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十六大以来我国行政体制改革的回顾与思考
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许超
发布时间：2013-3-7 发布人：本站 源自：本站
党的十六大以来，我国的行政体制改革取得了长足进展，行政职能转变取得重大突破，行政组织机构得以优化，行政运作方式逐步走向科学化和民主化，法治政府建设成效明显。这些成就的取得为我国的经济及政治发展提供了有力支撑，为实现我国行政体制改革总目标奠定了坚实的基础。正值我国面向下一个改革十年之际，系统回顾和总结我国过去十年行政体制改革的成就、经验和不足，对于推动我国今后的行政体制改革具有重要的意义和价值。
一、 十六大以来我国行政体制改革所取得的成就
（一） 重塑了政府职能
在过去十年中，政府职能改革不再是简单的政府职能转变，而是根据社会发展的要求重塑了政府职能，明确了政府职能范围，规范了政府职能行使方式，使政府职能结构更加合理。
规范政府与国有企业关系，实现政企分开，政资分开。在原来改革的基础上，十六大以后党中央继续推动了政企分开改革，逐步划清政府与企业的边界。通过改革，把一批政企不分的企业逐步从政府中剥离出去，使市场在资源配置方面发挥更大的作用。同时中央也对国有企业进行了战略定位。国有企业是党的重要执政基础，是社会主义国家的重要制度基础，同时也是参与市场经济的重要力量，是我国参与国际市场竞争的生力军。国家在推动政企分开的同时，也在不断规范政府和国有企业的关系，建立了权力、责任和义务相统一的国有资产管理体制。2003年以后各级政府相继设立各级国有资产监督管理机构，政府代表国家履行出资人职能，企业作为独立的法人主体自主经营，实现了政企分离、政资分离及所有权和经营权的分离。完善了国有企业的治理结构，按照现代企业制度的要求，逐步对国有企业进行了公司化改制，设立股东会、董事会和监事会。通过一系列的改革，国有企业的竞争力明显增强，有一大批国有企业进入世界五百强，实现了经济效益和社会效益同步增长。
规范政府与事业单位关系，实现政事分开。事业单位改革是行政管理体制改革的重要组成部分。当前我国有120多万个事业单位，有3000多万在职职工，加上900多万离退休人员，总数超过4000万人。我国事业单位基本摸清家底：涉及120多万个单位3000多万人［N］.人民日报（海外版），2012-08-30.因此事业单位改革的成败也关乎着我国行政体制改革的成败。近十年来，中央一直把事业单位改革置于一个重要位置，先后出台了一系列改革措施，着力解决事业单位定位不清、政事不分、事企不分、机制不活等问题，取得了明显成效。从事业单位的人事制度入手，逐步在事业单位中建立能上能下、能进能出、充满活力的聘用制度。当前我国已在全国范围内基本建立了事业单位聘用制度。另外，事业单位分类改革、事业单位工资制度改革、事业单位养老制度等改革也开始全面部署或正在向纵深推进，并在部分地区和领域取得了明显突破。由于事业单位改革涉及人群较广，利益结构较为复杂，改革内容广泛，改革的难度较大，因此改革时采取了总体设计、分类指导、因地制宜、先行试点、稳步推进的办法。在明确改革总体目标和改革时间表的前提下，在具备改革条件的地区和领域先行先试，逐步消解事业单位改革中的矛盾和问题，最终形成功能明确、运行高效、治理完善、监管有力的事业单位管理和运行体制。
规范政府与社会组织关系，实现政社分开。随着改革的深入，社会组织在我国经济社会发展中扮演者日益重要的角色，如何规范政府与社会组织的关系也成为行政管理体制改革的重要内容。十年来我国逐步规范了政府与社会组织的关系，大力推进政社分开，使原来一些具有政府背景、行使政府职能的社会组织真正与政府脱钩，做到人员分开、机构分开、财务分开、资产分开，使之成为自主运行、自我负责的社会主体。为了增强社会组织的活力，发挥社会组织在社会管理中的积极作用，还在登记注册方面放松了对社会组织的管制，在广东等地区试行了直接登记制度、有限竞争制度，为社会组织发展创造更大的社会空间。通过改革，我国的社会组织得以蓬勃发展，在社会服务、社会救助、慈善捐助等领域的作用日益凸显。政府的职能重点放在安排公共服务方面，提供服务的职能则转移到社会组织上，社会组织利用自身的专业优势向社会提供公共服务，政府在需要时向社会组织购买专业化的公共服务，从而形成了政府与社会组织相互合作和职能互补的新格局。
