［摘要］大部制是市场经济发达国家普遍采用的一种政府组织模式。与传统的“小部制”相比，大部制具有明显的比较优势。国外组建大部门的一般规律是，先在同领域整合，后向跨领域整合扩展；政务类部门多为同领域的大部，经济和社会类部门多为跨领域的大部；谁与谁组合无一定之规，关键是职能相互融合。部门内部的机构重组也是大部制改革的重要内容，国外的流行趋势是实行决策与执行分开，设立各种形式的执行机构，具体可分为5种模式。
　　［关键词］大部制；国外借鉴；机构整合；决策执行分开
　　［中图分类号］D035［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863(2012)08-0088-05

　　实行大部制是当代政府改革的一种国际流行趋势，经历了一个机构整合、确立框架、不断完善的实践过程，成为市场经济发达国家广泛采用的政府部门设置模式。那么，国外的大部制有哪些特征？改革的背景是什么？各国是如何组建大部门的？又是如何优化部门结构的？有无规律可循？理清这些基本问题，对于我国的大部门体制改革不无参考借鉴价值。本文从实证分析的视角，对国外丰富多样的大部制实践进行梳理和比较，并探讨其间的规律和经验。
　　一、大部制的优势和背景
　　国外大部制又称大部体制，是通过机构整合组建大部门而形成的一种政府组织模式。从实践情况看，目前市场经济发达国家普遍实行大部制，有的转轨国家如俄罗斯、乌克兰等，发展中国家如阿根廷、秘鲁等，也采取大部制。与传统的“小部制”相比，大部制体现出以下优势。
　　1.同类职能由一个部门统一管理
　　各国政府都具有国防、外交、内政、司法、财政、经济、商业、农业、交通、教育、卫生、社会等项管理职能。［1］为了履行这些职能，政府需要设置相应的机构。传统的政府机构按专业设置，每个机构的职能比较单一，同一领域中的事务往往由几个机构管理，造成职能分散，部门分割，多头管理等问题。大部制对政府部门采取综合设置，在职能归类的基础上组建大部门，这样的大部门职能范围宽，涉及领域广，同一领域的事务由一个部门统一管理，如交通部是海陆空的交通运输事务都管，有的还管旅游、邮政等相关事务；农业部是农林牧渔都管，有的还涉及食品、水务等事务；文化部是文学、艺术、传媒、出版都管，有的还包括文物、体育等相关事务。这种统一管理，有利于提高行政效能，避免传统体制的弊端，这是大部制的本质特征，也是一大优势。
　　2.政府由精干大部门组成
　　传统的政府部门设置往往分设过细，数量较多，大约在30个左右，如马来西亚是27个，新西兰是35个，印度多达49个。大部制对政府部门（国外通称内阁部门）采取综合设置，通常是合二为一或合多为一，数量较少，政府主要由精干的大部门组成，实行大部制的国家无论大小，内阁部门一般在16个左右，如英国是18个，美国是15个，日本是12个，阿根廷是11个，可以涵盖现代政府具有的各项管理职能，这是国外大部制的一个重要优势。有关情况如表1所示。　　

