［摘要］1999年以来，中国启动了一场意义深远的预算改革，目标是建立现代公共预算制度。十余年的预算改革，取得了显著的成绩，中国基本上建立起现代公共预算制度的基本框架。但同时，也在预算权力结构、综合预算、总额控制、绩效预算、现金和债务管理、会计改革等方面面临着挑战。未来，中国应更加深入地推进预算改革，建立现代公共预算制度。
［关键词］预算改革;公共预算;现代公共预算制度
［中图分类号］F810.3［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863(2012)06-0007-06
从20世纪80年代到1999年，中国处于一种表面上有预算但实质上没有预算的“前预算时代”。1999年，中国启动了一场意义深远的预算改革，目标是建立现代公共预算制度。这一改革主要包括部门预算改革、国库集中收付体制改革、政府采购改革等。十余年的预算改革，成绩显著，中国基本上建立起了现代公共预算制度的基本框架。在这个过程中，预算权力结构得到改善，新的预算程序以及相关的程序性规则开始建立起来，并开始对政策制定者和管理者构成约束，通过资金约束，政府及其各个部门活动的改革目标初见成效。在此基础上，中国各级政府开始发展出最基本的预算能力。同时，三种财政问责机制开始建立起来，包括建立在政府内部预算控制基础之上的对上负责的官僚问责、以人大预算监督为基础的横向问责，以及在个别地方（例如哈尔滨、无锡、浙江温岭）实施的公民参与预算基础之上建立起来的社会问责。
然而，建立现代公共预算制度是一项复杂的工程。在这个过程中，不仅预算能力的提高需要一个比较长的学习过程，而且在很多情况下，预算改革实质上也是一个政治体制改革，越到改革的后期，改革的政治特征就越强，改革的难度也会越来越大。根据我们从2003到2009年在八省五市的实地调研以及各种公开的文件和数据资料，本文将分析中国预算改革面临的十大挑战。在未来的改革中必须认真对待这些挑战。只有成功地解决了这些问题，中国才能真正建立起现代公共预算制度，公共预算才能变成一个治理国家的基本制度。
一、继续理顺权力结构，夯实制度基础
公共预算制度“就是指那些规范预算过程中各个参加者预算行为的预算结构、预算程序与预算规则” 。［1］预算权力结构是最基本的行动框架，它影响着预算过程中行动者的动机和角色定位，也影响着预算过程中的信息流动。对于任何处在建立现代预算制度早期的国家来说，预算改革首先需要解决的一个问题必然是如何在各个预算参与者之间重新分配权力和责任。预算改革以来，中国的预算权力结构开始发生改变。这表现在，财政部门的权力开始上升，并开始向一个核心预算机构演变；人大预算监督开始兴起，同时在国家层面，审计机构开始对政府的预算执行结果进行审计；随着预算公开的启动以及公民参与预算的兴起，国家与公民之间的关系也开始发生改变。［2］这些都表明，一个符合现代公共预算的预算权力结构已经初具格局。然而，为了建立现代公共预算制度，中国仍需重塑预算权力结构，理顺各个国家机构及其内部的权力关系。
首先，进一步落实人大的预算监督权力。现代预算制度包括两大支柱：政府内部集中统一的行政控制与人大预算监督。经过十余年的预算改革，这两大预算控制机制已经建立起来。但是，成绩主要体现在政府内部的预算控制方面，人大预算监督目前只处于起步阶段。［3］为了进一步加强人大预算监督，首先必须在修改《预算法》时赋予人大代表预算修正权。这是立法机构行使实质性预算权力最基本的程序性权力，也是判断一个国家立法机构预算监督能力强弱最基本的标准之一。赋予人大代表预算修正权还可以避免政府预算被整体否决的尴尬局面。其次，应该为人大预算监督配备足够的编制，雇用更多的专业人员协助人大及其常委会审查和监督预算。第三，应该重构人大内部的预算审批程序，在各个委员会之间建立专业性的分工。例如，在支出审查方面，授权委员会（例如农业委员会等）和拨款委员会（例如财经委员会）应该扮演不同的角色。授权委员会应该介入部门预算的审查，重点审查相应的政府职能部门（例如农业部、水利部）提出的部门预算中的项目在政策上是否具有必要性，而财经委员会则主要进行拨款审查。按此逻辑，可以考虑将财经委员会分成财政委员会（或者预算委员会）和经济委员会，后者属于授权委员会，负责审查经济类部门（例如商务部）提出的部门预算中的项目的必要性。总而言之，人大预算监督是全体委员会的职责。