优化政府职能结构，调整经济职能，强化社会管理和社会服务职能。政府职能改革不仅仅意味着政府是“小政府”，还应该是“强政府”。“小政府”表明政府应当摒弃以前的“全能式政府”，在经济领域让位于市场，但这并等于说政府无所作为。政府不该管的要坚决退出，政府该管的一定要管好。在一些政府该管的领域非但不能退出，还应进一步强化，即政府应当强化在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等方面的职能，把职能重心放到实现社会公平正义上来。按照这种思路，我国相继开展了一系列改革。调整了国家发展与改革委员会的经济职能，使之把工作重心放到宏观调控上来。为了强化市场监管，国家专门成立了食品、药品及安全监管机构，改革了监管体制，对于一些受地方干扰比较大的监管领域实行垂直管理、提高行政级别等措施，以增强监管的独立性和有效性。在财政支出方面，十六大以后，政府支出重点逐渐从经济领域转向民生领域，社会服务支出持续增长，到2011年我国财政收入的三分之二用于保障和改善民生，投入到公共卫生、社会福利、教育、扩大就业等领域。财政部介绍财政支出状况：公共财政支出2/3用于民生［N］.人民日报,2011-9-30.通过这些年的改革，我国基本上形成了“效率与公平兼顾”的政策理念。在发展经济的同时，公共政策将目光更多地投向了社会弱势群体，致力于解决社会分配不公问题。中央通过扩大财政转移支付力度试图弥补东西部公共服务差异；通过完善社会保险制度、最低工资制度和最低生活保障制度等多层社会安全网解决弱势群体的生活保障；通过取消农业税和新农村建设等政策着力解决城乡差异和农村公共服务匮乏问题等等。
改革行政审批制度，转变政府职能行使方式。十六大以来，我国一直把行政审批制度改革问题作为行政体制改革的重点之一。十年来，国务院分六批共取消和调整了2497项行政审批制度，占原有项目总数的69.3%;31个省（自治区、直辖市）本级取消和调整了3.7万项审批项目，占原有总数的68.2%。 行政审批松大绑［J］.中国经济周刊，2012(41).在取消一部分行政审批事项的同时，对于当前必需的审批事项还规范和优化了行政审批程序，明确了审批内容，提高了审批效率。各地按照审批路径最短、环节最少的要求，对审批流程进行优化，改变以往线性递进、层层审批的工作方式，积极推动各部门共同参与、协同办公的“一站式”审批。充分利用现代网络信息技术的力量，大力推动网上审批，充分发挥电子技术在审批流程再造工作的重要作用。另外，各地还推行了审批公开制度，明确公开审批对象、内容、条件、程序和时限，实行对行政审批事项的一次告知、服务承诺制度等。实践证明，行政审批制度改革有力遏制了公权力滥用的现象，使权力能真正服务于民。通过取消和调整审批项目，把政府不该管、管不好的事情交给企业、行业组织和社会中介，有力地推动了政府职能转变。同时行政审批制度改革还更新了政府的管理理念，行政机关及其工作人员依法新政的意识逐步增强，依法行政的能力和水平不断提高，有力地促进了法治政府建设。
（二）优化了政府组织体系，大部门制改革初见成效，纵向行政组织体系更趋合理
