过无数的探索和创造，积累了大量的经验和教训。在约束力上主要是考核和相应的奖惩，在影响力上主要是权力和资源的配置。

　　行政手段贬值的核心，是上级部门的效力出了问题。

　　首先是缺乏约束力，行政纪律松弛。行政指令真正能够发生作用，必须辅之以有效的督查、绩效考核和责任追究。我们习惯于重视决策的准确性，重视行政指令的及时下达，但往往忽视事后的督促检查，忽视对行政机关及其工作人员工作绩效的考核，更少有对渎职、失职的责任追究。我们把执行能力的提高更多地寄托在公务人员的素质和自觉性的不断提高上。我们在思想政治工作和统一思想上积累了丰富的经验，但在行政约束力的制度化建设上却少有建树。一旦思想政治工作跟不上，一旦上级指令得不到下级的充分认同，整个行政体系的执行能力便大打折扣。行政手段贬值首先是行政约束力的贬值。

　　上级机关对下级机关的影响力，也大有研究推敲的余地。现在一般认为，我们是权力高度集中的行政体制，权力高度集中在上层，但细细分析一下就会发现，如今的权力集中与当年的权力集中已经不是一码事。

　　四、行政效力不足的背景是条件发生了变化

　　首先，当年我们有一大批在战争年代形成的权威集体。即便是县一级的领导人，也都是身经百战，战功赫赫，身上笼罩着光环，不怒自威。如今，在自然规律的作用下，这些革命年代形成的权威人物已经基本上离开了政治舞台。英雄时代已经过去，取而代之的则是平民时代。当年那样成千上万的英雄人物，今后恐怕很难再有了。同时，我们也没有采用西方社会那种通过竞争性选举来培养权威和形成权威的办法，各级行政机关所面对的领导人，只能是“革命队伍中的普通一兵”。

　　其次，我们当年实行的是计划经济，中央政府控制着绝大部分资源，而且按照自上而下的顺序逐级分配。一个计划本子，囊括了社会经济生活的各个方面。不管什么事，进了计划，就畅行无阻；没进计划，就寸步难行。从政治学上看，计划本子具有“顺我者昌、逆我者亡”的绝对效力。如今搞的是市场经济，与计划经济相比较，计划本子的权威已经是“指导性”的权威。从各级政府掌握的资源看，尽管中央政府掌握的资源总量仍在不断增加，但已不是一统天下。2003年，中央财政收入占整个财政收入的比重为54.6%，地方财政收入则占45.4%。对财政分配的这种格局方方面面的评价还不尽一致，殊不知在计划经济年代中央政府掌握的财政收入几乎是全部财政收入的100%。如今各级政府都有了一块自己支配的财力，社会上还有一大块不受政府支配的财力。因而，现在的情况是社会和地方政府有了新的选择，不再是只听中央政府才能有资源，才能干事。

　　上述变化对行政体制的影响是深刻而又深远的。行政环境改变了，新的行政体制的建设又没有及时跟进，于是我们不得不更多地依靠党组织的力量。“党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会”，不仅是党的组织原则，而且成了行政机关的基本性的组织原则。这个原则在文革期间遭到了破坏，改革开放后，通过不断整饬，已经逐步得到了恢复。对于负有履行上级行政指令义务的下级机关和公务人员来说，党组织的民主集中制已成了行政效力的最后保障。“不换思想，就换人”已经成为行政指令得以贯彻执行的最后的、也是最有效的行政手段。

　　当年，我们有权威集体、计划经济和党的组织原则这三个主要的条件来保证行政指令的效力。如今，我们只剩下党的组织原则这一条。如果再考虑到我们的社会环境已经发生了翻天覆地的变化，行政手段贬值恐怕也就在所难免，“文山会海”也就势所必然了。

　　文件和会议仅仅是比较高级的行政手段，本身并没有对和错之分。人们反对“文山会海”，实际上是说文件和会议这些行政手段不管用，症结所在是行政手段贬值，贬值的真正原因是行政效力不足。经过几十年历史的演变，我国政府行政效力发生作用的条件和环境有了很大变化，迫切需要进行变革和创新。“文山会海”决不仅仅是一个官僚主义和形式主义的问题，实质上是行政指令的作用方式和条件发生变化而产生的问题。这个问题真正解决，有赖于行政体制改革的进一步深化，适应新的条件和环境，重新构造行政体制，完善行政运行机制，增强行政效力。●行

(作者单位：中央机构编制委员会办公室，北京100010)
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