                                                         表1    是否实行大部制国家的内阁部门数量比较

　　3.大部框架相对稳定
　　按照传统方式，政府机构设置随着环境变化不断做加减法，不够稳定，时常出现膨胀——精简——再膨胀的循环。大部制也要随着环境变化进行调整，但这种调整可通过机构重组、内设机构整合来实现，大部结构并没有变，部门数量还是那么多，保持相对稳定，这也是大部制的一个优势。美国二战后形成大部制框架，经历多次机构重组，内阁部门始终保持在14—16个之间左右。英国二战后每届政府都要不断更换内阁部门，1960-1979年间共新设28个部，撤消合并31个部［2］，在80年代形成大部制框架后，虽有过多次调整，但内阁部门一直保持在16个左右。澳大利亚1987年将28个部重组为18个部，确立了大部制框架，之后政府职能不断在变，但内阁部门数量始终没有变，至今还是18个。
　　4.体制运行顺畅高效
　　大部体制运行更加顺畅高效，主要体现在以下方面：一是大部制将同类职能归并到一个部门统一管理，可以避免传统体制下职能交叉、政出多门等问题，整体效率更高。二是大部制将原来平行部门的外部协调变为部门的内部协调，在同一部门里大家利益趋同，目标相同，协调便利，有利于从根本上克服传统体制下推诿扯皮、争权夺利的现象，运行起来自然高效。三是大部制将职能相近的机构合并，部门的责任更加明确，出了问题也便于问责，可减少传统体制下职责交叉，都负责又都不负责的情况，为高效运行奠定了基础。
　　大部制有明显的优势，也有一定的不足和局限。经常被提到问题有：大部门的职能范围宽，涉及领域广，在不同环境下部门首先可能只集中于某个方面工作，而忽视对其他问题的关注，导致工作上的顾此失彼；大部门由几个机构整合而成，有不同的机关文化和传统，在一起工作容易发生矛盾和抵触，需要长时间的磨合才能关系融洽，形成合力；大部门规模大，权力大，监督控制的难度也大。
　　实行大部制在国外成为一种流行趋势，是近二三十年来的事，有的起步早些，有的起步晚些。之所以纷纷走上大部制之路，不单单是为了精简机构，也不是为了政府好看而彼此仿效，而是经济社会和政府机构发展到一定阶段的产物，有着多方面的动因。
　　第一，市场经济的要求。在成熟市场经济的条件下，市场在资源配置中发挥着基础作用，企业是自主经营的主体，各种社会组织发达，承接了大量社会事务管理，政府的职能主要是宏观管理和间接管理，而职能较宽、综合性强的大部制设置，可以更好地适应政府履行职能的需要，而没有必要设置过多的行政机构，对微观经济社会事务进行直接干预。这是成熟市场经济国家普遍采取大部制的经济基础和动因。
　　第二，现代社会的需要。近几十年来，随着经济社会发展，社会分工越来越细，各国政府的管理职能和机构设置也越来越多，先后设立科技、信息、社会、能源、环保、资源等现代管理机构，但机构设置也不能无限扩张，造成政府膨胀成本过高。在这样的背景下，国外的普遍做法就是将职能相近、业务趋同的机构，整合起来组成大部，这样既可满足政府履行各项职能的需要，又防止政府机构数量过于膨胀。
　　第三，部长入阁的压力。内阁是政府决策的核心，要求各部部长入阁参与集体决策，并承担连带政治责任。如果内阁成员人数过多，就会增加协调的成本，影响内阁决策功能的发挥，这就需要限制内阁部门的数量，保持合理适中的内阁规模。国外推行大部制的主要政治动因，就在于通过机构整合减少内阁部门的设置，以保证各部部长都能进入内阁，发挥内阁的功能作用。
　　第四，提高效能的选择。二战后各国政府机构设置呈不断增加趋势，如多时英国达27个，法国达29个，澳大利亚达28个，美国则大量设置独立机构。机构过多，导致职能交叉、政出多门、效率不高等问题，部门主义又加剧了机构间矛盾，协调更加困难；而且，现代政府事务联系紧密，综合性强，靠分设较细的“小部门”单打独斗，往往无法解决问题。在这样的背景下，通过机构整合组建大部门，可以从根本上解决上述问题，提高政府的效能，因而成为许多国家政府改革的不二选择。