根据建设服务型政府的目标，按照精简、效能、统一的原则，于2008年开展了大部门制改革，初步建立健全了决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的权力运行机制。按照大部门制的要求，先后组建了国家人力资源和社会保障部、工业和信息化部、交通运输部等部门，有效避免了机构重叠、职责交叉、多头管理的局面，增强了政府履行职能的能力。在国务院实施大部制改革之前，地方政府已根据中央的改革精神进行了一些探索，先后涌现出了随州的“合并同类项模式”、深圳的“行政三分模式”、成都的“城乡统筹管理模式”、富阳的“专委会制度”和顺德的“党政机构联动”模式，这些探索为中央机构改革提供了有益的借鉴。在国务院大部制改革完成以后，各省级地方政府又相继推动了地方层面的大部制改革，在机构设置上因地制宜，根据自身特点裁撤并设立了有关机构。当前，省级大部制改革已基本完成，各地已开始部署县级大部门制改革，计划于2013年在全国层面展开。大部制改革对于我国行政体制改革具有极为重要的意义，它走出了以“精简部门”为特征的浅层改革模式，使我国的行政体制改革开始步入深水区，这是一场涉及到组织结构和运行机制的深层次变革。大部门制改革的价值在于它创造了一种新的行政运行机制，实现了行政决策权、执行权与监督权的适度分离，对于提高行政决策的公共性，提高行政执行效率及防止公权力滥用都具有重要作用。
在纵向行政体制改革方面，省管县改革取得了新进展。当前我国是“市管县”体制，这种体制形成于20世纪80年代初。经过30多年的运行，原来设想的城市带动县域经济的目标并没有实现，反而在一定程度上影响到县域经济发展。另外，市管县体制中行政层级过多导致政务信息损耗现象严重，大大降低了行政效率。因此中央决定推进省管县制度改革，逐步扩大县的自主权，使省市县的纵向行政关系更趋合理。在中央的推动下，各地相继开展省管县改革试点，将一部分归属于地级市的经济管理权和社会管理权直接赋予经济强县，并在财政体制上实行省直管县。通过改革，有力地推动了县域经济的持续快速发展。2009年7月9日，国家财政部发布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，提出2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。与之前的原则性意见不同的是，这次财政部公布的意见对改革时限做出了比较明确的规定，从而使省管县改革进入了中央推动的阶段，对于加快我国的省直管改革进程有着积极的意义。
（三）行政机制运作更加透明化、民主化和法治化
阳光政府建设初见成效。政府信息透明化是保障人民知情权的基本要求，也是人民群众监督政府的基本条件。十六大以后党中央把建立阳光政府作为行政体制改革的一项重要工作来做，先后发布了一系列政策文件推进政府信息公开，对政务公开的指导思想、基本原则、工作目标、主要任务、重点内容和形式等方面都作出了具体指导。《政府信息公开条例》的颁布标志着我国的阳光政府建设走向法治化。该条例详细规定了政府信息公开的范围和主体，提出“公开是常态，不公开是例外”的基本原则，使政务公开不再是政府的单方面“自选动作”，而成为了政府必须做的“规定动作”。群众也不再是被动地等待政府来公开，而是可以拿起法律的武器要求政府公开，从而大大加快了政府信息公开的进程。2003年以后，以“非典”疫情危机为契机，我国把政府新闻发布制度作为实现政务公开的重要突破口，先后出台了一一系列政策法规，要求建立中央对外宣传办公室、国务院各部委及省级政府三个层次的新闻发布机制，明确职责，注重策划，使新闻发布做到经常化和制度化。同时着力建设了重大突发事件的信息公开机制，要求突发公共事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面。事件发生的第一时间要向社会发布简要信息，随后发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等，并根据事件处置情况做好后续发布工作。
三公经费公开是打造阳光政府的重要一环，中央政府自2011年起开始启动中央部门的三公经费公开。在中央政府的推动下，当年共有92个中央部门向社会公布了三公经费开支。2012年三公经费公开的科目更加详细，有的部门甚至将支出细化到项级科目，充分显现了中央政府推进政务公开的诚意。在中央部门推进三公经费公开的同时，也要求各省市政府制定三公经费公开时间表，争取在两年左右的时间内，实现省级政府全面公开三公经费，同时也要求省级以下部门加快三公经费公开步伐。在中央政府的推动下，地方政府的三公经费公开工作也取得了很大进展，先后有多个省级及以下地方政府公开或将要公开三公经费。2011年有北京、上海、陕西、广东四个省市公开了三公经费，2012年有新疆、四川、河南等省市已经公开或表示将要公开三公经费。另外，深圳、广州、郑州、成都、南京等城市也纷纷公开了本级政府的三公经费情况或提出了本市的三公经费公开方案。