其次，完善国家审计制度。独立的审计是现代公共预算不可缺少的一个部分。目前，中国的审计机关是政府内部的机构。《审计法》规定，审计机关必须向同级人大报告审计工作结果。这使得审计成为人大预算监督的一个部分、一个环节。然而，从根本上说，中国的审计制度属于行政型审计。如何完善审计制度？这些年一直有许多讨论。许多人主张将审计机构划归人大，建立立法型审计。但是，国家审计制度是由《宪法》规定的。将审计机关划归人大必须修宪。为了完善中国的审计制度，中国可以借鉴英联邦国家的经验［4］，在人大内部建立专门的审计委员会。这样既可以完善审计制度，也可以同时加强人大预算监督。
最后，提高财政部门地位，将其建成真正的核心预算机构。正如冯·哈根（Von Hagen）的研究发现的，在那些支出控制得比较好的国家，财政部在政府内部的地位都特别高，这使得它能够抵制各种支出压力。［5］预算改革以来，随着综合预算以及预算细化等改革的推进，预算权和支出管理权开始向财政部门集中，改革前预算“碎片化”的局面开始得到改善，财政部门也开始迈向现代公共预算所说的“核心预算机构”。［6］然而，预算“碎片化”仍未得到根本性的改观。在政府内部，财政部门的地位仍不是很高。在财政部门之外，其他部门仍然掌握着对某些资金的分配权。这些机构实质上是一些“准预算机构”。为了将财政部门建成真正的“核心预算机构”，中国有两个选择：一是结束预算碎片化，将资金分配权完全集中到财政部门，这是法国模式；二是将财政部门的预算职能与发展和改革委员会的计划职能整合成一个级别非常高的“计划与预算委员会”，在国家层面直接对总理负责，由其对整个政府资金进行预算安排，将政府的政策意图贯彻进资金分配，而财政部主要负责预算执行和财政管理，这是美国模式。当然，无论选择哪种模式，中国的财政部门应该超越目前这种会计导向的职能定位，将自己重塑成一个政策分析机构，树立自身在预算分配中的权威地位，变成一个真正的核心预算机构。
二、深化全口径的综合预算，落实预算全面性原则
现代公共预算要求将所有的政府资金全部纳入预算，受预算过程约束。这即是所谓的预算全面性原则。预算改革以来，在推进部门预算改革的过程中，中国一直狠抓综合预算改革，将部门的预算外资金纳入预算管理或者“收支两条线”管理，或者说，将各类预算外收入逐步纳入预算控制的“笼子”，受预算过程约束。2011年开始全面取消预算外资金，预算外收入或纳入一般预算管理或纳入政府性基金管理。地方层面，将预算外收入纳入预算管理或政府基金管理的改革也进展顺利。在推进部门预算改革的同时，将国有企业上缴的经营利润纳入预算管理也提上日程。2007年国务院下发《关于试行国有资本经营预算的意见》，2008年中央企业国有资本经营预算安排支出总额547.8亿元，开始将央企上缴的利润纳入预算管理。此外，从2007年1月1日起，土地出让金全额纳入地方基金预算管理，实行彻底的“收支两条线”。随着这些改革的推进，纳入预算约束的政府资金越来越多，这为建立现代公共预算制度奠定了坚实的基础。
然而，综合预算改革仍未完成，仍有相当一部分公共资金未纳入预算管理。这既包括目前改革没有要求纳入预算管理的资金，例如社会保障资金；也包括国家已有要求但在实施过程中仍未完全纳入预算管理的资金，例如政府基金和国有资本经营收益的上缴部分。更有甚者，尽管预算改革以来各级政府一直不断加强对预算外资金尤其是制度外资金的控制，但是私设“小金库”的现象仍未杜绝。2009至2011年全国纳入专项治理范围的110多万个单位共发现“小金库”60722个，涉及金额315.86亿元。［7］此外，在地方层面，国有资本经营预算仍未完全推开。最后需要指出来的是，目前的国有资本经营预算仍然只是一个“小国资”预算，其他类型的国有资产（例如金融资产、矿产性资产等）形成的收益，仍在预算管理之外。