　　二、组建大部门的一般规律
　　通过机构整合组建大部门是国外大部制改革的基本途径。从改革实践上看，各国政府推行大部制有先有后，形式有同有异，规模有大有小，其间有许多相同相通之处，体现出一定的规律性。
　　1.先在同领域整合，后向跨领域整合发展
　　从大部门整合的边界看，国外多数国家的大部制是在多年机构整合的基础上逐步形成的，一般做法是先在同一职能领域内进行机构整合，将职能相关机构合并为一个大部，或者由一个大部将相关机构整合进来，使一项管理职能由一个大部管理，如教育部统管教育，科技部统管科技等；接下来，机构整合向相关职能领域扩张，组建跨领域的大部，名称较长，职能也较宽，如许多国家将教育部和科技部整合为一个大部，统管教育和科技领域的事务。当然，这种整合过程是相对而言的，有的国家如日本和澳大利亚等，都是通过一次大规模机构重组来建立大部制的。
　　英国二战后政府机构设置不断增加，1951年内阁部门达27个。此后开始机构整合，以同领域整合为主，如将国防部、陆军部、海军部和空军部合并为国防部，将国家保险部、抚恤部和国家救济局合并为社会保障部，将海外发展署合并到外交和联邦事务部。后来向跨领域整合发展，如1968年将卫生部与社会保障部合并为卫生和社会部，1970年将贸易部与技术部合并为贸易工业部，2001年将农业、渔业和食品部与环境、运输和地区部合并，组成环境、食品和农村事务部。
　　德国1949年设置13个部，60年代增加到18个，大多是同领域的内阁部。70年代形成大部制的基本框架后，跨领域整合呈增长趋势，如1972年组建了教育和科学部，1995年将联邦运输部、土地规划局、建设部、房务部合并在一起，组成跨领域的交通、建筑和城市事务部，2001年将原食品、农业和林业部与卫生部的部分职能整合，组成跨领域的消费者保护、食品和农业部。
　　美国建国之初只设国务院、财政部和陆军部三个部，以后逐步增设了海军部、内政部、司法部、邮务部、空军部、农业部等，并设立了大量的独立机构。二战后，美国先后将陆军部、海军部和空军部合并为国防部，设立卫生、教育和福利部（1979年又分开）、住房和城市发展部、运输部、能源部等，以同领域整合为主。2003年，美国新组建的国土安全部，进行跨领域整合，将22个联邦机构整合进来，成为一个超级大部。
　　日本的内阁部门设置不像欧洲国家那样随政府换届经常变动。从1960年起，日本设有1府23省厅，均为职能单一的同领域政府部门。2001年进行了一次重大机构重组，内阁部门减少为1府12省，许多职能单一的省厅被整合为跨领域的大部，如将原运输省、建设省、北海道开发厅和国土厅合并，组成跨领域的国土交通省；将原文部省和科学技术厅合并，组建为跨领域的文部科学省；将原总理府、经济企划厅、冲绳开发厅、金融再生委员会、国家公安委员会和防卫厅重组为内阁府。
　　2.政务类部门多为同领域的大部，经济和社会类部门多为跨领域的大部
　　从大部门的类别看，国外的政务类部门设置，如国防部、外交部、内政部、司法部、财政部等部门，一般为同领域的大部，管理职能统一，比较稳定，即使有变化也不是实质性的，只涉及名称的变化或局部职能的增减，如法国的外交部门，早期称外交部，1980年后称对外关系部，后又改称外交部，职能领域并没有什么变化。经济类和社会类部门的设置，前者如商务、工业、农业、城市建设、运输等机构，后者如环境、卫生、社保、文化、教育等机构，往往是跨领域的综合大部，特别是社会类部门几乎都是跨领域的综合大部（参见表2）。这是因为现代经济社会发展日新月异，变化较大，综合性强，政府的机构设置也需要适应环境变化，不断进行整合，采取综合设置。

