doi：10.3782/j.issn.1006-0863.2013.07.05
*本文系中国工程院重大项目（项目编号2012-ZD-10）和清华大学文科纵向项目（项目编号：20125660109）阶段性研究成果。
［摘要］议程设置是开启政策周期的关键环节，决定着哪些政策议题能够进入决策视野。本文以多源流理论为基础，结合我国的现实国情，构建适用于解释我国政策议程设置的分析框架：“执政党的政治取向”、“允许表达的社会问题”和“具有相容性的备选方案”是影响议程设置的三种源流，三源流交汇将打开政策窗口，使议题进入决策议程。作为框架的应用，本文从源流汇合的角度解释了本轮国务院机构改革的动因，认为改革是综合政治需求、社会现实和政策可行性等因素的结果，是三种源流成熟和结合的产物，符合政策过程发展的科学规律。
［关键词］议程设置；多源流理论；国务院机构改革
［中图分类号］D035［文献标识码］A［文章编号］ 1006-0863（2013）07-0027-05
议程设置（agenda setting）是影响新政策产生的重要环节，决定了进入决策者视野的议题范围，是西方政策科学长期关注的热点，产生了一系列内生于西方政治环境的理论。对我国的政策研究而言，构建适用于分析中国议程设置问题的分析框架，将有助于更为深刻地认识决策过程，理解政策产生的动因，提高科学决策水平。
一、理论基础：多源流理论框架
议程设置研究的理论根源是政策过程理论。政策科学创始人拉斯韦尔最早提出“政策过程”的概念，将政策从议题发端到政策终止的整个周期分解为相互联系又各具功能的七个阶段，认为各阶段是有独立研究价值的主体。［1］布鲁尔，德利翁和戴伊等学者也都继承和扩展了这种思路，将政策看作环环相扣的动态过程，针对各阶段做深入研究。［2］［3］其中，议程设置作为开启整个政策过程的首要环节，其重要性得到广泛认可，对其研究的理论学说也较为丰富。如伊斯顿建立的政治系统模型将议程设置看作政策制定的“看门”环节，政治需求需要经过一些“看门人”允许才能进入决策系统。［4］巴查赫等学者提出，政策制定中对决策过程的影响固然是权力的体现，但影响议程设置则需要更深层的权力。［5］科布等学者认为议程设置是政策发起人与来自系统内部或外部的“触发器”（trigger）相结合的产物。［6］科恩，马奇和奥尔森创造性地提出“垃圾桶模型”，认为决策主体内部处于无序状态，政策议程并不是预先设计的结果，而是问题、解决方案、参与者及其资源在“垃圾桶”中随机混合后的产物。［7］
金登延续了垃圾桶模型的思想，在他200多次访谈和23项案例研究的基础上，提出了分析议程设置过程的多源流理论框架。该理论认为，政治系统中存在着“问题”、“政治”和“政策”三种“源流”（streams）：问题源流是待解决的社会问题，以指标化的社会现象、危机等有象征意义的事件、已有政策推进中的反馈等形式存在；政治源流是影响决策者意愿的因素，如国民情绪、压力集团的支持、立法行政部门的换届等，体现了西方选举政治制度的特点；政策源流是由各种利益集团提出的提案、备选方案及其他形式的政策建议。这三种源流相对独立发展，直到在某些特殊时间点上三种源流恰好匹配，成功地打开政策窗口，使政策议题进入决策议程，从而开启政策过程。［8］
多源流理论描述了议程设置阶段的动态本质，在西方政治环境下解释了政策议程如何产生，其核心思想包括两个方面。第一，三种源流演进是自成体系的，有其各自发展规律和内在逻辑，是影响议程产生的不同因素。第二，三种源流的结合，即社会问题、政治需求、解决方案的恰好匹配不是预先设计的结果，而是具有一定的偶然性。政策企业家（policy enterpreneurs）的积极努力虽然会提高政策窗口打开的可能性，但并不能完全控制源流结合和相应政策的产生。［9］
二、多源流理论的中国化问题
多源流理论是基于西方特定政治结构和制度安排的，直接将其运用于我国政策过程分析会有“水土不服”，需要考虑以下四方面中国化的问题。
第一，媒体管制对问题源流的影响
