doi：10.3782/j.issn.1006-0863.2013.04.21
*本文受教育部人文社会科学研究项目“均等化视阈下的民族地区基本公共服务供给现状及政策选择”（项目编号：12YJC810007）、内蒙古自治区软科学项目“内蒙古基本公共服务均等化的现状及政策——基于内蒙古又好又快发展的对策建议”（项目编号：20120612）资助。
［摘要］欧盟与中国在人口老龄化、养老保险目标诉求、养老保险区域差异方面有许多共同的特征。欧盟为实现养老保险一体化所实施的“开放性协调”政策，启示我国养老保险必须以全国统筹的制度统一为最终目标。但现阶段则宜选择“完善省级统筹，促进全国调剂”的制度模式，为未来养老保险的全国统筹做好制度准备。
［关键词］欧盟；养老保险；“开放性协调”政策
［中图分类号］F840.6［文献标识码］A［文章编号］ 1006-0863（2013）04-0098-05
欧盟是一个集政治和经济实体于一身的区域一体化组织，综观欧盟27个成员国，其人口数量和国土面积与我国一个省级行政区的人口数量和面积大体一致。欧盟各国由于经济发展水平的高低不一，养老保险制度无论在缴费年限，还是待遇水平上都存在较大的差异，这与我国目前各省参差不齐的养老保险制度有诸多相似之处。本文以欧盟“开放性协调”的养老保险政策为研究对象，探讨欧盟如何在各成员国利益诉求各异的情况下，通过这一政策化解矛盾、协调利益，进而实现养老保险一体化，并总结了这一政策对提高我国养老保险统筹层次的重要启示。
一、欧盟与中国养老保险制度面临的相似境遇
作为一个政治和经济实体，欧盟与中国在养老保险协调发展与统一上有共同的目标。而且，二者都面临着人口老龄化的严峻挑战，区域间也存在着形式各异的养老保险制度安排。因此，欧盟与中国在养老保险制度建设方面面临诸多相似的境遇。
（一）欧盟与中国面临的人口老龄化挑战
欧盟27国人口数量普遍较少，近年来人口出生率逐年下降，老龄化浪潮已席卷欧盟。欧盟委员会在2008年8月公布的一份报告预测，欧盟各成员国65岁及以上老年人口在总人口中平均所占的比例，将从2008年的17.1%增加到2060年的30%。另据预测，从2008年到2060年，欧盟各成员国80岁及以上人口在总人口中平均所占比例将从4.4%增加到12.1%。报告援引欧盟统计局的数据说，欧盟27个成员国的总人口预计将从2008年初的4.95亿增加到2035年的5.21亿，到2060年则将逐步减少到5.06亿。［1］
与欧盟相比，中国的人口老龄化形势也异常严峻。根据中国国家统计局所发布的数据，截至2008年，在中国33个省市区（包括香港、澳门，不包括台湾地区）中，除西藏（9.68%）、青海（9.85%）和宁夏（9.47%）之外，其他30个地区的老年人口比例均超过了10%，老龄化程度最高的上海老年人口已经占户籍人口的22.5%以上。从长远看来，中国老年人口的数量在未来40年间将持续快速增长，并预计在2050—2055年达到峰值，到2100年中国人口中老年人口比例将达到34%的水平。［2］
欧盟与中国面临的人口老龄化，使双方都遭遇巨大的养老金支付危机，它们都试图通过养老保险制度的改革与创新，解决人口老龄化所带来的养老压力。
（二）欧盟与中国的区域经济发展差距
经济水平的高低，直接决定着养老保险的政策差异。欧盟各国经济发展水平的现实差距，导致了各国养老保险制度的设计差异，成为欧盟实现一体化的主要障碍。在中国，各省（自治区、直辖市）的经济发展水平也存在较大的差距，这使得各地的养老保险制度无论在待遇水平，还是在缴费基数上都各不相同，成为提高统筹层次的主要障碍。
通过欧盟与中国在国内生产总值与地区生产总值的对比，可以认识这种差距。据国家统计局公布的《国际统计数据（2009年）》和《中国统计年鉴2009》数据显示：2008年，欧盟国内生产总值最高的德国是最低的马耳他的430倍，是排名中游的、国内生产总值达4000多亿美元的国家的6-7倍。中国的情况也大致如此：2008年，地区生产总值最高的广东省是最低的西藏自治区的90倍，是年产值7000多亿元的排名中游省份的4-5倍。
（三）欧盟与中国养老保险制度的区域差异
