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以转变政府职能为基础 推动政务服务中心更好发展
本刊特稿
黄 文 平
发布时间：2012-9-5 发布人：本站 源自：本站
一、创新政务服务中心是建设服务型政府的重要载体
以“一站式”服务方式为主要特征的政务服务中心的管理理念，最早源于西方商业活动的“资源外包服务”模式，即企业为客户提供较为完整的“一条龙”服务。将这种模式引入政府行政管理中，明显提升了政府的工作效率和对外形象，因而被西方发达国家和一些发展中国家广泛运用在政府行政管理的多个领域。我国各地的政务服务中心是在上个世纪90年代，伴随着深化行政管理体制改革以及行政审批制度改革的进程，为了适应地方经济发展的需要，着力改善投资软环境，解决群众反映强烈的“门难进、脸难看、话难听、事难办”的问题，而逐步建立并不断加以完善的。经过十多年的发展，政务服务中心已成为建设服务型政府的重要窗口和平台，有力促进了行政审批行为的阳光公开作业，规范了服务，降低了成本，提高了效率，受到人民群众和社会各界的普遍欢迎。据统计，目前全国31个省（区、市）共设立了各种形式的政务（行政）服务中心近3000个，其中以县市级为主，一些地方还探索将这种政务服务模式向乡镇、村（居委会、社区）延伸，形成覆盖城乡的多层级服务体系。从行政管理改革的角度观察，这种创新的行政管理模式主要有以下几个方面的特征。
一是体现了以人为本的理念，推动了服务型政府的建设。建设以人为本的服务型政府是社会主义市场经济发展的内在要求，是落实科学发展观的重要举措，是推进民主政治建设和依法行政的有效探索。政务服务中心通过“一站式”平台，逐步形成了开放型、阳光型的行政审批管理模式，初步实现了决策权、执行权、监督权的适当分离和相互制约，行政审批手续由繁变简、形式由暗变明、速度由慢变快，工作人员的责任意识、服务意识明显增强。同时，行政审批事项的项目名称、法规依据、申请条件、办事程序等内容都在大厅和政务网站上公开、公示，扩大了群众和社会的知情权与监督权，形成了监督管理部门、办事群众和社会全方位、多角度的管理和监督体系。从各地的实践看，政务服务中心通过建立的新型运作机制，遵循以人为本的理念，坚持便民利民的原则，成为政府转变作风，转变职能的重要窗口，对建设服务型政府起到了重要的推动作用。
二是符合我国行政管理体制改革的要求和方向。推动政府职能转变、建设服务型政府，始终贯穿于我国改革开放和现代化建设的全过程，特别是党的十六大以来，认识不断深化，其内涵不断丰富和发展，目标日益明晰。党的十六届三中全会提出加快转变政府职能，深化行政管理体制改革；十七大提出，加快行政管理体制改革，建设服务型政府；十七届二中全会提出，要实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。“一站式”服务模式的政务服务中心的建立和发展，是对部门利益格局的逐步调整、整合，不断强化政府的公共服务职能，这种改革尝试坚持行政管理体制改革的总体要求和长远方向，是行政管理体制改革的重要创新，也为继续深化政府机构改革和行政管理体制改革、推动政府职能转变创造了有利条件。
三是坚持因地制宜，紧密结合当地经济社会发展的实际。各地结合实际创新多种管理模式的政务服务中心。经过10多年的发展，从各地的实践看，政务服务中心大体上有四种模式：一是作为政府派出机构，二是作为政府直属事业单位或挂靠政府有关部门（如发展改革委、监察局、招商局等）的事业单位，三是作为政府办公厅（室）内设机构或代管的二级机构，四是作为议事协调机构的办事机构（如与政务公开领导小组办公室一个机构，两块牌子）。2009年地方政府机构改革时，有的地方在政务服务中心基础上探索组建了政府工作部门，如成都市武侯区行政审批局、长春市绿园区民生工作局、吴江市行政服务局等。相比西方发达国家而言，我国政务服务中心创立时间不长，在实践中各地也都处于一种探索阶段，管理模式不一。同时，各地政务服务中心发展和建设过程中，还存在一些问题和困惑，如主体资格、职责权限、机构性质、监督体制等，这些问题最终还是要通过改革和创新来解决，鼓励各地结合实际创新和实践多种模式的“一站式”政务服务，通过实践总结，不断完善政务服务中心的建设。
二、方便群众是进一步创新政务服务中心建设的内在要求
方便办事群众和行政相对人，是创新政务服务中心建设的内在要求，也是题中应有之义。中办、国办印发的《关于深化政务公开加强政务服务的意见》中明确提出，要按照便民利民的要求，进一步改进政务服务，提高行政效能，推进政务服务体系建设，为人民群众提供优质、便捷、高效的服务。创新政务服务中心建设应在进一步体现便民利民的这一内在要求上下工夫。