我国对媒体的管理能力较强，在舆论监督和舆论引导方面更为严格和有效。［10］一些在意识形态上存在偏差、在内容上对社会稳定有不利影响、真实性和准确性存疑的“社会问题”很难被媒体报道出来，也就很难被公众所感知而形成“问题源流”。［11］近几年来网络媒介繁盛和微博等新媒体兴起对信息的传递起到了促进作用，越来越多的媒体开始在舆论监管框架内有选择性地尝试报道敏感事件，使新媒体一度有可能成为传递社会信息的新途径。［12］但随着监管机制的健全和网络实名制的推进，新媒体的行为同样受到严格限制，政治性较强的事件仍无法最终形成问题源流。此外，新媒体报道所存在的“信息真实性”难题，使信息披露后社会注意力的焦点集中在事实真伪的辨别上，减弱了其形成问题源流的能力。
第二，中西方政治制度结构差异对政治源流的影响
与西方政党选举制度不同，在“共产党领导的多党合作和政治协商制度”下，共产党的执政地位稳定性较高，竞选利益不是首要考虑，不需要过度逢迎选民的意愿，而可以从长远发展的高度做出政治选择。这就使多源流理论中所定义的“国民情绪”（national mood）在政治源流中影响有限：当新政策触动某些群体利益而产生各种倾向的“国民情绪”时，执政党不是像西方谋求选票支持的政党那样去迎合这些情绪，而是运用自己所掌握的国家权力和长期执政的优势，通过舆论宣传、教育、补偿等方式，用足够的时间和投入去引导和改变这种情绪。这种“执政党领导政府，政府影响社会”的方式［13］，将被动的迎合转变为主动的引导，一定程度上弱化了国民情绪在政治源流中的影响。
第三，政策源流的“中国特色”
对我国而言，政策源流的状态与金登所构造的“观点漂浮于政策原汤”（ideas floating about in the policy primeval soup）较为相似，但也存在一定的中国特色。首先，与西方国家大量专业化智库提供政策建议、大量政策企业家观点争鸣的状态不同，我国专业化政策分析机构的发展相对不足［14］，政策原汤中漂浮着的观点更多是来自于学术界的构想和讨论，实际操作性的政策备选项相对有限。而我国社会主义市场经济体制下的各项改革又缺乏可供完全借鉴和模仿的“国际经验”，使政策源流有时甚至出现“断流”。其次，政策的“存活标准”（criteria for survival）更为严格。我国执政党处于长期执政地位，对政策连贯性的要求相对较高，不能出现西方选举政治下新党派执政后完全转变政策风向的现象，新政策需要与原有政策有一定相容性，政策路径依赖和渐进式调整的特点十分明显。特别是前苏联“休克疗法”失败的教训，使我国政策原汤中对激进式改革的排斥性较高［15］，激进式的经济社会政策都难以形成最终的政策源流。
第四，在各源流发展、结合和政策窗口开启方面，我国的政策过程也有其特点
一方面，源流间的独立性有限，尤其是政治源流和问题源流之间的互动较为频繁：政治力量是否允许媒体报道社会问题将决定问题源流能否形成，而社会问题是否涉及到执政党的核心利益也将引发政治取向的波动。另一方面，政治源流中核心领导层的态度能够促使政策窗口的开启，并影响政策走向。建国以来很多重要政策方向变化都是以自上而下的方式由执政党领导集体（或由领导核心）来推动的，这与西方国家由政策企业家推动的状况有明显不同。［16］而随着近年来强人政治的影响力下降，开始出现代表不同群体利益的政策共同体以“内参模式”或“借力模式”来促成政策窗口的打开，但其行动的目标仍是在通过影响核心领导层的态度而间接地推动政策产生［17］，特别是在一些改革力度较大的政策制定上，这种现象更为突出。
三、基于多源流理论的议程设置分析框架
结合我国政策过程的现实，我们以多源流理论的核心思想为基础，构建适用于分析我国议程设置问题的理论框架（如图1所示）。对原框架的扩展主要有以下四个部分。
图1扩展后的议程设置分析框架
第一，政治源流内涵的调整