欧盟的养老保险区域差异主要表现为：一是养老保险覆盖范围不同。作为第一支柱的社会养老保险，有的国家仅覆盖有工资收入的城市劳动者，有的国家则包括了这些劳动者的家属，还有的国家则包括了政府公务员。二是养老保险待遇水平不同。有的国家养老金水平与缴费年限、缴费工资挂钩，有的国家实行固定的养老金待遇。三是养老保险的资金筹集方式不同。有的国家实行雇主、雇员缴费，国家予以一定的补贴；有的国家仅由雇主和雇员缴费形成，国家不予补助；还有的国家则是由国家和雇主缴纳养老保险费，雇员不用缴费。四是养老金享受条件不同。欧盟各国虽然都规定了享受养老金的退休年龄，但每个国家的退休年龄并不一致。中国政府虽然在养老保险的覆盖范围、缴费比例、缴费年限、筹资模式等上有着明确的制度规定，但各省从自己的实际情况出发，都制定了不同于其它省的养老保险制度，使得中国的养老保险制度表现出明显的地区差异。
通过上述对比我们发现，欧盟与中国在养老保险发展目标与现实境遇方面有着相似甚至是共同的特征。但是，二者更多地表现为养老保险在费率统一、待遇统一等政策设计上的差异性。事实证明，欧盟的这些政策设计在推动养老保险一体化方面起到了积极作用，是一种较为恰当的政策选择，可以为中国养老保险统筹层次的提高提供参考。
二、欧盟“开放性协调”养老保险政策解读
基于一体化考虑，欧盟实行了“开放性协调”的养老保险政策，其机理是建立一个虚拟的“养老金政策学习小组”，利用群体压力，促使成员国的养老金政策向欧盟确定的相似目标靠拢，从而实现各成员国养老金政策的趋同。［3］政策内容主要包括：
（一）确立趋同的养老保险政策目标
欧盟养老保险政策的最终目标是在欧盟范围内实现一体化。但是，在各国经济水平和制度标准差距较大的情况下，欧盟只能制定出一些有利于制度趋同的相似目标与准则，以约束各国去遵守、合作。欧盟规定，不管各国的养老保险制度有多大差异，首先必须保证老年人有最低生活所需的资金收入。其次，要为所有的社会成员提供可供选择的、适当的养老方案，而且最好能提供一些组合方案，保证每个社会成员都能在退出劳动领域后，得到适当的养老产品。最后，在养老保险制度中处理好代际与代内的养老分担问题，在实行现收现付制的国家，不能为了支付退休者的养老金而加重在职者的缴费负担。这些规定是面向全体欧盟成员国的，并要求各国在执行这些规定的同时寻求积极的合作。
（二）建立科学合理的养老保险财务机制
欧盟选择了一种可持续的养老保险财务机制，措施包括：第一，通过扩大就业，夯实养老保险的缴费基础。因为，让劳动者处于就业状态、获得工资收入，是增强养老保险缴费的动力源泉。为此，欧盟国家进行了积极的人力资源市场改革，通过多种途径扩大劳动者就业。同时，为缓减养老金的支付压力，欧盟还鼓励和促成老年人实现再就业，以此来增加老年人的收入，并节约养老金的支出。第二，改革养老金体制，规范养老金的筹集与运营。收缴起来的养老保险基金，如何科学管理、合理支付，如何实现保值增值是养老保险基金的一项重要内容。欧盟通过对各成员国人口老龄化的测算以及财政体制的考察，做出了合理的资金运营建议与规范，引导它们逐渐走向养老保险基金财务运作的一体化。
（三）要求各成员国提交本国养老保险发展报告
为实现欧盟养老保险的最终一体化，并从宏观上把握养老保险一体化进程，欧盟要求各成员国在已达成的相似目标下，结合本国实际国情，论证、提交本国的养老保险发展战略报告。报告应包括本国养老保险的现行制度安排，为实现欧盟相似目标所要采取的政策措施以及对养老保险的改革措施和建议。除养老保险改革的规划之外，此报告还包括与养老保险改革相关的其它配套改革措施，对其合理性与可行性给出详细的论证。同时，要求此报告还应提供相关的数据，以便对该国实现相似目标的进程进行评估。［4］
（四）对各国提交的养老保险发展报告开展评估
欧盟各国是否严格执行了报告中所说的政策方案与改革措施，需要通过制度评估来检验。欧盟采取的评估形式有两种：一是欧盟委员会和欧盟理事会根据一定的指标，给各国的养老金战略报告打分，并据此对各国的表现进行排名。二是由成员国的养老金政策制定者对另一国的养老金战略报告进行评议。［3］通过评估，第一，可以让欧盟委员会及时了解各国养老保险动向，对改革偏离欧盟养老保险一体化的国家给予提醒，也可以对各国养老保险改革措施进行全方位的比较，号召其它国家借鉴这些国家的成功经验。第二，欧盟委员会通过对各改革项目的打分，会把评估结果公布于众，这样，无疑会对排名靠后的国家形成一定的压力，它们会出于国家形象以及本国人民福利的考虑，积极采取改进措施，以此推进欧盟养老保险一体化。