现代公共预算制度要求将所有的公共资金纳入预算。在未来，中国需要彻底落实预算全面性原则，建立全口径的公共预算体系。首先，严格实施全面取消预算外资金的改革，对按规定必须纳入预算管理的各种资金加强管理，杜绝“小金库”现象；其次，扩大、完善国有资本经营预算，建立大口径的国有资本经营预算；最后，尽快启动社保预算的编制。
三、整合计划、政策与预算
提高公共资源配置效率的前提条件是，政府能够战略性地配置资源，在每个时期，将稀缺的资源配置到最关键的领域，解决该时期最紧迫的社会、经济问题。若要做到这一点，必须将中长期计划、政策与预算整合起来。部门预算改革的推进，促使各个部门的领导越来越重视部门预算的编制，并开始将部门的年度工作计划与部门预算整合起来。这大大地增强了部门预算的计划性和政策性。同时，在编制部门预算的过程中，对项目预算启动项目库管理并对项目进行政策重要性方面的排序。此外，每年在启动部门预算编制之前，越来越多的地方党委、政府都开始明确当年的重点工作，例如“十大民心工程”等，对部门预算的编制进行政策引导。这就加强了预算资金分配与党委和政府政策意图的联系，使得部门预算开始成为一个实现政策意图，提高政策质量的工具。
然而，在整合计划、政策与预算方面，中国的预算体制存在着比较大的缺陷。五年编制一次的国民经济和社会发展规划，理论上是一个能够影响政策和预算制定的指导计划。在现实中，它的确也是部门申请资金时的一个依据。但是，它只是依据之一。在计划期间，一方面各级党委和政府仍会出台计划之外的重大政策，并对预算产生影响；另一方面计划中安排的项目也可能无法获得足额的资金支持。总之，计划和预算的衔接程度不是很高。为了解决这一问题，中国需要在预算资金分配方面引入一个计划性强的新模式，例如计划项目预算（PPB）。
部门预算改革开始将年度工作计划与年度预算整合起来。但是，要提高资金的分配效率，需要在预算资金分配过程中植入一个跨年度的框架，而不能完全在一个年度内规划活动并安排资金。然而，若要将计划和预算很好地衔接起来，有两个问题需要解决。一是财政部门和计划部门（国家发展和改革委员会）之间的关系。一个可能的选择是建立一个“计划与预算委员会”。另一个选择是维持两个机构的权责现状，但建立一个更有效的协调机制，或者在两者之上建立一个权威很高的决策机制。二是政治任期和计划周期要保持一致。这意味着，不应出现前一任领导离任之前为下一任领导制定五年发展规划的情况。
政策与预算的衔接程度也存在着问题。最主要的挑战不是政策不能引导资金分配，而是预算不能有效地约束政策制定。首先，政策制定周期与预算周期不衔接。目前，即使人大已经批准了政府预算，在预算执行过程中，党委和政府仍会召开重大的政策制定方面的会议，导致新的支出。其次，领导在预算执行过程中也会制定一些政策，在许多情况下也会导致新的支出。最后，在预算执行过程中，上级政府或者部门也会出台新的政策，要求下级政府或相应的部门安排资金执行。这些政策与预算的不衔接不仅导致预算过程中充满了不确定性，也阻碍资金分配效率的提高。［8］为了提高资源配置效率，中国需要加强政策与预算的衔接程度。这涉及到预算年度与财政年度匹配的问题。目前，财政年度是每年的1月1日到12月31日。但在国家层面，人代会是在3月中旬才开，项目预算要4月才批复到各个政府部门。这不仅减少了项目预算的预算执行时间，也为政策和预算的整合带来一些问题。中国可以考虑将预算年度设置为某年的4月1日到次年的3月31日（或者7月1日到次年的6月30日）。如此，就能在一些重大的政策制定会议与预算审批之间留出足够的时间，使得政府及其部门有充足的时间将这些政策意图贯彻进预算编制。当然，最为关键的，各级党委和政府应该将各种重要的政策制定方面的会议前置到预算编制启动前召开，并应在预算执行过程中尽量不再出台新的增支政策。此外，领导也应该在预算编制之前整体地思考未来一年的政策重点，不在预算执行过程中批准新的增支政策。