我们以“核心领导层意志”、“关键部门人员调整”和“国民情绪”三种因素取代金登提出的“行政或立法上的换届”等因素作为政治源流的内涵，并遵循扎卡尔迪斯的整合思路［18］，将其合称为“执政党的政治取向”。这三种因素的权重有所不同，而且随国家发展而不断变化。首先，核心领导层意志是居于主导地位的因素，领导层的政治视角、价值取向、组织架构、内部关系等属性都将对政治取向起决定性作用，更高级决策层的意见也将通过核心领导层意志传递到本级的政策制定过程中。其次，关键部门人员调整虽然不会像西方政党更替那样对政治源流产生剧烈影响，但却是政治取向缓慢调整的基本动力，特别是“一把手”等主要领导的调整，将使政治取向的聚焦点产生一定的微调。最后，国民情绪是由个体价值评判汇聚而成的群体性态度和意见，我国国民情绪的影响长期以来相对薄弱，也缺乏足够的表达意愿和表达途径。但随着社会民主法治建设的推进和信息技术提供更便利的意愿表达平台，执政党的意识形态中将不得不更多地考虑这种因素。总体上看，三种因素是相互渗透、相互影响的，并没有明确的界限，对议程设置过程而言是统一的整体，以执政党的政治取向为外在表现。
第二，对“问题源流”和“社会问题”的区分
在金登的多源流理论中，问题源流是社会问题的“无偏样本”（unbiased sample），哪些社会问题能够形成问题源流是相对随机的过程。而本文的扩展框架认为，问题源流是社会问题的“有偏样本”（biased sample），社会问题能否成为问题源流将受政治源流的检验，政治源流要对是否“允许”媒体将社会问题向公众和社会“表达”做出判断：如果允许表达，则社会问题能够被公众感知而形成问题源流；如果不允许表达，则该问题的信息将通过媒体管制而逐步消除，即执政党将有意识地过滤掉一部分不符合政治标准的问题，使其没有机会去打开政策窗口，也就始终不会进入到决策视野中。需要注意的是，政府有时会主动引导媒体去对某些社会问题作充分表达，使这些社会问题更容易被感知，更容易成为问题源流的主体，也就相应地更容易与其他源流结合而打开政策窗口，这也就是王绍光在分析议程设置问题时所提出的“动员模式”。［19］
第三，体现政策源流的连贯性特点
西方社会执政党更迭后的执政思路可以做大幅调整，新出台的政策方案可以完全不遵循传统的政策思路。但我国新政策设计必须与已有政策具有一定相容性，即使是重要的政策调整也是以局部改进和渐进式改革的方式来实现。［20］因此，最终形成的政策源流是由通过相容性检验的政策方案组成，保证了整体连贯性。
第四，增加源流间的互动反馈关系
金登的多源流理论中对反馈作用讨论有限，而在本扩展框架中，两条虚线代表了“不允许表达的问题”和“激进式政策”对政治源流的反馈：在源流形成过程中受政治源流影响而离开决策系统的因素并不会凭空消失，它们始终代表着某些群体的利益诉求，政治源流在抑制、疏导、调节这些诉求的同时，必然会受到其反作用力的影响。特别是当某些诉求主体逐步成熟，开始能够形成稳定的利益代言者（如官员、学者和媒体）为其发挥作用时，将对执政党的政治取向产生一定反馈影响，推动着政治源流的变化。
基于以上扩展，我们以该框架解释中国政策议程设置的动态过程。核心领导层的意志决定了执政党的基本政治取向，关键部门人员调整和国民情绪的变化促使政治取向在短期内聚焦，使其具体化为若干重点突出的政治要求，构成一段时期内的政治源流。普遍性的社会问题经过政治因素的“筛选”，将其中真实性、准确性不足和已突破政治标准限制的问题过滤掉，剩余允许表达的问题构成问题源流。当政治源流与问题源流都形成后，二者能否结合仍存在不确定性，因为允许问题表达和愿意解决问题是不同概念，“当意识到解决问题的成本和问题本身定义的难度时，决策者很有可能拒绝将精力和时间投入到该问题解决中”。［21］只有当问题诉求正好与该时期的政治要求相匹配时，政策窗口才能打开。此时，来自学界和政府智囊的政策方案经过不断调整和细化，剔除与原有政策相容性低的激进式改革方案后所形成的政策源流，开始在政策窗口下尝试与其他两种源流汇合。当找不到既能解决问题又符合政治要求的方案时，政策窗口会随着社会问题关注度的降低或政治方向的调整而最终关闭，进入下一轮政策周期；而当政策源流中恰好存在可行政策选项时，三种源流最终实现汇合，进入政策议程。综合来看，该扩展框架既延续了多源流理论的核心思想，又将我国政策过程的现实因素融入其中，提供了分析中国议程设置过程的一种新视角。