“开放性协调”政策的上述制度设计，在促进欧盟养老保险筹资水平与模式，养老保险业务管理以及养老保险发展目标上的一体化起到了积极作用，成为欧盟养老保险制度一体化的重要推手和保证，可以为有同样目标追求和境遇的中国养老保险统筹层次提升提供借鉴。
三、欧盟“开放性协调”养老保险政策对中国的启示
中国养老保险统筹层次在经历了计划经济时期的全国调剂，“文化大革命”时期的企业统筹，再到改革开放以来的县市统筹和行业统筹变迁，目前已实现了全部省份的省级统筹。但是目前的这种省级统筹模式各异、做法不一，大部分省份仍停留在市县统筹的低水平层次上，实行的是名义上的省级统筹，实际上的市县统筹，做法略微先进的省份也只选择了省级调剂金制度，距离那种完全的省级统收统支还有较大的差距，与未来养老保险的全国统筹目标差之甚远。
现实地讲，在经济发展水平严重失衡的条件下，想要一步到位地实现完全的省级统筹或全国统筹，达到制度的“大一统”还是不现实的。因此，欧盟这种渐进的统一方式、协调推进的战略选择，为目前养老保险的省级统筹和未来的全国统筹提供了一种全新的思路。
（一）养老保险制度的协调统一
为实现社会公平，保障每位参保者的合法权益，养老保险必须在全社会范围内实现制度的统一。但这一过程应该是有步骤的、渐进的，具体包括：
第一，养老保险行政管理的统一。鉴于分散管理低下的效率，必须对养老保险进行自上而下的垂直管理。即在中央，设立一个管理养老保险事务的最高行政机构，然后在各省（市、自治区）以及市、县设立与之对应的养老保险管理机构。这些机构只对纵向的上一级主管机构负责，而不对横向的政府负责，这样可以减少同级政府对养老保险事务的过多干涉。从一些已实行省级统筹垂直管理的地方来看，这一行政管理模式收到了良好的效果。
第二，养老保险财务管理的统一。从现实情况来看，把从基层单位征缴上来的养老保险费，一层一层地完全上缴到中央负责养老保险的管理机构，从而形成全国养老保险统筹基金，实行完全的国家统筹，在目前还具有相当的难度。但是，至少在省级这个层面实现养老保险费的完全上解，还是可以做到的。在这一过程中，涉及到非常复杂的财务管理问题。养老保险的改革必须统一这一财务制度，明确各级管理机构的责任与义务，这样才能顺利实现养老保险基金的上解与下拨，实现养老保险的保障功能。
第三，养老保险监督管理的统一。在养老保险制度中，监督管理体制必须健全而统一。这其中，不仅包括养老保险的内部监督也包括养老保险的外部监督，不仅包括上级单位的监督也包括同级单位的监督，当然还包括至关重要的社会监督。如果这一监督体制运行良好，就能很好地规范养老保险的各种制度行为。而如果这一监督体制出现漏洞，或者被用于其它目的，反而会损害养老保险制度的运行。
（二）以渐进的方式逐步提高养老保险统筹层次
我国养老保险从县（市）统筹，到省级统筹，再到一些专家学者强烈呼吁的全国统筹，并不是一个一蹴而就的事情，必须分阶段、分步骤，有计划、有秩序地逐步从低统筹层次过渡到高统筹层次。和欧盟各国相似，我国也是一个经济发展水平参差不齐的国家，富裕省份与贫穷省份的经济水平差距甚至能达到3-4倍。有数据显示，从东、中、西部地区人均生产总值水平来看，1978年东部地区人均生产总值是西部地区的1.86倍、中部地区的1.56倍，到2008年分别扩大到2.39倍和2.05倍。［5］从我国东、中、西地区人均财政预算收入的水平上，我们同样看到地区间巨大的经济差距。有研究表明，我国东部与中、西部的人均预算收入绝对差距，从1987年105.61元和125.91元，扩大到2006年的1421.33元和1432.23元，与人均GDP表现出同样的趋势。［6］
在地区差距不断扩大的情况下，要想实现全国养老保险制度的统一，实行统一的缴费标准，发放统一的养老金，显然是不现实的。从欧盟的成功经验来看，我国应先实现养老保险的县级统筹，在此基础上再实现市级统筹，在市级统筹运行稳定、机制完备的基础上，再实现省级统筹。这些级别的统筹层次由于是在较小范围的省内运作的，受经济发展水平高低不一的影响相对较小，易于操作与执行。在实现省级统筹之后，养老保险统筹政策的选择就应该谨小慎微，从目前各省经济水平的巨大差距来看，我国并不适宜一步到位地实行全国统筹。而应继续遵循循序渐进的策略，等省级统筹运行成熟，全国各地经济水平差距较小的时候，再实行养老保险的全国统筹，这样可能更有利于养老保险制度功能的发挥，更具有现实可行性。因此，借鉴欧盟的成功经验，在养老保险统筹层次提高的步骤选择上，我们应采取一种循序渐进的方式，而不是激进的一步到位。