                                                  表2   国外各类政府部门设置比较

　
　　　注：美国各类部门大都是同领域的大部，原因是在内阁部之外还设有大量的独立机构，分担了内阁各部的职能。
　　资料来源：中央编办事业发展中心等编著.世界百国政府机构概览［M］.北京：北京出版社，2006和 有关国家政府网站2012-1.
　　3.谁与谁组合没有统一模式，关键是职能相互融合
　　从大部门的组合看，各国政府机构中究竟谁与谁组合、谁与谁分拆，组成大部门，并没有一定之规，可以看到各种各样的机构组合形式，没有统一模式也是一个规律。以涉及“环境”领域的部门为例，英国将环境与食品、农村事务组合成一个大部，德国将环境自然保护和核安全组成一个大部，日本则单独设立了环境省，美国却将“联邦环境保护局”作为一个独立机构来设置。再以涉及“工业”领域的部门为例，澳大利亚设置工业、旅游和资源部，法国设置经济、财政和工业部，俄罗斯设置工业和能源部，英国设置商业、企业和规划改革部，而美国没有设立专门的工业部门，相关职能则由商务部等机构分别承担。
　　尽管各国政府大部门设置各有选择，互不相同，但也不是随意整合拼凑大部门，而是为了将职能相同相融的机构整合为一个部门，形成整体合力，产生1+1＞2的效果。国际经验表明，大部门组建能否成功，关键是相关机构的职能要相互融合、要素相同，不能差距太大或者存在冲突矛盾。比如说，教育与科技的联系日益紧密、融合性强，可以相互促进，于是许多国家采取综合设置，将相关政府机构整合为一个大部门，如俄罗斯设置教育和科学部，日本设置文部科学省，英国设置创新、大学和技能部等，效果较好。再比如说，公共卫生、社会服务、社会保障等领域之间的关系密切，相互依存和相互补充，因而许多国家将相关职能机构整合在一起，如美国的卫生和公共服务部，俄罗斯的卫生和社会发展部，日本的厚生劳动省，澳大利亚的卫生和老年事务部等部门。反之，如果机构职能冲突，要素相反，如工业与环保、经济与文化等，就不宜整合在一起。
　　三、部门内部的组织模式
　　国外大部制改革的一个重要内容和配套措施，是推行决策与执行分开，设立各种形式的执行机构，对部门内部机构进行重组。归纳起来，可将部门内部结构划分为5种模式（为比较方便起见，下面主要以农业部门为例来说明问题）。
　　1.政策局+执行局模式，以英国为代表
　　这种模式的特点是在部门内部分别设立政策局和执行局，政策局负责协助部长制定政策，执行局专门负责政策执行；执行局相对独立，在人事、经费、管理等方面有较大的自主权和灵活性；部对执行局采取“适距控制”， 实行契约管理、绩效管理、项目管理。英国是这一模式的代表，澳大利亚、加拿大、丹麦、荷兰、挪威、瑞典、新加坡等国都有类似的做法。
　　英国政府在20世纪80年代开始在内阁各部分设核心政策局与执行局。执行局相对独立，有独立的人事权、管理权和财政支配权，承担行政管理、提供服务、研究咨询、市场监管等执行职能。根据政府与执行局的关系，执行局共有8种组织模式，其中有6种属于部内机构，2种属于“公私合作”、“合同外包”关系的部外机构。2002年英国设有执行局127个，工作人员占公务员总数的78%。［3］以英国的环境、食品和农村事务部为例，目前该部设有6个核心政策局，6个执行局和9个执行性公共机构，属于部内机构，另外2个合作机构和4个合作伙伴，属于部外执行机构（参见图1）。

图1   英国环境、食品和农村事务部的组织模式
　　资料来源：根据英国环境、食品和农村事务部：http://www.defra.gov.uk/corporate/about/with/The Department (including its Executive Agencies) had around 10,000 staff in 2009/10.2012-6-28的资料绘制。