四、框架应用：本轮国务院机构改革的动因分析
2013年3月出台的《国务院机构改革和职能转变方案》拉开了本轮机构改革的序幕，改革重点是铁路政企分开和调整卫生等五个领域的管理机构。本文以扩展后的议程设置分析框架为工具，解释本轮机构改革的动因。
第一，以“转变民生领域内政府职能”为核心的政治源流
改革开放以来，尽管政策有波动和反复，但转变计划经济时期的传统管理职能、减少对微观事务直接干预和加强宏观调控能力，始终是执政党几代领导集体长期坚持的重要执政思路和改革方向。无论是政治领域的行政体制改革，经济领域的从计划经济向社会主义市场经济转型，还是社会管理领域的制度化、法制化建设，都体现了核心领导层对调整政府管理职能和管理方式的明确意愿，是政治源流的主流方向。而2012年中共十八大和2013年两会的召开，顺利实现了领导层的新老交替，新产生的205名中共中央委员中有116名新晋者，25名中共中央政治局委员中也有15名是“新人”，国务院25个组成部门的领导中也更换了9名。这种关键岗位领导者的调整激发了新一轮改革的动力，使政治源流聚焦在新任领导层关注的民生领域改革，“以民之所望为施政所向”和“厘清和理顺政府与市场、与社会之间的关系”［22］成为一段时期内的重点。同时，社会大众对民生问题的高度关注和对转变政府职能的支持，［23］也进一步强化了执政党的政治取向，形成了触发改革的政治源流。
第二，以“民生领域的焦点事件”为主要内容的问题源流
随着近年来多元化传播媒介的快速发展，越来越多的社会问题以“焦点事件”形式被曝光。其中，与社会大众切身利益密切相关的衣食住行等民生问题成为出现频率最高的主题之一。根据舆情监督部门的统计，近年来社会舆论对食品安全、医疗卫生、住房交通等领域的关注显著上升［24］：“皮革胶囊”、“大病医保”、“高铁停电”、“动车追尾”、“电价改革”、“住房限购令”等焦点事件的爆发产生强烈冲击效果，“郑筱萸案”、“刘志军案”等这些领域管理者的贪腐事件又进一步加剧了社会关注的聚焦程度，使民生领域长期存在的政府管理问题得以凸显，成为吸引决策者注意力的问题源流。
第三，以“大部制改革”为成熟方案的政策源流
中共十七大和十七届二中全会提出将“大部制改革”作为行政体制改革的阶段性目标和主要方案，并在2008年的国务院机构改革中完成了第一轮大部制改革的尝试，使该方案成为当前政策源流中相对成熟的政策选项。新一轮大部制改革是原有政策的深化和延续，解决了政策相容性问题，保持了政策思路的高度连贯性，使其在“政策原汤”中具有生命力。同时，又可以根据第一轮政策实施的效果反馈和专家学者的建议，进一步设计科学化、系统化、精细化的改革方案，解决“机构调整不理想、人员编制设置整齐划一、权责配置和运行机制不顺畅”［25］等问题，使政策更具可行性和实效性。
第四，中共十八大和2013年两会的召开促使三种源流的匹配和政策的产生
会议不仅完成了主要领导层的调整，也为三种源流提供了碰撞和结合的机会：政治源流有转变民生领域政府职能的诉求，希望通过集中解决若干问题来体现新任领导层政治取向的重心；问题源流中涉及民生的焦点事件吸引社会普遍关注，而这些事件所暴露出来的社会问题大多正是由于对微观事务干预过多、政出多门、权责不明、管理手段不当等政府职能的越位、错位和缺位所致，解决问题的根本途径是对政府职能的调整。这就使政治源流和问题源流的契合度很高，二者交汇后开启政策窗口的可能性提高，等待政策源流中的可行方案。而在政策源流中成熟的“大部制改革”方案正好既可以体现职能转变的目标，又能解决社会问题：铁路政企分开使规划、监管职能和经营职能分离，政企权责范围更加明确，政府不再直接干预微观市场行为，企业也必须去应对开放式的市场环境，管理者和被管理者有了清晰界限，有助于解决本行业的发展问题；“卫生和计划生育委员会”、“新闻出版广播电影电视总局”的组建和“国家能源局”的重组，使原有部门间有重叠的管理职能整合，扩大可调配的资源范围，也使新机构不能以相互扯皮的方式去逃避本领域内的社会难题，解决多头管理下的低效问题；“食品药品监督管理总局”的成立将有助于集中力量解决“食品药品安全”这一民生领域的老大难问题，是明确政府宏观管理职能，提升管理能力的重要举措，将使“看得见的手”更为有力地解决行业秩序混乱和市场失灵现象，是政府职能的合理回归。三种源流相互匹配，使国务院机构改革的议题进入决策议程，并经过会议程序的确认后成为政策选择。
