doi：10.3782/j.issn.1006-0863.2013.10.03

　　*本文系国家社科基金重大项目“建设服务型政府战略与对策研究”(项目编号：09&ZD064)的阶段性成果。　　

　　[摘要]改进和完善公共服务监督体系是提高政府公共服务能力和水平的必然要求。本文在梳理我国加强公共服务监督的有益探索和成功经验的基础上，客观分析了目前存在的主要问题，并提出“四要素”模型，从主体、内容、方式和权威四个方面不断完善公共服务监督体系，为服务型政府建设提供坚实保障。

　　[关键词]公共服务监督;服务型政府;公共服务均等化

　　[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2013)10-0018-04

　　近年来，围绕服务型政府建设的总体要求，我国各级政府在提供多样化公共服务，提升公共服务质量，以及加强公共服务监督方面，进行了大量富有成效的探索，形成了一系列相互关联又各具特色的模式和做法，公共服务监督体系建立并在不断完善之中：一是内部监督与外部监督相结合。既有“效能督察”、“绩效评估”、“问责风暴”、“治庸风暴”等内部监督和控制，同时，公民和社会舆论对政府公共服务的监督也融冰破土、方兴未艾，“媒体曝光”、“电视问政”、“网络问政”、“市民评议政府”等监督方式大量涌现，说明社会力量在公共服务监督中的作用日趋显现，并形成一股不可忽视的监督力量。二是过程监督与结果监督相结合。一方面，预算参与、服务的“标杆化管理”、服务效能督察、信息公开等，都是对公共服务供给过程的监督，体现了依法服务、标准服务和满意服务的价值与原则;另一方面，公共服务绩效评价广泛铺开，着重于公共服务具体结果、效果和效率的评估，以“结果导向”倒逼公共服务过程的完善和优化。[1]三是传统监督方式与现代监督方式相结合。各地在加强“经济审计”、“上级巡视”、“代表质询”、“信访监督”等传统监督形式的基础上，将现代化的、信息化的手段和技术引入到公共服务监督中来，形成了“网络审批”、“电子监管”、“一站式服务”等高效率、自动化的服务监督途径。

　　但是，也要清醒看到，我国公共服务体系建设尚处于起步阶段，公共服务监督的不断加强和完善还需要较长的时间。从主体上看，存在监督主体缺位的问题，部分监督者不作为和乱作为，甚至推诿扯皮，导致监督不到位和监督的随意性。[2]从制度上看，纪律监察和行政监察较为完善，但公共服务监督无章可循、无据可依，监督处罚能轻则轻，往往大事化小、小事化了。“网络问政”、“微博问政”、“预算恳谈”等公共服务监督机制基本上还游离于正式制度框架之外，各地“万人评政府”等市民参与做法也带有鲜明的领导个人色彩和印记。从方法上看，公共服务绩效的科学性、合理性还有待进一步提高，指标体系建设还在摸索和探索之中。因此，公共服务监督体系建设还任重而道远。

　　从理论上说，科学、完整、高效的公共服务监督体系包括监督主体、监督内容、监督方式和监督权威四个主要内容。完善公共服务监督体系需要遵循“平衡原则”，即从这四个方面同步推进，多管齐下，多策并举，否则，难以产生实质性、持续性的效果。

　　一、完善中国特色的公共服务监督主体体系

　　建议分四个层面完善我国的公共服务监督主体体系：

　　第一层面：进一步加强各级人民代表大会对政府公共服务履职情况的监督。建立权威性、专业性的公共服务质量监督机构的做法在西方国家非常普遍。根据我国人民代表大会专门委员会的性质和现状，“财政经济委员会”、“教育科学文化卫生委员会”和“环境与资源保护委员会”可以更多承担起对教育、科学、文化、卫生在内的基本公共服务的监督工作。包括主动对政府的公共服务预算、财政执行、实际效果等进行讨论、质询，组织人大代表进行实地考察、检查，并就社会关注的重大公共服务问题进行讨论和监督。一是强化对公共服务的监督力度、提升监督权威，引起全社会对公共服务质量和水平的关注;二是保证基本公共服务均等化实践的逐步推进，以及监督基本公共服务战略规划的落实和完成。

　　第二层面：尝试在市政府这一级(包括地级市、县市级，以及大城市的区)建立类似“公共服务委员会”的议事协调机构。该委员会由行政首长担任主任委员，主要职能部门的负责人担任委员，进行区域内公共服务的最高层面的规划、沟通和协调、监督。担负起在行政区域范围内推进基本公共服务均等化的责任，最大限度地减少职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高公共服务效率，降低行政成本的目标。

