基金项目：国家社会科学基金重点项目“面向公平正义与共同富裕的政府再分配责任研究”(编号：13AZZ001);天津市2013年哲学社会科学规划课题“地方政府收入分配制度改革的行动逻辑”(编号：TJZZ13-003)

　　作者：刘琼莲，中共天津市委党校(天津行政学院)副教授，天津市反腐倡廉理论研究中心研究员，天津300191

　　doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2014.10.07　　

　　[摘要]教育公平具有独立的价值，保障教育公平是公共教育政策的基本价值。发展教育是政府的责任，促进教育公平是政府最应担负的责任和再分配责任的逻辑起点。基本公共教育服务均等化需要借助于创新教育和教育公平的理念，实现教育的均衡发展、和谐发展以及自由发展，达致全体社会成员的共同发展。基本公共教育服务均等化的评估要求政府树立基于公共教育服务的外部经济价值、全体社会成员的受教育权利与哲学—社会学—经济学的教育公平观的价值标准，以及优化教育投资结构，确立投资体制多元化、资源评估指标化、资源配置高效化、身心发展和谐化与政策措施配套化的操作标准。

　　[关键词]基本公共教育服务;教育公平;政府再分配责任;均等化

　　[中图分类号]G520[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)10-0033-04

　　在教育改革浪潮中，教育公平成为“全世界所有国家和所有与教育问题有关的人最关心的问题”[1]。在共筑中国梦——实现中华民族伟大复兴——人民共享人生出彩机会的过程中，作为教育公平载体的基本公共教育服务均等化是中国政府解决民生问题的重要举措。

　　一、教育公平：中国政府再分配责任的逻辑起点

　　党的十八大报告强调，要保证人民平等参与、平等发展的权利。教育公平是人发展起点的公平，是教育平等和教育发展始终应该坚持的一个基本目标。与教育公平密切相关的是“教育平等”——人们在法律上享有相同的受教育权利而不受政治、经济、社会地位和民族、种族、信仰以及性别差异的限制，以及“教育机会均等”——教育公平与教育平等在教育政策上的具体目标包括入学前、学习过程中与学成后的机会均等[2]，这是政府在公共财政制度框架内发展公共教育的责任，即通过制度引导或提供大致均等的基本公共教育服务来实现。

　　政府再分配责任是政府对社会价值资源，即权利类价值(如生存发展权、监督权等)、物质类价值(如税收、养老保险等)、荣誉类价值(如科技进步奖、五一劳动奖章等)、公共服务类价值(如教育、公共设施、精神文化等)进行配置[3]，实现公平正义、共同富裕。随着政府职能的转变，教育公平逐渐成为我国教育政策的基础性理论诉求，并成为政府再分配责任的逻辑起点。政府在发展公共教育方面承担“托底”责任，把教育公平作为公共教育政策的价值基础，加大财政投入建立教育资源的平衡机制，推进义务教育均衡发展，为落实差异的平等观和差别原则而不断推出新的教育制度安排。换言之，政府要贯彻基本公共教育服务均等化的方针，在财政、教育资源配置等公共政策上向弱势地区(中西部地区)、弱势群体(低收入阶层、少数民族、妇女和儿童、残疾人、农村和边远地区人口)倾斜，缩小教育资源在城乡、区域、学校以及不同群体之间的差距。[4]

　　从哲学视角来看，政府在教育领域的再分配责任是通过创新教育制度与教育政策消除教育服务领域的“丛林法则”，通过提供公共教育与精神文化服务让社会成员学习、掌握和学会运用各方面的知识和智慧，以最大限度地获得个人甚至整个社会的快乐幸福。公共教育服务是丰富、提升并完善社会成员的载体，其本质是促进人类生命个体健康成长，实现生命个体由自然人向社会人的转化。政府要为全体社会成员幸福的人生、生活和生命的质量而提供服务，从制度层面来实现教育公平与分配正义，以防止“政府失灵”。

　　从社会学视角来看，政府在教育领域的再分配面临一系列挑战，主要是准确界定公共教育服务的供给主体、客体，供给范围、特征，供给动机、目标，供给流程、机制等;合理配置社会资源与社会机会，创造公共教育领域的良性运行和协调发展的条件和机制;把握公共教育服务的形成、发展和演化，以及对其他社会元素的影响。政府除直接提供具体的公共教育服务外，还要为其发展提供社会规制与宽松的投资环境服务，鼓励全体社会成员提供或参与公共文化服务(如社区开展以“读书·提升·和谐”为主题的读书活动等)，以防止“志愿失灵”。