　　瑞典是一个北欧国家，在决策与执行分开、设立执行机构方面有自己的特色。目前瑞典设有10个内阁部，每个部平均仅100人左右，规模很小，主要负责政策制定；同时根据法律设立了70多个独立行政机构，分别隶属各个部，专门负责政策执行。如瑞典的农业、食品和消费事务部，设有农业局、国家食品局、国家渔业局、消费者投诉局等近20个独立执行机构。
　　新加坡借鉴英国决策与执行的做法，内阁部的规模不大，约200-300人，部的内设司局负责政策制定，同时将承担服务、研究、咨询、监管等职能，但又不适合完全采取民营方式管理的公共机构，通过国会立法设立独立的法定机构。法定机构归属各内阁部门领导，负责执行和落实政府的决策，在业务、人事、财务等方面享有自主权，具有独立法人资格，在性质和业务上属于半官方的公共部门，相当于英国部内的公共机构，如归口交通部的法定机构有民航局、路陆交通管理局、港务局、巴士服务局、公共交通理事会等；归口教育部的法定机构有新加坡国立大学、国立教育学院、科学馆管理局等。
　　上述模式使部门执行机构设置独立化、多样化，一方面有利于提高政策执行的效率，分解大部门的权力，在决策和执行机构之间形成一定的制衡关系，防止某些大部过于集权而产生的弊端；另一方面也出现了一些新的问题，如执行成本的提高，部长责任的淡化，大量、分散和契约式管理的执行机构，使部本身出现“空心化”、政策执行“碎片化”等情况。［4］国外有学者质疑，试图把决策与执行分开可能过于理想化。［5］对此，一些国家强调建立“协同政府”、“整体政府”，作为应对之策。
　　2. 职能司局+独立行政机构模式，以德法为代表
　　这种模式的特点是延用传统科层的组织模式，在各部内仍设立职能司局作为骨干框架，同时由直属的独立行政机构，或者由归口管理的独立行政机构，负责相关政策法律的执行。独立行政机构一般依法设立，由部长直接领导或节制，人员属公务员体系，可相对独立地开展工作。部属独立行政机构，只负责某个方面的政策法律执行，部门决策并不是完全靠独立行政机构来执行。
　　德国的做法是通过国会立法，设立联邦行政机构，又称直属机构，分属联邦各部领导和监督，但相对独立，在联邦范围履行法律赋予的职责，如归属内政部领导的有联邦刑事警察局、联邦统计局等17个联邦行政机构，归属消费者保护、食品和农业部领导的有联邦农业和食品安全局等15个直属机构（参见图2）。
　　法国的做法是在内阁各部之下设立独立行政机构，专门负责政策执行，如法国经济财政和工业部之下，设有国家食品监督局、商业竞争局、消费者协会。保险监督委员会等20多个独立行政机构，负责管理相关事务。

图2  德国消费者保护、食品和农业部的组织模式
　　资料来源：根据中央编办事业发展中心等编著.世界百国政府机构概览［M］.北京：北京出版社，2006，546、551、552等资料绘制。

　　3.职能司局+相对独立模式，以美国为代表
　　这种模式的特点是内阁各部由内设职能司局组成，但在实际上许多职能局是相对独立的，不仅具有行政许可权和执法权，而且形式上独立对外开展工作，从事行政管理和提供服务工作，地位和功能相当于英国的执行局。例如，美国国土安全部整合进来的移民归化局、海岸警卫队、海关总署、联邦紧急事务管理署等机构，都有很大的独立性，主要从事执行性、管理性工作。美国农业部共设20多个内设司局，其中许多职能局是相对独立的，主要承担执行职能，并在地方设派出机构。

　　与其他国家不同，美国在15个内阁部之外，目前还设有50多个独立机构，地位和作用往往与内阁部不相上下。这些独立机构由立法机关设立，履行法定职责，有独立的法律地位，具有规制、执法、裁决等权限，如联邦储备委员会、联邦证券交易委员会、国家仲裁委员会等。这些独立机构不在大部体制之内，但与内阁各部分工合作，有的受总统领导，如与农业部工作相关的独立机构如图3所示。其他国家，如法国、新加坡等国，也在内阁部之外有类似的独立机构。
　　4.职能司局+外局+独立行政法人模式，以日本为代表
　　这种模式的特点是在内阁各部内设立职能司局，同时设有部属外局或者独立行政法人，设置部门机构多样化。部属外局是部的职能机构，相对独立，但受部的领导。独立行政法人是内阁部设立的具有独立法人地位的公共机构（相当于中国部委的直属事业单位）。独立行政法人与英国部内的公共机构、新加坡的法定机构相比，在性质和地位上大体相似，区别在于主要承担研究、咨询、技术、服务等职能工作，不包括行政、监管方面的机构。