四、建立总额控制机制
20世纪80年代开始，越来越多的国家开始建立财政收支总额的控制机制，通过法律和制度的形式对政府支出的增长率或比重、政府债务（尤其是余额）的规模和比重、赤字的规模和比重等进行限制。［9］ 2009年，欧洲数个国家出现了债务危机。它们都是总额控制实施得不太理想的国家，例如西班牙、意大利。相反，那些有效地建立起总额控制机制的国家，例如德国、澳大利亚，财政状况则相对稳健。这些年，中国的财政状况似乎很好。然而，学界以及实践者一直忧心于中国的财政风险。从国家层面的赤字和国债债务来看，中国财政毫无风险。但是，如果将国家层面的或有负债和地方政府的负债（尤其是各种或有负债）考虑进来，中国就存在着财政风险。2011年审计署的报告显示，截至2010年底，全国只有54个县级政府没有举借政府性债务，地方政府性债务余额达107174.91亿元，部分地区和行业偿债能力弱，存在风险隐患。此外，中国的财政风险在本质上是一个政治问题。地方政府之所以热衷于变相借债，是因为目前实施的干部晋升制度既强调年龄又强调政绩考核。在这样一种晋升制度下，地方财力有限又不允许借债，地方政府就会寻找新的财力。因此，除了依靠土地出让金之外，变相借债就是一个非常有吸引力的选择。这就导致债务风险不断累积。预算改革虽然进行了十余年，但财政收支总额控制仍未纳入预算改革的议程。
为了防范财政风险，在未来的改革中，应考虑建立总额控制机制来约束政策制定，规范政府的借债。
首先，应修改《预算法》，允许地方政府发行债券。可以考虑将目前的“城投债”明确转化为“市政债券”。同时，需要完善债券市场，让市场来约束地方政府。在明确允许地方发行债券后，应明确禁止地方政府的其他变相借债行为。允许地方政府发债不仅有助于提高地方债务的透明度，而且有助于避免地方政府债务过度集中于银行贷款。
其次，应在法律中明确设置财政总额控制标准，并通过制度明确财政收支总额对政策制定和预算分配的硬约束。在设置总额控制标准时，应借鉴拉美国家的20世纪90年代以来的经验，设置多项总额控制标准，从多方面来约束政府借债。为加强总额控制，特别应加强对或有负债进行约束和控制。
再次，应在每级政府都建立一个专门的紧急基金，在正常年份，每年都要将一定比例的财政资金储存起来，只有在遭遇经济萧条或者其他重大的社会或者自然危机时，方可动用这笔资金。
此外，每年的预备费，若未发生法律规定的支出情况，都应拨入这个基金，而不能当年就花掉。为此，中国应修订《预算法》，以法律的形式明确规定这个基金的管理模式，明确规定每年必须存入这个基金的比例，等等。
五、推进绩效预算改革
现代公共预算的第一个目标是通过预算控制确保公共资金只能用于公共目的，然后通过建立绩效预算，确保公共资金支出后实现预期的政策目标，解决公民希望政府予以解决的问题。通过这两大步骤，不仅能够提升政府的预算能力，而且能建立一个对公民负责的政府。［20］ 2004年开始，中国各级政府开始试点支出绩效评价。最近，一些地方已经开始向绩效预算转型。中国应继续在各级政府推行支出绩效评价。条件成熟的地方政府，可以逐步向绩效预算转型。然而，建立绩效预算是一项非常具有挑战性的改革。
第一，在推行绩效预算的过程中，财政部门应依靠各个部门去开发测量支出绩效的指标体系，并逐步提高绩效信息的质量。然而，各个部门需要比较长的时间才能全面、详细和准确地了解自己开展活动的各种运作信息，并准确地测量支出的绩效。这是一个组织学习过程，需要足够的耐心。只有当绩效信息的质量比较高后，政治家和管理者才会有动机在预算资金分配的过程中使用绩效信息来改进预算决策。