　　从经济学视角来看，政府在教育领域的再分配责任是充分发挥公共教育活动的正外部性提供基本公共教育服务，通过制定公共教育政策与制度创新引导市场提供相应的教育服务，由注重教育效率向重视教育公平转变。公共教育服务产品属于准公共产品，非基础教育由政府和市场共同提供，其非竞争性和排他性使市场机制难以有效供给。因此，政府不仅要提供基础教育、干部与就业培训等服务，而且要购买或提供残疾人、老年人等弱势群体公共教育服务，正确引导或规制幼儿教育、高中教育、职业技术教育、高等教育等服务，以防止“市场失灵”。

　　二、基本公共教育服务均等化：教育的和谐发展

　　我国早已实施城乡免费九年义务教育，提出要建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化，但以市场化为导向的经济体制改革并没有使基本公共教育服务以普惠的方式遍及全体成员，使我国基本公共教育资源的均衡化发展面临着严峻挑战。教育均衡化挑战的是中国公共教育供给资源的短缺，既有总量性短缺(经济发展水平决定教育资源投入少)，又有财政性短缺(教育经费支出占国民生产总值的比重较低)、体制性短缺(政府投入不能满足公共教育的需求，而非政府渠道的资源投入的环境不够宽松)、结构性短缺(不同等级的教育与同等级不同类别的教育发展不平衡)。解决由短缺造成的公共教育资源与服务的体制性、结构性问题，要靠政府及其教育部门通过合理的公共政策调动社会资源与社会组织积极投入和参与公共教育服务，落实基本公共教育服务的充分体验性，营造参与教育和定义教育并形成自觉地再传播和再创造的社会氛围，使教育服务客体乐于参与和主动选择适合自身的教育服务。中国教育的均衡化发展面临一系列问题：如何集中优势资源发展高科技和培养专门人才，以及解决效益与公平、普及与提高等根本性矛盾;如何淡化人口、就业与计划生育政策及传统读书观的非良性路径依赖，改变升学教育列为第一位的价值取向;如何规范多样化的教育形式;如何引导教育服务投入和发展的内在关联性;如何评估教育服务投入与教育发展的多元化价值追求(质量、效率、自由与平等)。归根结底，就是如何实现基本公共教育的和谐发展。

　　和谐教育的核心理念包括教育服务客体身心的内在和谐、公共教育服务的外在和谐以及二者的统一。我国处于多重转型期，社会群体出现重新分散与聚合，制度创新促进形成教育的多元化、社会化、地方化格局，以往具有趋同性的大众化与精英化教育难以应对丰富而复杂的个性化时代的教育服务需求，基本公共教育服务面临着兼顾均等化与差异化的严峻挑战。基本公共教育服务均等化侧重于为全体社会成员(包括残疾人在内的弱势群体)提供均等的教育机会，以保证人的基本权利——教育权。因此，政府与社会合作提供的基本公共教育服务必须具有足够的公益性、包容性与开放性，通过公共教育服务的资源、环境、形式等条件来保障教育服务对象的开放化与服务量的扩大化以及服务质的均等化。与之对应的差异化服务是基于教育服务客体的具体情况来分配教育资源与提供教育服务，确立公共教育服务的“个性化”、“精细化”与“精致化”主题，并形成基于弹性与柔性的终身教育体系，保障教育服务模式的多元化，完善基于快乐与理想的个性化教育，以及保障教育服务内容的异质化并引导基于人本、人文与人性教育的价值追求。

　　教育的和谐发展意味着基本公共教育的均等化服务与差异化服务和谐共存，在具体操作过程中又互为补充、互相支撑且互为评价。换言之，教育的和谐发展要基于教育手段服务、教育内容服务、教育目标服务、教育主体服务的和谐，实现外在和谐(外部条件即目的、方法、师生关系及学校、家庭和社会教育服务的和谐)与内在和谐(系统内部即身心两方面教育服务的和谐)的统一。

　　基本公共教育服务要强调教育培养目标、教育主体和客体、多元办学形式等外部条件的和谐。教育培养目标的和谐要兼顾公民的个性和公民性——公民的权利与义务和谐发展而开发公民的德智体美劳等各个方面的素质，实现公民、政府与社会的和谐发展。教育服务主体与客体的和谐要基于积极、主动、尊重、仁爱的理念与沟通、启发等手段，双方共同维护教育者与受教育者之间平等融洽的和谐关系。多元办学形式的和谐要求政府在提供基本公共教育服务的同时鼓励多种形式办学，通过立法和监督来实施管理，保障教学质量与国家教育法令的落实，在分歧中求协调、在差异中求一致、在对立中求妥协、在冲突中求共存，正确引导来自企业、社会、家庭的各种教育方式，使各种不同层次的公共教育服务相得益彰，更好地实现公共教育服务的目的。