总结来看，我们可以从多源流汇合的角度解释本轮国务院机构改革的动因：政治源流有推动民生领域政府职能转变的要求，问题源流聚焦于职能不当所带来的民生问题，政策源流提供了解决这些问题的成熟方案，几次重要会议创造了三种源流结合的契机，使改革政策最终进入议程。该过程表明，本轮机构改革是综合政治需求、社会现实和政策可行性等因素后的结果，是三种源流成熟的产物，符合政策过程发展的科学规律。
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（作者单位：于永达，清华大学公共管理学院国际战略与发展研究所所长，教授，博士生导师；药宁，清华大学公共管理学院博士生.北京100084）
An Exploration of Analytical Framework of Agenda Setting and an Explanation of Institutional Reform of the State Council
Yu Yongda Yao Ning
［Abstract］Agenda setting is the key stage to start a policy cycle and determines which issues can attract decision makers. This article builds an analytical framework of agenda setting based on both multi-stream theory and Chinese realities: namely,“political orientation of the ruling party”, “social problems allowed to report” and “acceptable alternative proposals” are the main streams that affect agenda setting and the combination of three streams can open a policy window and agenda setting stage. As an application this article explains the reasons of this round institutional reform of the State Council, and argues that this reform is the comprehensive result of political needs, social reality and policy feasibility, and also the product of the combination of three streams,so it conforms the scientific principle of policy development.
［Key Words］agenda setting, multi-stream theory, reform of the state council
［Authors］Yu Yongda is Professor of SPPM, Tsinghua University; Yao Ning is PhD Candidate of SPPM, Tsinghua University.Beijing 100084