第二，在绩效信息的质量提高后，应逐步提高绩效信息对资金分配的影响。此时，面临的挑战比前一阶段更大。这主要是因为归根到底预算资金的分配是一个政治过程。无论绩效信息的质量多么高，它都只能是一个供政治家参考的决策依据，而不能完全取代政治力量对资金分配的影响。一言之，绩效预算改革的成功需要相应的政治体制改革予以支持和配合。
第三，绩效预算非常强调战略性地配置资源。然而，在计划与预算衔接不好的条件下，如何运用战略计划引导资金分配，如何战略性地联结支出与绩效，就是一个挑战性的问题。在这个问题上，可以借鉴英国模式，每隔三年或者五年，对整个政府的政策和支出进行一次全面的审查，然后确定未来三年或者五年的政策重点，进而确定支出重点。在此基础上，可以要求部门根据政府重新确定的政策重点，制定部门的战略计划，确定新的战略目标，然后选择能够实现战略目标的活动（即项目），再对这些项目进行绩效测量，同时对项目进行运作分析测算活动成本。
第四，在公共部门试点并逐步推开成本会计。绩效预算的成功，最终需要在公共部门实行成本会计。判断一个项目是否实现了支出绩效，不仅要看项目实施后是否实现了承诺的绩效目标，还要看为实现这一目标付出的总成本和单位成本。
六、完善现金与债务管理
在预算执行的财政管理中，现金管理和债务管理是非常基础性的。预算改革以来，国库集中收付体制改革取得明显的成绩。2001年，国库集中支付制度改革在水利部、科技部、中国科学院等6个中央部门试点，资金规模170.23亿元。［10］截至2010年底，全部中央部门及其所属12500多个基层预算单位以及36个省、自治区、直辖市和计划单列市本级，327个地市，2500多个县（区），超过35万个基层预算单位实施了国库集中支付制度改革。随着国库集中收付体制改革的推进，越来越多的现金余额开始被集中到财政单一账户体系。这一方面有助于加强财政部门对现金流进行监控，但另一方面也要求加强现金管理。
现金管理要求在制定各个部门的用款计划或者预算执行计划时能够有效率地组织和管理现金流，将收入流和支出流有效率地匹配起来，在保证各个部门用款的同时，减少闲置现金，将暂时多余的现金余额投资出去获取收益。从2006年开始，财政部开始试点现金管理：一是提前赎回国债；二是国库现金存款。然而，这只是非常初步的现金管理。整体来看，在预算执行中，各级政府只有现金控制，而无现代意义的现金管理。在未来，中国需要拓展现金管理的规模，提高现金管理水平。
首先，财政部门应开始加强对收入流和支出流的预测和管理，在科学分析和预测现金流的基础上制定用款计划。
其次，如果实行预算编制和执行分开，那么就可以考虑将收入征收机构（例如税务机构）划归财政部门，使其能够同时对收入流和支出流进行管理，进而能够有效率地将收入流和支出流匹配起来。
最后，应通过人大制定现金投资方面的法律，明确现金投资的基本原则、现金投资的范围、财务报告体系、风险控制和问责体制等。与此相联系，财政部门应加强对现金余额的预测和管理，在同时兼顾流动性、安全性和收益性原则的基础上，将更大规模的现金余额进行投资。
总之，政府应该具备合法地“用钱生钱”的能力，进而减少从社会的税收汲取。当然，最大的挑战是在地方层面建立现金管理体制。加强现金管理需要增加财政部门的编制，而且是既懂财政管理又熟悉金融的专业人才。如果要求县市级政府加强现金管理，它们面临的一个难题可能就是缺乏专业人才。中国可以考虑在省一级建立现金管理体系，将各县市的现金委托给省级的现金管理系统来进行运作。
同时，应建立正式的债务管理体系。在国家层面，财政部这些年在发行国债的过程中，已经摸索出一套比较完善的债务管理体系。尽管国家层面的债务管理仍有需要完善之处，例如在发行模式和债券期限结构方面，但最紧迫的是在地方层面建立债务管理体系。虽然地方政府普遍存在债务，但囿于《预算法》中地方政府不得借债的规定，地方政府反而不能正式地建立债务管理体系。在未来，应该修改《预算法》，允许地方政府发行债券，然后建立债务管理体系和相应的债务机构。一种选择是在财政部门内部建立债务管理机构，另一种选择是在政府层面建立债务管理机构。在此基础上，中国应该将现金管理与债务管理整合起来，这种整合是提高财政管理能力的前提。