一是要着眼于完善运行机制。凡与人民群众密切相关的行政管理事项，包括行政许可、非行政许可和公共服务事项均应纳入政务服务中心办理。以提高服务质量和效率为重点规范政务服务中心的运行，着力为群众解决实际问题。进驻服务中心的政府部门要对其服务窗口办理事项充分授权，逐步实行“一个窗口受理、一站式审批、一条龙服务、一个窗口收费”的运行模式。建立健全首问负责、限时办结、责任追究、效能评估等制度，进一步提高服务水平和服务质量。
二是要着眼于创新管理体制。建立政务服务中心本身是一个创新，要发挥好政务服务中心的优势，就要求从职能上创新服务机制，建设职能到位、运行顺畅的政务服务中心。可考虑通过梳理并在进一步减少审批事项的基础上，将部门行政审批职能集中配置并整体进驻中心，从而达到职能到位、权责明确、方便群众的目的，避免出现政务服务中心成为“收发室”，对办理事项“两头受理”，服务窗口让人民群众两头跑的情况。
三是要着眼于提升硬件和软件水平。从技术角度提高政务服务中心服务能力，建设具有优良环境的政务服务中心，对于便民利民，提高办事效率具有重要的现实意义。因此，在中心规划、选址、设计上要时时处处为人民群众着想，关注细节和体贴的服务设计，体现公开、公平、公正的服务特征。政务服务中心创新发展要与电子政务建设紧密结合，充分运用现代网络和信息技术，积极发展电子政务，实行网上申报、网上审批等，进一步减少政府工作流程，提高行政效能，将建设服务型政府落到实处。同时，要强化窗口工作人员的宗旨意识、大局意识、服务意识和责任意识，开展多种形式的学习培训，努力提升服务质量和水平。
三、推动政府职能转变是进一步创新政务服务中心建设的重要基础
目前，政务服务中心的主要职责是集中受理或办理有关行政审批事项。在职能配置上，有的是将多个部门的审批职责划转到政务服务中心一个部门对外承担，有的是将审批部门集中到政务服务中心各个窗口统一办理。不管是哪一种形式，其中都涉及到政府的审批项目到底有多少，关系到职能转变是否到位。在今后的发展实践中，如果只注意到形式的便捷与透明，而不考虑到政府职能转变的实质，就可能意味着政府仍然在干不该管的事项，这种情况下，即便是再便捷再高效，也有悖于设立政务服务中心的初衷，也不符合行政管理体制改革的方向。因此，政务服务中心不仅仅是服务内容的简单叠加、服务场所和设施的简单改善等技术层面的创新，更重要的是要看背后的政府职能转变是否到位，政府职能配置是否合理。
一是推动政府职能转变是政务服务中心体制创新的根本，是其发展的基础，是治本之策。十七届二中全会明确提出深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用。而建立行政审批相对集中办理的政务服务中心，实行一个窗口对外，“一站式”服务，其根本目的是方便行政相对人，便捷人民群众。这种“便捷”，除了形式上的方便、高效外，其本质是要大力推动政府职能转变，通过深化行政审批制度改革，清理、取消和调整审批事项，切实把政府不该管的事交给企业、社会和市场。对于目前确实需要许可的事项，凡不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的，要一律向社会公开，实行“阳光审批”，接受全社会的监督。
二是政务服务中心的建立和发展为进一步推动政府职能转变创造了有利条件。各类模式的政务服务中心的发展最终要求推动政府部门从具体的审批事务转移到更加注重政策研究、强化市场监管、创新社会管理和加强公共服务上来，推动精简机构和人员，促进组织机构和职能的整合、调整，为坚定推进大部门制改革创造了条件，推动形成决策、执行、监督既相互协调又相互制约的组织框架体系。因此，政务服务中心的更好发展，在客观上也促进了政府职能转变，为推动政府职能转变提供了有利条件和平台。
三是拓展服务领域，提升服务层次，为政务服务中心的发展提供不竭动力。行政审批是政府对经济社会实施管理的手段之一，这些审批项目的实施部门，同时也是这一领域的公共政策的制定者或执行者。因此在此基础上，可以考虑充分运用政务服务中心这个平台，整合各类公共服务资源，进一步强化政府对公众、企业和社会提供更为广泛的公共服务职能，把政务服务中心逐步从单一的行政审批服务发展为提供各类公共服务的综合平台，如对人民群众切身利益密切相关的医疗保险、社会保障、法律援助、促进就业等方面，提供政策解读和有关信息咨询，为行政相对人提供更多有价值的服务，真正体现政务服务中心的价值内涵。
综上所述，转变政府职能与促进政务服务中心建设之间是一种相互促进的关系，其中转变政府职能是基础、是前提，也是保障。可以说，政府职能是否转变到位，应成为今后检验政务服务中心成效的一条重要标准。因此，我们在建立和发展政务服务中心的同时，不能忘了转变政府职能这个关键，要以促进政府职能转变为基础，大力推动政务服务中心更好地有序发展。
（本文系作者在“第四届全国政务（行政）服务中心创新论坛”的主旨报告。）
（作者系中国机构编制管理研究会会长，北京100010）