　　委员会下设“公共服务办公室”，在综合现有“治庸办”、“纠风办”、“审改办”、“优化办”等的基础上组建，整合资源，聚焦服务，主要负责：规划区域内服务型政府建设的具体计划、方案;制定公共窗口服务的统一标准、要求和规范;开展政风、行风评议，监督机关效能建设;对公共服务质量进行专项评估，并下达具体的整改要求;开展地区间公共服务发展的交流和学习，评选公共服务贡献奖和创新奖等。

　　第三层面：依托各级政府财政部门，开展重大公共服务类财政支出的绩效跟踪与评估。对公共服务类的重大财政项目进行定期的绩效评估，完善对预算执行部门的服务监督、客观评价公共服务项目的实际效果，并形成评议结果。评议结果一方面用于财政预算分配上，对下一年度的预算资金分配产生直接影响;另一方面及时反馈给服务部门，有利于进一步改进管理、培训等环节，提高公共服务质量。

　　第四层面：培育专业从事公共服务评议的社会组织。在西方国家，公共服务评估的主体是研究机构和非政府性委员会，相比政府部门自身，它们具有更强的专业性、独立性，以及贴近基层等优势。[3]事实上，在政府服务外包的过程中，我国一些地方政府已经尝试将专业从事评估的社会组织纳入到公共服务评估和监督中来。通过培育类似的社会组织，一方面可以承接政府外包的公共服务的评估事项，有利于转变政府职能，提高评议活动的专业性和社会性，引导社会力量参与公共服务评议，提高公共服务监督主体的异质性;另一方面，也可以对政府的自身评议、监督工作进行“二次监督”，提高全社会进行公共服务监督的整体水准。

　　二、完善中国特色的公共服务监督内容体系

　　公共服务监督内容主要是指政府公共服务的职责和履职情况。实施有效监督，必须明确政府到底要提供哪些公共服务，以及这些公共服务提供到什么程度和水平。2012年，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》(以下简称《规划》)正式发布。它是我国第一部国家基本公共服务总体性规划，也是政府履行基本公共服务职责的重要依据。[4]地方政府应按照《规划》的要求，结合本地区的实际情况，制定自身的基本公共服务体系规划，以进一步明确地方政府公共服务职责，清晰界定公共服务监督内容。具体来说，地方规划应包括：

　　(一)基本公共服务的地方标准。国家《规划》具体确定了8个领域以及残疾人基本公共服务共44类80个基本公共服务的项目，针对服务项目、服务对象、保障标准，支出责任、覆盖水平四个方面明确了国家基本标准。按照《规划》的基本要求，结合本地区的实际，各级政府应该制定并实施这44类80个基本公共服务项目的地方标准，并可以根据具体情况，适当拓展基本公共教育服务范围和提高服务标准。

　　(二)地方性保障工程。国家《规划》在基本公共服务8个领域和残疾人基本公共服务方面提出实施26项保障性工程和基本住房保障方面的保障措施。包括全面建立以基层为重点的基本公共服务网络，提高设施标准化和服务规范化、专业化、信息化水平，使城乡居民能够就近享受基本公共服务。这些保障工程和基本公共服务网络的具体落实，需要地方政府特别是基层政府的具体规划和安排，由此需要进一步的细化工作，以确保《规划》的真正落地。

　　(三)区域内基本公共服务均等化的步骤、保障和措施。主要是增强公共财政保障能力，创新供给模式及保障《规划》实施的主要政策措施。包括在促进城乡、区域基本公共服务均等化方面，要加强城乡基本公共服务的一体化，推进城乡基本公共服务制度的衔接，加大农村困难地区基本公共服务的支持力度，加快建立农民(包括农民工)等流动人口基本公共服务的制度，推进社会主体功能区基本公共服务的政策，建立健全区域基本公共服务均等化的协调机制，在财政保障方面明确政府间的事权和支出责任，完善转移支付制度，健全财政保障机制。在创新供给模式方面，要建立多元的供给机制，分类推进事业单位的改革，鼓励社会力量参与。

　　(四)公共服务的过程监督。地方政府可依托“行政服务中心”、“应急联动中心”等综合管理平台的建设，强化对部门公共服务的过程进行监督。过程监督包括服务标准化、流程优化和时效监督三个部分。服务标准化是制定具体公共服务的办事标准，包括办事程序、接待方式、人员要求等，标准化是进行后期监督的基础;流程优化是在梳理现有服务流程的基础上，通过组织技术革新，创新办事流程，节省办事成本和等待时间;时效监督是对服务完成情况进行即时监督。