　　目前，日本内阁各部大都包括4类机构：职能司局、部属外局、独立行政法人和地方派出机构。日本的部属外局称“厅”，类似我国部委管理的国家局。在2001年大部制改革中，日本将一些业务上相对独立的机构直接转为省内的厅，在1府11省中有8个设厅，共设15个厅，又称“省厅制”，主要特征有：一是厅可相对独立地负责某个方面的事务，地位高于内设司局半格，厅下设部和课两级，内设局只设课一级；二是厅具有一定的许可权、调查权和执法权；三是可以厅的名义直接对外。
　　日本的独立行政法人，是仿效英国的做法，将那些已无必要由政府直接管理、但又不能完全交由民间机构实施的公共事务和事业，以立法方式将相关机构的目的、任务和业务范围做出明确规定，授予其独立法人资格和充分的自主权，成为独立行政法人，依然隶属于各个省厅。据日本总务省的统计，2003-2004年间共有98个政府机关单位转为独立行政法人。
　　以日本政府的农林水产省为例，该省共设5个职能司局，3个部属外局（厅），6个独立行政法人以及地方派出机构。
　　5.职能司局+地方派出机构模式，以发达国家为代表
　　在发达国家，中央和地方职能有比较明确的划分，中央政府各部大多都在地方设有垂直领导的派出机构或分支机构，有些按行政区划设置，有些则跨行政区域设置，机构、编制和经费预算都列入中央部门序列，属于中央部门体系的组成部分，如法国农业和渔业部在22个大区均设有派驻机构，日本农林水产省在地方设有7个地方农政局（参见图4），美国农业部以及一些内设司局在地方也设派出机构（参见图3）。部门派出机构的职能，是在地方执行或督促地方执行中央决策，形成中央部门决策、派出机构在地方执行的关系。
　　四、几点结论
　　通过对国外大部制的梳理和比较可以发现：
　　1.大部制具有明显的比较优势。相对于分设较细的“小部制”而言，大部制具有职能统一、部门精干、结构稳定、运行高效的特点，可避免传统机构设置方式的弊端，更加适应现代经济社会发展的需要。作为一种政府组织模式，目前发达国家普遍实行大部制，有的转轨国家和发展中国家也采取大部制。
　　2.通过机构整合组建大部门有一定的规律可循，一是先在同领域整合，后向跨领域整合扩展。二是政务类部门多为同领域的大部门，经济和社会类部门多为跨领域的大部门。三是大部门组合没有一定之规，职能相融才是关键。总的来看，政府部门的大与小，多与少，合与分，都是形式，各国有自己的选择，而建立精干高效政府，提高效能，更好地为公众服务，才是核心和目的。
　　3.部门内部机构整合是大部制改革的重要内容和配套措施。国外的流行趋势，是实行决策与执行相对分开，设立各种形式的执行机构。这些不同模式，都从某个方面或某种程度上实现了决策与执行分开，但目的不是为了决策与执行机构之间的相互制约，也不是为了削减部门规模或精简人员，尽管可能产生这样的实际效果，而是为了提高政策执行和服务提供的效能。

　　［参考文献］
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　　［3］周志忍.英国执行机构改革及其对我们的启示［J］.中国行政管理，2004（7）.
　　Zhou Zhiren. The Reform of Executive Agencies in Britain and its Enlightenment. Chinese Public Administration. 2004（7）.
　　［4］毛寿龙，李梅，陈幽泓.西方政府的治道变革［M］.北京：中国人民大学出版社，1998.242-245.
　　Mao Shoulong， Li Mei， Chen Youhong.  Governance Reform of Western Governments. Beijing：China Renmin University Press，1998. pp242-245.
　　（作者：中国行政管理学会副秘书长、研究员，北京100017）

The Summarization and Reference of Foreign Super-Ministry System
Shen Ronghua

　　［Abstract］The Super-Ministry System is popularly adopted by the market-economic developed countries as a government model and has obvious comparative advantages, comparing with the traditional 'Small-Ministry System'. The general rules of foreign forming super ministry include: from the beginning to integrate in the same field and then expand integration near the areas，the government-affairs departments of cabinet are mostly large ministries in the same area and the economic and social departments of cabinet are mostly large ministries in across-area, there is no uniform model to form a large ministry, and the key is mutual mergence between functions. Optimizing the internal agencies of a ministry is an important part of the super -ministry reform. The trends are to separate decision-making and execution, set up different kinds of executive agencies, which could be divided into five kinds of patterns.
　　［Key words］Super-Ministry System, foreign experiences, agency integration, separate decision-making and execution
　　［Author］Shen Ronghua is Deputy Secretary General and Senior Researcher at Chinese Public Administration Society. Beijing 100017