七、全面启动政府会计改革
政府会计体系是预算执行中建立预算控制的基础，也是预算执行后对预算执行情况进行审计监督的基础。更进一步，良好的政府会计体系也是财政透明，以及实现财政问责的前提条件。正如美国进步时代预算改革者呼喊的，“会计是民主的保姆” 。［11］预算改革以来，政府收支科目体系、国库集中收付体制、会计信息化建设等改革已经取得成效。但在政府会计上，仍未启动实质性的改革。中国政府会计体系目标定位不清，会计体系分割，会计信息分散，会计功能不全（例如会计核算范围比较窄），会计基础单一，无法对政府收支进行全程、全面的会计监管，不能满足财务管理与绩效评价的需要。同时，现行的预算会计制度既不利于政府部门和行政事业单位对资产、负债的管理，也不利于防范和降低财政风险和提高政府供给公共服务的能力。［12］
在未来，中国应该逐步并全方位地启动政府会计改革，建立适合于现代公共预算的政府会计体系。
首先，明确政府会计的财政问责定位。中国的政府会计实质上是以预算单位为会计主体，服务于国家预算的是预算会计。在未来，应超越预算会计的定位，重新塑造中国的政府会计。新的政府会计体系不仅要核算年度预算收支，“追踪拨款和拨款使用”，还要向公众报告年度预算执行情况和政府财务状况（包括资金流、资产与负债等）。
其次，应改革、整合预算会计体系，建立一个能够全面、完整、准确地反映政府财政财务状况、资金运行情况的政府会计管理体系。在这个过程中，应扩大政府会计核算涵盖的范围，不仅要涵盖财政资金流动，而且要涵盖资产和负债。此外，应借鉴发达国家公共部门会计准则的经验，制定中国的政府会计准则。
再次，应拓宽会计基础，在完善现金制会计的同时，逐步推行权责发生制会计，以更加准确、全面地反映政府所有的权益与责任。在此基础上，可逐步试点权责发生制预算，以更进一步提高政府财政的透明度，控制财政风险。此外，需要构建成本核算系统，提供货币量化的成本信息，最大限度地满足政府绩效评价的信息需求。
最后，应建立政府财务报告制度，包括年度和季度政府财务报告，经独立审计机构审计后，向立法机构和社会公布。
八、建立内控体系和“以部门为基础”的财政问责体系
预算改革以来，随着国库集中支付体制、政府采购等改革的推进，中国逐步在预算执行中建立起由财政部门对各个部门收支行为进行监督的“外部控制”体系。而且，这是一种事前监督体系。这一控制体系的建立极大地加强了财政部门对资金流的监控能力，有助于防止各种腐败和浪费。从长远来看，这也有助于在公共管理过程中确立起法治原则。然而，中国不应长期、过度地依赖外部控制。一则外部控制的监督成本很高，二则完全依赖外部控制无助于各个部门加强对自身收支的控制和管理。因此，中国应在继续完善外部控制的同时，在各个部门建立标准化的内部控制体系，促使各个部门自己控制自己。一旦部门的内部控制体系成熟，部门行为比较规范，就逐步从外部控制过渡到内部控制。
一旦过渡到主要以内部控制为主的控制体系，就要相应地建立起“以部门为基础的”财政问责体系。内部控制体系在预算执行中赋予各个部门一定的自主权。顺理成章地，各个部门就有责任和义务在预算执行中严格按照立法机构批准的预算和各种财务制度、采购制度、人事制度等执行预算。预算执行后，如果财政部门检查发现有部门未能有效地实施内部控制，就应施以严格的惩罚。同时，各部门有责任确保各个支出项目的支出绩效。当然，这需要进一步推动支出绩效评价和绩效预算。需要指出的是，即使在主要依靠外部控制的阶段，也应开始建立以部门为基础的财政问责体系，其内容也包括与控制相联系的收支行为规范与支出绩效。归根到底，公共资金是由各个部门支出的。在部门预算改革推行了十余年后，应开始建立以部门为基础的财政问责体系，强调各个部门的支出责任。