行政决策民主化工作取得重要进展。政府行政不单纯是自内而外的政策输出，还应当包含自下而上的政策输入。只有外界源源不断的“政策能量输入”，政策决策才能更多地体现人民意愿，行政决策才能保证它的公共性。十六大以来，公民参与行政决策的内容和途径都到了广泛的拓展。一是对事关公共利益的重要事项进行听证，邀请相关公民参与听证，以为政府决策提供参考；二是扩大公民参与渠道，使公民可以通过网络或其他媒介对政府工作提出建议，强化政府与公民的沟通；三是加强公民对政府工作的监督。一些地方政府相继开展了“万人评议政府”活动，在政府绩效评估中把社会公众的满意度作为评判政府工作绩效的一个重要依据。
法治政府建设全面展开。建设法治政府是行政体制改革的重要目标之一，十六大之后，我国法治政府的建设进程明显加速，进入了一个全面建设的阶段。一是明确了建设法治政府的目标和路径。2004年国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出要在十年内基本实现建设法治政府的总目标，并对实现目标的任务和路径做了部署。在中央的推动下，全国31个省、自治区和直辖市以及15个副省级城市都先后制定实施意见、实施方案或全面推进依法行政五年规划，对依法行政工作的目标、内容、进度要求等加以明确，对依法行政工作任务进行具体分解，明确规定各级行政首长为全面推进依法行政工作的第一责任人。二是形成了比较完备的行政法律与法规体系。这十年相继通过了《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国政府信息公开条例》等一系列重要的法律法规，《行政讼诉法》、《行政复议法》等法律的修改也已经提上议事日程。在地方政府层面，湖南制定了第一部有关行政程序的地方行政法规《湖南省行政程序规定》，建立了行政管辖、行政协助、回避、听证、证据制度、时效制度、说明理由制度、行政问责制度等基本行政程序制度。经过近十年左右的努力，当前我国已经形成了以行政主体、行为行为、行政程序、行政监督和行政救济为基本框架，以约束规范政府政府行为、扩大人民权利为主要内容的法治政府制度体系，为法治政府建设奠定了坚实基础。三是依法行政观念增强。各级政府逐渐认识到依法行政和建设法治政府的重要意义，在政府工作中能够主动接受法律监督，按照法律办事。改变了以重实体轻程序的局面，认识到正确的事也要按照正确的方法去办。正如温家宝总理在《全国依法行政工作会议上的讲话》所说：“没有程序的民主，就没有实质的民主。没有程序的公正，就很难保证实体的公正。”对于行政诉讼案件，也不再认为是给政府找麻烦，越来越多的政府主要负责人愿意接受行政判决并自觉履行判决结果。
二、 十六大以来行政体制改革的经验
能正确处理改革、发展与稳定之间的关系。中央领导层能够形成改革共识，尽管行政体制改革会带来诸多困难，但必须以改革促发展，以改革促稳定，任何时候都不应动摇改革的决心。同时行政体制改革也必须服从和服务于社会发展和社会稳定这个大局。没有基本的社会秩序和稳定，任何改革都是空谈。我国在行政体制改革过程中一方面以中国特色社会主义理论体系为指导，深入贯彻科学发展观，保证了行政体制改革得以顺利推进；另一方面坚持积极稳妥、循序渐进的做法，在改革过程中综合考虑社会多方需求和各种影响因素，把改革力度、发展速度和社会可承受程度统一起来，使改革能稳步前进。改革中坚持科学规划，统筹协调，按照行政体制改革总目标的要求，明确改革的方向和路径，使长远目标与近期目标相结合、全面推进和重点突破相结合。在改革中坚持实事求是，立足国情，正确处理了一系列重大关系，包括集中与分散、中央与地方、条块之间的关系，同时有积极借鉴了世界公共行政理念和行政体制改革的成果为我所用。