　　基本公共教育服务的均等化与差异化是指针对不同特征的公民采用不同的形式与手段，以实现公民身心的和谐发展。随着全球化与信息化社会的到来，教育服务不再局限于知识的传播与文化的普及，更期待加强体育教育服务与文化自觉意识教育服务，并使之和谐统一于整个基本公共教育服务过程。体育教育服务不仅要着眼于增强教育服务客体的体力，而且要培养其平衡性与协调性以及坚韧刚毅与勇敢进取的意志品质，因而要以体育训练为教育手段，并使其贯穿于基本公共教育服务的全过程。文化自觉意识教育服务是为培养通才而提供的服务，包括音乐、诗歌、阅读、写字、法律、哲学、心理学等方面，凡能增加知识、陶冶性灵、培养德行的公共教育服务都蕴含其中，使德育、智育与美育在公民的头脑中和谐发展，从而达到人的内在精神的和谐并提高生活质量。

　　在社会急剧转型期的多元价值追求、教育服务多样化、人口基数巨大与传统读书观等路径依赖的背景下，为实现教育公平和教育发展，我国提出基本公共教育服务均等化的思路。这个思路最应该厘清的是：如何把握“均等”与“差异”的度，预判的标准或者依据是什么，以便使二者都突显优势且和谐共存。

　　三、基本公共教育服务均等化的判断标准：共同发展

　　基本公共教育是国计民生，有利于推动经济和社会发展，保证社会稳定和公平正义。教育公平的理念是政治、经济领域的自由和平等权利在教育领域的延伸，平等接受教育权利、充分发展人的个性并加强对人权的尊重需要通过基本公共教育服务均等化来实现。教育均衡、和谐发展的最终目的是提高人的生活质量与实现共同发展，因而基本公共教育服务均等化的判断标准要基于教育机会均等，尽可能地通过教育制度本身补偿以改变任何自然的、经济的、社会的或文化的低下状况，实现全体社会成员的共同发展。

　　(一)价值标准

　　基本公共教育服务均等化是基于“以人为本”而提出的教育政策与实践，目的是为各级各类教育对象(如婴幼儿、少儿、基础、职业、中等、高等教育服务)在不同阶段提供大致均等的公共教育服务，其判断的价值标准包括其经济价值、社会价值和学术价值。

　　1.就经济价值而言，要基于公共教育服务的外部经济性，根据其间接性、长效性、多效性和条件性特点对公共教育服务进行绩效评估。比较教育投入与教育产出(包括劳动力、物质资料的再生产成果)，优化教育资源配置，使其人、财、物的投资更趋合理。提高教育管理水平与师资力量，节约开支，提高教育资源的利用效率，使付出尽可能少的成本获得尽可能多的教育成果，提供尽可能多的高质量公共教育服务，使全体社会成员能获得基本的文化和知识。

　　2.就社会价值而言，要平等地对待所有人——横向的、平均性的公平——保证公民的受教育权利，有区别地对待不同的人(基于不公平的社会现实为弱势者提供教育机会或补偿利益)——纵向的、不均等的公平——处理社会和经济利益问题。换言之，教育改革要通过创新实现教育服务方式的多元化，使每个人有获得最广泛的、与他人相同的教育自由;社会最少受惠者获得最多的公共教育服务;教育服务对所有人开放。要遵循自由的优先权，正义优先于效率以及公平的机会优先于差别原则，扬弃“后果主义”(以后果评值，满意、幸福与快乐难以测度)、“福利主义”(关注实际效用，权利自由与责任等被忽略)以及“总量排序”(追求效用总量的最大化，难以顾及分配的不平等程度)。[5]

　　3.就学术价值而言，要树立哲学—社会学—经济学的教育公平观，通过公共教育服务活动来反映、度量和评价人际间的利益关系。“观念调整—行为落实—全面推进”公共教育服务均等化的命题体现为：自由是发展的首要目的与重要手段。借助公共教育服务，实现消除歧视和不平等，保障教育权利平等、争取教育机会均等的社会政治诉求与社会发展目标。要扩展教育自由，提高社会成员的具体“可行能力”，促进社会成员的共同发展，达致享受更好生活的实质自由(健康、交往、就业等)，实现教育公平超越于功利和经济政策之上的独立价值，更要对公共教育服务本身提出具体可行的操作标准，才能更好地促进教育发展。