九、加强资产管理，推进预算管理与资产管理的结合
资产管理是预算管理的基础。只有将预算管理建立在良好的资产管理之上，才能提高资源配置效率，并有效地防止公共资源的私用。从2007年开始，中国对行政事业单位资产进行了清查，将行政事业单位的经营性资产剥离，同时加强对其他非经营性资产的管理，并开始推进预算管理与资产管理的结合。然而，中国仍未建立起完整的资产管理体系，将资产管理与预算管理结合起来的改革也才刚刚开始。首先，行政事业单位资产清查工作在不少地方仍未完成，或者推行得不够彻底。即使在推行得比较好的地方，在将经营性资产与部门脱钩后，如何将各个部门的非经营性资产整合起来统筹使用，如何在各个部门之间调剂和配置资产，如何降低公共资产的行政成本等等，都面临着很大的阻力。其次，各类公共设施存在着“重投资、轻管理”的弊病，缺乏良好的资产管理。这一方面使得庞大的公共资产缺乏维护，不能更好地为公民提供服务。另一方面，由于没有对公共设施的运行状况、服务水平等进行定期评估，每年的公共资产投资决策就缺乏全面、准确的信息，大大降低了资源配置效率。
在未来，中国必须高度重视资产管理，并将预算管理建立在高水平的资产管理之上，提高资源配置效率。首先，在行政事业单位资产方面，应尽量采取集中办公的方式，降低资产购置、维护等方面的支出，然后应对这一类资产进行整合、调剂，在各个部门之间公平地分配资产。对于公车，也应将其纳入资产管理，加大公车改革的力度，尽量减少按行政级别为官员个人配置公车的范围，各部门（警务巡逻等部门除外）只应保留极少量的公务用车，官员公务使用时提出申请，并在每部车上建立电子跟踪系统。与此相联系的，应取消目前不少地方明确对公务员个人发放“车补”的做法。因为，这等于变相提高公务员福利。其次，对于服务于公民的公共设施，应借鉴国外许多国家地方政府的资本预算模式，要求地方政府基于资产管理制定三至五年的资本预算。这个资本预算首先要建立一个固定资产库存分析，也就是说，每年要对各类公共设施的运行状况和服务水平等进行全面评估。如此，才能真正了解各个领域的轻重缓急，从而才可能真正地实现科学决策。然后，再结合政府的发展规划、城市规划等，制定一个本级政府三至五年的“固定资产改进计划”。这样才能将公共设施方面的预算安排建立在高质量的资产管理之上，通过提高资产管理水平来提高预算管理水平。同时也通过资本预算来加强日常的资产管理，提高资产的服务水平。
十、继续推进预算公开，逐步推开公民参与预算
预算公开是现代公共预算的基本要求。公共资金取之于民，政府是人民的管家，是在为人民理财。管家向人民公开预算是责无旁贷的。此外，正如美国进步时代预算改革者当年呼吁的，“任何监督都不如公开有效”。预算公开后，权力的使用就置于人民的监督之下，权力就在阳光下运作。十余年的预算改革中，焦作、广州等地方政府率先向社会公开包括部门预算在内的政府预算。2009年开始，中央着力推进财政预算决算公开，要求各级政府财政总预算和总决算、部门预算和决算，以及政府性基金、国有资本经营等方面的预算和决算都向社会公开。特别要求各部门的行政经费，包括出国出境、公务接待、公务用车、会议等支出，都要向社会公开，各类预算执行和决算的审计报告也要向社会公开。2011年，共有92个中央部门向社会公开了部门预算，90个中央部门公开了部门决算。此外，98个中央部门和北京、上海、广东、陕西等省市向社会公开了“三公”经费使用情况，审计机关向社会发布预算执行及财政收支等方面审计结果公告8000多篇。［13］这些都是了不起的进步。但是，目前仍处于预算公开的起步阶段，公开的范围和详细程度仍然不够。未来中国应该尽快在各级政府全面推进预算公开。