逐步加强顶层设计，改革的主动性增强。这十年的行政体制改革走出了以往“被动式改革”的局面，不再是“摸着石头过河”。十六大以后，中央明确了我国行政体制改革的总目标和阶段性目标，并对每个阶段和领域提出了明确的改革任务。这样既能看清改革的战略方向，又能够理解当前改革的战术意义，使改革具有了系统性。2011年的国务院政府报告提出要“更加重视改革顶层设计和总体规划”。有了顶层设计，我国的行政体制的意义和范畴就不再局限于单纯的行政领域，而是被置于更大的改革视野下来审视，从而能够正确选择当前的改革重点和难点，使改革能够顺利进行。
坚持以人为本的原则，从群众中汲取改革动力。过去十年是不平凡的十年，一方面经济获得了高度发展，中国成长为世界第二大经济体；另一方面社会矛盾多发，分配不公现象突出，社会维稳压力增大，很多问题再也无法“绕着走”，必须直面改革中出现的问题，妥善处理各种矛盾，使改革顺利进行。而我国行政体制改革始终坚持以人为本的原则，把人民群众的利益放在首位，坚持公平正义的改革导向，使改革获得了广大人民群众的拥护。大多数人民能够在改革中受益，自然成为了改革的最坚定支持者和最主要推动力。以人民群众的支持动力来破除行政体制改革的阻力，使改革得以在困难中稳步前进。
三、 对未来行政体制改革走向的思考
继续推进政府职能改革。当前政府“越位、缺位、错位”的现象依然存在，很多部门职能转变不到位，仍热衷于微观管理和行政审批，不愿意放权。因此今后应继续推进政府职能转变，强化改革的刚性推动力，争取在烟草、铁路等一些艰困领域取得重大突破。转变国有资产监督管理委员会的职能，在实现国有资产保值增值的基础上，推动国有企业的公共性转向，使全民都能够从中受益。继续强化政府的社会服务职能，进一步明确公共服务提供中的政府责任，加大公共财政投入，使政府充当起公共服务的投资主体。在社会组织管理上，政府应当继续转变观念，在维护社会稳定的前提下加快向社会组织放权的步伐，减少对民间社会组织的制度性限制，扩大其生存空间，激发其组织活力。同时继续将官办社会组织剥离出行政体系，弱化行政色彩，恢复其社会组织的本来面目。
坚持行政体制改革的公平正义导向。公平正义也是生产力，它能提高公民在社会生存中的幸福感，感受到社会发展给个人带来的尊严感，从而以更饱满的热情投入到社会生产中去。相反，一个缺乏公平正义的社会会给人带来相对剥夺感和对社会的游离感。在今后的行政体制改革中必须继续秉承公平正义原则，正确处理改革中的利益矛盾，坚决改变行政体制中的不公平制度安排，打击政府行政中的不公平现象，消除公共资源分配中的特权问题，使公平正义的阳光能照耀到每一个公民。
继续推进大部门制改革。2008年我国虽然已经启动了大部门制改革，但改革的任务还远远没有完成，很多需要启动的改革仍处于停滞状态。一些部门虽然实行了大部门制，但仍停留在简单的“物理”合并上，但没有真正实现部门间的“化学”融合。这些改革难题都有待于将来的行政改革来解决，说明我国的大部门制改革只是刚刚开启序幕，改革的攻坚战还未开始。需要指出的是，我们不应把大部门制改革理想化，而应充分认识改革所面临的现实困难，循序渐进地推进改革。对于大部门制改革，今后应注意以下几点：第一，循序渐进和坚定推进有机统一起来。既要明确改革目标，又要充分认识到改革的困难，设计好改革路线图，使改革的阻力能够在改革中消化。第二，大部门制改革功能的有限性。大部门制只是部分消解了政府部门间的利益冲突，但并没有解决政府部门与社会的利益冲突，后者依赖于政府职能转变，不能把所有愿望都寄托于大部门制改革。另外，大部门制只是降低了部门间冲突的可能性，并没有从根本上解决部门间冲突，也不可能消除部门间的所有冲突。第三，大部门制的核心在于行政系统内决策、执行和监督的相对分离，这种行政分权不应取代政治分权。在我国重大事项的决策权属于人民代表大会，行政部门的主要任务在于执行人大的决议，同时人民代表大会代表人民对政府进行监督，这是我国的基本政治架构。从一定意义上说，行政分权是一种管理意义上的分权，它是行政体制的自我调整，不能赋予过多的政治意涵。
（作者：中国矿业大学文法学院副教授，政治学博士，徐州221116）