　　(五)监督问责机制。完善基本公共服务的问责机制，增加基本公共服务绩效考核在政府和干部政绩考核中的权重，健全基本公共服务预算公开机制，增强预算的透明度，切实加强对建设工程和专项拨款使用的绩效审计监管，建立基本公共服务设施建设质量追溯制度，对学校、医院、福利机构、保障性住房等建筑质量实行终身负责制。

　　三、完善中国特色的公共服务监督方式体系

　　从整体和分类、内部和外部等角度，对公共服务和公共服务供给者进行全方位、多层面、复合型的评议与监督。

　　(一)行政监督。加强行政机关内部的日常监督、专业监督和效能督察。目前，政府内部督察、督办机构繁多、资源分散，往往是因事督办或者临时督察，建议在政府内部整合督察资源，成立专门督察机构——公共服务办公室，建立起集效能、民生、项目“三位一体”的“大督察”格局，强化执行力，确保政府重大决策部署落到实处。“效能督察”主要是以检查工作的形式对日常工作、交付任务的时效性督察;“民生督察”主要是对群众反映的突出社会问题、民生问题和管理问题的了解、协调和督办;“项目督察”是对党和政府的年度性、阶段性重点工作和重点项目的专题督办与考核。“公共服务办公室”的职能区别于“监察局”的“底线监督”，主要针对工作状态、工作结果和工作实效，是政府内部控制的重要体现，也是政府公共服务的重要评议渠道。公共服务办公室的考核结果作为部门年度考核的重要依据和组成部分，应该在行政系统内部定期通报公开，并进入考评体系，与部门领导人绩效、整体绩效直接挂钩。

　　(二)绩效评估。通过科学、客观、全面的评估体系对公共服务过程和绩效进行评估。首先要加大对公共服务评估指标体系的理论研究，在借鉴发达国家先进经验的前提下，结合本土特点，设计不同种类、地区、层面的公共服务绩效评价指标体系。各地区之间加强公共服务绩效评价指标建设的交流和比较，集思广益、汇聚众识，逐步提高指标体系设计的科学性、全面性。要按照政府的公共服务职能进行分类设计，坚持定量指标与定性指标并重，侧重定量指标;客观指标和主观指标并举，客观指标优先;既要防止设计过简，又不要搞得过繁;要注重指标的可操作性，难易适中，先易后难，不求尽善尽美，只求可行有效。

　　(三)满意度调查。公共服务监督要以公民为中心，以公民满意为终极标准。引导广大社会公众以不同渠道和方式参与不同层面、不同内容的服务满意度调查，让公共服务监督真正反映社会意见和意志。在公共服务监督中，要通过问卷调查、个体访谈、相关者参与、公民投票等方式，让公众和市民对特定的公共服务进行满意度评议，并将之作为公共服务质量和绩效监督的重要组成部分。

　　(四)相关者协商。随着社会利益主体的多元化程度加深，各社会阶层出于各自利益的考虑，参与政治过程、表达利益诉求的愿望日益强烈。如果没有公开、有效的平台和机制，利益主体间的矛盾冲突和利益冲突不能及时消除和化解，对公共服务体系建设势必造成负面影响。整合不同主体的利益取向，首先要保障利益相关者参与表达和协商，用制度化的方式确立评议主体多元化。对于公共服务决策、预算制定、过程监督和绩效评议等，需要通过相关者协商、恳谈、对话、沟通等方式更多地反映民意。

　　(五)社会监督。媒体、网络对政府公共服务的关注和监督是社会监督的重要形式，也是真正强大的监督动力。要更加宽容媒体的公共参与，进一步拓展新闻媒体对公共服务监督的途径和方式。利用媒体平台，加强政府有关人员同社会大众之间围绕公共服务内容、标准、水平、绩效等方面的沟通和交流。一方面引导全社会理性、务实地思考政府公共服务职能和责任，另一方面对政府全心全意履行职责、认认真真服务形成倒逼机制。