（三）实行“完善省级统筹，促进全国调剂”的养老保险制度模式
对欧盟来说，养老保险的最高统筹层次是养老保险在欧盟的一体化。对中国来说，则是养老保险的全国统筹。但是，欧盟并没有因其发达的社会保障制度而采取一步到位的一体化做法，而是充分尊重各成员国的实际国情，允许各国在坚持养老保险相似目标的前提下，采取差别性的养老保险政策，尤其对后入盟的中东欧国家更是如此。欧盟这种宏观指导、协调处理、逐步过渡的做法，实践证明是成功的，欧盟养老保险已经踏上了一体化的正轨，逐步实现着欧盟内养老保险的一体化。
如果把欧盟的这种做法比照中国，就等于是养老保险的“省级统筹，全国调剂”。中国于2009年底宣布在全国范围内实现了养老保险省级统筹，但是，省级统筹的运作模式尚处探索阶段，中国的政治体制、财政体制、立法体制，使得省级统筹在各省的运行并不十分顺畅，而是遇到了各种各样的阻力。因此，在省级统筹尚未成熟的情况下，就急于求成地采取更高一级的全国统筹具有极大的风险与不现实性。鉴于此，我国可以仿效欧盟，先由中央政府制定一个养老保险的总体发展纲要，对养老保险社会统筹与模式的目标、指标等做出宏观规定，要求各省在此基础上，出台符合各自省情的养老保险政策。之后，通过对各省养老保险政策的考核与评估，比照中央颁布的养老保险规范，鼓励与督促各省逐步实行统一的养老保险制度。当然，这仅是中央在养老保险制度方面政策调剂功能的体现之一，与之相配套的还有养老保险基金的全国调剂，即在省级统筹运行的同时，由中央向各省按照一定的比例收缴养老保险调剂金，形成全国养老保险调剂基金，用于补贴那些有养老金支付缺口省份的资金所需，或者为那些养老金水平明显偏低的省份加拨款额，以提高这些地区的养老金待遇，从而形成一种更为现实可行的“完善省级统筹，促进全国调剂”制度模式，等这一模式成熟、稳定后，再过渡到养老保险的全国统筹。
总之，欧盟与中国在养老保险的目标诉求以及各区域养老保险制度差异等方面，有着许多相似的境遇。我们应借鉴欧盟在养老保险一体化中的“开放性协调”政策，采取切实可行的制度安排，逐步健全、发展和完善我国的养老保险制度。●行
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（作者：郭喜，内蒙古大学公共管理学院副教授；白维军，内蒙古大学公共管理学院副教授，呼和浩特010021）
Open Method of Co-ordination: European Union’s Pension Insurance Integration and Enlightenment
Guo XiBai Weijun
［Abstract］There are many common features in ageing population, objective appeal and system difference in different area between European Union and China. To realize the integration, EU selected the open method of co-ordination policy, it inspires that our pension insurance system must has an uniform object, we should gradually improve pooling level and select “Perfecting Provincial Pooling Level, Promoting Nationwide Adjusting” as the system model nowadays.
［Key words］EU; pension insurance; open method of co-ordination policy
［Authors］Guo Xi and Bai Weijun are Associate Professors at Public Administration School, Inner Mongolia University. Huhhot 010021