　　(二)操作标准

　　基本公共教育服务均等化作为一种对现实教育公平问题的评价和规范，是抽象的价值存在。在价值标准的基础上，实现教育现状朝着“有意义的方向转变”，推进教育改进与发展，关键是要确立基本公共教育服务均等化的操作标准。基本公共教育服务均等化以教育公平为宗旨、以教育改革为载体，要解决当前的“择校热”与“一考定终身”的指挥棒问题，其判断标准需要把握四个方面。

　　1.优化教育投资结构，实现投资体制多元化。与经济社会发展要求相适应的教育投资结构是推进基本公共教育服务均等化的前提。优化教育投资结构，就是要优化配置各地区的教育结构和各级各类教育客体的人均培养费用以及教育投资的内部使用(人员经费和公用经费)结构。初等、中等、高等三级公共教育与专业教育的构成以及教育客体的人均培养费用都受制于经济、产业与技术结构，发展中国家在相当大的程度上受制于教育投资政策。我国教育投资比例要根据公共教育投资的固定性、连续性与递增性，积极影响教育的规模、速度、结构与质量，保证教育事业持续稳定发展与社会经济协调发展，实现教育投资体制的多元化与教育投资来源的多样化，均衡政府配置、市场调节与自主配置三种方式。一是拓宽思路拓展财源，大幅度增加教育投入，强化教育资金的运作增值，增强教育的良性循环能力，构建区域现代化教育体系;二是树立“教育投资消费观”，构建教育多元化共同投入体制;三是形成教育经费中的“政府投入为主、全社会共同分担”投入机制。当前，缓解我国教育投资短缺矛盾的主要途径是：加大中央与地方政府对基本公共教育服务财政投资，积极引进外资、鼓励社会或个人(家庭)投资、争取部门(单位)资助，通过投融资制度来规范多元投融资渠道并为之提供相应服务。

　　2.构建一元公共教育体制，均衡配置公共教育资源。在城乡二元体制影响下，我国公共教育服务的发展极不平衡，农村公共教育服务被边缘化。据统计，1978年~1998年来自农村的北大学子比例约占三成，20世纪90年代中期开始下滑，2000年~2011年考上北大的农村子弟只占一成左右，2012年上升至12.5%，2013年达到14.2%。清华大学2010级农村生源仅占17%。中国重点大学农村学生比例自1990年起不断滑落。[6]因此，解决教育公平问题的当务之急是要创新教育发展模式、扩大农村生源比例，尤其要提高西部地区人口知识水平和人力资源质量，实现城乡与各地区的经济社会协调、可持续发展。推进基本公共教育服务均等化要致力于建构城乡一元化公共教育体制，作为义务教育投资主体的政府要均衡配置城乡间、各地区间的公共教育资源，实现公民享有公共教育资源的起点公平和机会公平;逐步完善我国考试制度，解决“一考定终身”的问题：一是完善自主招生，逐级放权，给学生更多的选择机会;二是进一步提升农村生源，实现各区域公共教育资源配置的均衡化;三是落实素质教育，摒弃应试教育，培养教育客体的想像力与创造力。

　　3.建立公共教育服务评估的指标体系，高效使用公共教育资源。全国制定身心和谐发展所需各项教育资源的基本评估指标(包括师资、经费、校舍、教学设施设备、服务质量)，根据适用性、定量与定性相结合、相对稳定以及主客体相结合的原则来设计公共教育服务评估指标体系，结合各地实际情况确定不同级别和类型的学校以适应教育服务客体的个性发展和多元化教育的相关评估指标，设定评价指标体系中各项教育资源(包括基础条件、数字化资源与非数字化资源)的利用效果。调整公共教育结构和公共资源使用流向，合理布局高效使用各种资源，促进公共教育事业的良性发展，充分发挥公共教育服务投入的物力资源、财力资源和人力资源的使用效率，有针对性地培养各种应用性人才。基本公共教育服务均等化要基于高效使用各项公共教育资源特别是人力资源，优秀的教师是优质教育服务的前提，优良的学风、设备和优厚的待遇是优质教育服务的保证。要让优秀教师更好地流动起来，解决培养学生特长与发挥潜力的问题，从而确保教育客体拥有大致均等的机会去享受优质的公共教育服务资源。