　　四、完善中国特色的公共服务责任体系

　　构建公共服务责任体系，强化对责任目标的考核，完善监督结构，是公共服务监督机制有效运作的必要保障。

　　(一)通过基本公共服务均等化立法，明确各级政府公共服务的法定责任。服务型政府建设迫切需要通过立法明确规定从中央到地方各级政府在基本公共服务均等化中的责任。目前，我国出台的一些关于基本公共服务的法规中有些已经过时，与《规划》存在一定差距;在现行的制度安排中，也没有对服务供给的责任尤其是政府责任做出明确规定，失去了问责的法律基础，形成了一定的责任真空。而且，现行的基本公共服务相关法规很多以政府法规政策和部门条例为主，存在立法层次比较低、监管不足等问题。[5]因此，应加快符合我国国情的基本公共服务的相关立法，从法律上规范基本公共服务提供主体，建立相关主体的责任追究机制，以使每一个环节切实落实均等化措施。

　　各级政府要定期撰写和发布《公共服务蓝皮书》，对区域内公共服务发展概况、进展和问题进行系统梳理，一方面展示公共服务发展的新成果，一方面主动接受全社会的监督。同时，要加强各级人大对同级政府公共服务职能履行情况的监督，对公共服务整体质量不高或者出现较大问题的，人大及其专门委员会有权启动质询、调查等程序，进行相应的监督和干预，追究政府的相应责任，并要求及时调整政策。对于地区性《基本公共服务体系“十二五”规划》的执行和落实，人大要定期召开专门会议听取汇报，并进行审议。

　　(二)通过科学政绩考核，强化行政领导者的公共服务责任。目前我国的政绩考核机制仍然存在重经济、轻服务，重硬件、轻软件，重内部、轻外部等特点和问题，关于公共服务和民生工程的硬性考核指标尤其少。这一方面不利于引导政府转变职能，从发展型政府向服务型政府转变;另一方面也制约着各级政府官员的思想观念转变，不利于公共服务体系的建立和完善。

　　应结合各级政府《基本公共服务体系“十二五”规划》中的具体规定，将需要达到的基本标准和任务纳入官员的政绩考核之中，强化对公共服务履职情况的监督。由于公共服务体系建设具有渐进性，因此，考核指标也需要根据实际情况的变化不断地调整。同时，适当提高公共服务类指标的权重，引导政府官员重视公共服务、聚焦公共服务，真心实意地下功夫、配资源。在明确年度评议目标和责任的基础上，对不合格、不达标，又不能提出有说服力理由的行政首长和部门领导追究相应的行政责任。

　　[参考文献]

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　　Huang Yunpeng. Study on the Supervision of Public Service: Taking Chinese Education and Medical as Examples. Beijing: Economic Science Press, 2008.

　　[2]唐忠义，顾杰，张英.我国公共服务监督机制问题的调查与分析[J].中国行政管理，2013(1).

　　Tang Zhongyi, Gu Jie, Zhang Ying. The Investigation and Analysis of the Chinese Supervision of Public Service. Chinese Public Administration, 2013(1).

　　[3]丁元竹.从国际经验看基本公共服务制度改革创新[N].学习时报,2013-01-21.

　　Ding Yuanzhu. The Public Service Reform and Reinvention Based on International Experience. Study Times, 2013-01-21.

　　[4]江国成,凌军辉,安蓓.提升公共服务，着力改善民生——解读《国家基本公共服务体系“十二五”规划》四大亮点[EB/OL]. http://www.sn.xinhuanet.com/misc/2012-07/19/content_25502830_1.htm.

　　Jiang Guocheng, Ling Junhui, An Bei. Improve the Public Service, and Enhance the People’s Welfare: an Explanation of the Four Keypoints of the National 12th Five-Year Plan for Fundamental Public Services. http://www.sn.xinhuanet.com/misc/2012-07/19/content_25502830_1.htm.

　　[5]余闻.建立政府承担基本公共服务最终责任的体制机制[N].学习时报，2008-8-18.

　　Yu Wen. Building the System and Mechanisms for Government Responsibility to Provide Fundamental Public Services. Study Times, 2008-08-18.

　　(作者: 上海行政学院公共管理教研部主任、教授，上海200233)

Balance and Enhancement: Thinking about the Optimization of Public Service Supervision in China

Chen Qixing

　　[Abstract]The construction of public service supervision is an important component in a public service system. This paper firstly analyzes the practice and experience about public service supervision in China, and then points out some main problems in practice. Based on the“four elements” theory, the paper provides with some suggestions for enhancing the system of public service supervision in China.

　　[Key words]supervision of public service, service-oriented government,the equalization of public services

　　[Author]Chen Qixing is Professor and Director at Department of Public Administration, Shanghai Administration Institute. Shanghai 200233