同时，应该在基层推开公民参与预算。2006年以来，哈尔滨、无锡和浙江温岭等地实行了公民参与预算，由公民来决定某些公共资金的支出。作为一种预算民主形式，公民参与预算有助于确保公共资金用于公共目的，用于解决公民最关心的问题，从而提高公民对政府的信任。同时，它也为公民的政治参与提供了一个渠道。然而，地方政府普遍对公民参与预算缺乏积极性。在未来，可以像拉美国家那样，通过制定法律，在基层推开公民参与预算，将其建成一种基层民主政治的主要形式。
结论
通过十余年的预算改革，中国初步建立起现代公共预算的基本制度框架。一方面，在政府内部建立起一个集中、统一的预算控制体系，另一方面人大预算监督开始兴起，同时开始试点支出绩效评价和绩效预算改革。随着这些改革的推进，预算的约束性开始加强，人大、政府及其各个部门的预算行为都开始出现积极的变化。在此基础上，各级政府的预算能力都得到了提高，财政问责机制也开始建立起来。这些都对各级政府的公共治理产生了积极的影响。
然而，中国仍未完全建立起现代公共预算制度。在未来，中国应更加深入地推进预算改革。具体地，中国必须在前述的十个方面进行改革。只有在成功地应对了这些挑战之后，中国才能最终建立起现代公共预算。预算改革的深化需要持续的政治支持，需要每个管理者的配合，需要全社会的努力。
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（作者：马骏，中山大学中国公共管理研究中心、政务学院教授，广州510275；林慕华，广东商学院国民经济研究中心、公共管理学院讲师，广州510320）
The Challenges for Budget Reform in China
Ma JunLin Muhua
［Abstract］Since 1999, China started a budget reform with significant implications. The goal of the reform is to establish a modern public budgeting. After more than ten years of reform, significant achievements have been made. China has created a basic frame of modern public budgeting. However, there are many challenges ahead, such as power relations, comprehensive budget, aggregate control, performance budgeting, cash and debt management, and accounting reform. In the future, China must deep its efforts in budget reforms so as to create a modern public budgeting.
［Key words］budget reform, public budgeting, modern public budgeting
［Authors］Ma Jun is Ph.D. & Professor of the Center for Chinese Public Management Research and School of Government, Sun Yat-sen University, Guangzhou 510275; Lin Muhua is Ph.D. & Lecturer of the National Economics Research Center and the School of Public Management, Guangdong Business College. Guangzhou 510320