　　4.完善公共教育服务的配套政策，保证教育主客体身心的和谐发展。公共教育服务均等化要解决教育服务面临的三个难题：一是缺钱——各地如何继续加大教育投入，完善公共教育设施与软件建设;二是缺人——优质教育资源如何合理地流动，借助于健全的“教—学—产—研”的评估链条来采取多重激励;三是缺时间——各地如何落实公共教育改革政策，在“先行先试”的基础上实现“以点扩面”。这就要求我国不断完善人才、户籍、就业、卫生医疗、住房、社会保障等相关配套政策，构建各地区“家庭—学校—政府—社会—自然”环境之间和谐教育的公共服务模型，均衡各地公共教育资源的投入，建立以质量、效益、自由、平等与服务等多元价值追求的基本公共教育服务体系，定位教育服务投入成本与共同发展的内在关联节点。为保证与提高人才的质量，要求各地提供与不同年龄、经济、文化与身体状况的社会成员相适应的多层次文化与体育教育服务，确立教育主客体的文化自觉意识培养的内容与形式，陈嘉庚曾提出“对学生不但教其识字而已，其他如知识、思想、能力、品格、实验、体育、园艺、音乐以及其他课外活动，均须注意，与正课相辅并行”，尤为重视体育，指出“对于课外运动不甚注意，是未悉三育并重之宗旨也”。[7]因此，要提供大致均等的公共教育服务使全体社会成员的身体、智能、情感、心境处于适调状态下，身心俱健，活力四射，具有亲和力，最终实现全体社会成员的共同发展。

　　综上，基本公共教育服务均等化的判断标准要求公共教育服务以公平优先，质量为重，政府为主;强调其服务对象是具有个性化的人，机会是针对全体社会成员，结果要强调全体社会成员大致均等地享有公共教育服务而不是在课程设置、培养方式与教育经费投入等方面实现平均主义，实现路径是基于教育服务客体的自由选择权和需求的表达权以实现政府、社会、市场和公民的合作，立足点是基本公共教育消费均等化(依赖于教育资源均衡发展)与地方财政能力均等化(依据制度、管理、财力与单位成本划定事权与财权)。在某种程度上说，社会成员的共同发展依赖于以政府再分配责任为逻辑起点的教育公平，完善以“教育现状的变化”为判断标准的教育改革，推进以公共教育服务体系为基点的均衡发展，准确地解读基本公共教育服务均等化以促进教育的和谐发展，确立其判断标准以加快推进基本公共教育服务均等化的步伐。

　　[参考文献]

　　[1]查尔斯·赫梅尔.今日的教育为了明日的世界[M].北京：联合国教科文组织、对外翻译出版公司，1983.

　　[2]谢维和.教育公平与教育差别——兼谈教育改革与发展的深层次矛盾[J].人民教育，2006(6).

　　[3]史瑞杰，韩志明. 公平正义、共同富裕与政府再分配责任[N]. 光明日报，2013-10-02.

　　[4]刘琼莲.残疾人均等享有公共服务的解读[J].成都理工大学学报(社会科学版)，2012(5).

　　[5][印度]阿马蒂亚·森.以自由看待发展[M].任，于真译.北京：中国人民大学出版社，2003.

　　[6]翁洹.中国名校生源急剧变迁 农村学生难入名牌大学[N].南方周末,2011-08-06.

　　[7]潘懋元.教育事业家陈嘉庚教育思想新探[J].中国高教研究，2007(10).

On the Basic Public Education Services Equalization and Its Judgment Standard

Liu Qionglian

　　[Abstract]Education fairness has independent value, and education fairness security is the fundamental value of public education policy. Developing education is a responsibility of the government, and promoting the education fairness should be the most important responsibility in the process of the government developing education . It is the logical starting point of government redistribution responsibility. Basic public education services need to rely on the idea of innovation education and education fairness, to realize the balanced development of education and the harmonious development as well as the free development, and to achieve the common development of all social members. Evaluation of basic public education services equalization is based on the value standards of external economy value of basic public education service and all the society members's education right as well as the philosophy-sociology-economics conception of education fairness, and on the operating standards of establishing polybasic investment system, evaluation resource index, high-efficiency resource allocation, harmonious physical-mental development as well as a complete set of policy and measures.

　　[key words]basic public education services, education justice, education development, equalization

　　[Author]Liu Qionglian is Associate Professor at Tianjin Administrative Institute. Tianjin 300191