基金项目：国家发展和改革委员会中国低碳发展宏观战略研究项目“河北保定低碳发展战略研究”(编号：201318);天津市经济社会发展重大应急课题“京津冀协同治理的顶层设计与制度创新”，(编号：TJZD14-003)

　　作者：赵新峰，首都师范大学管理学院院长，教授;袁宗威，首都师范大学管理学院硕士研究生，北京100089

　　doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2014.11.03　　

　　[摘要]在区域一体化进程中，为实现区域整体发展，政府间的协调十分重要，而政策协调则是区域政府间协调的核心和逻辑起点，因而，对区域政府间政策协调中存在的问题进行研究就显得十分必要。本文选取正处在政策迸发期的京津冀区域大气污染治理为例，依据“问题界定-政策制定操作层面-政策协调结果”的分析框架，对京津冀区域政府间大气治理政策协调中存在的问题进行详细分析，并从经济基础、行政体制和协调机制三个方面探究政策不协调的原因。最后，分别从价值层面、组织架构、实现机制和利益平衡四个方面，探寻实现京津冀区域政府间大气治理政策协调的破解之策。

　　[关键词]区域政府;政策协调;大气污染;治理

　　[中图分类号]D035.5[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)11-0018-06

　　伴随着全球化、区域一体化、市场无界化以及社会信息化的进程，在当代中国，大量区域之间协同治理的议题逐步提上日程。一方面，不同区域和地方呈现出行政区之间恶性竞争的局面，这不仅损害了各行政区自身的利益，而且也殃及了区域间的整体利益。为改善这一不利局面，区域内各行政区必须遵循合作治理的理念，达成一体化的治理方略。首要的是通过政策上的协调、行为上的互动来达成共识，实现共赢;另一方面，在区域内，以“外溢化”和“无界化”为特征的区域公共问题大量涌现，这种带有“区域公共物品”特质的公共问题必须依赖多个地方政府的联合行动，尤其需要具有事前预防功能的政策之间的协调。否则就会出现地方政府为“搭便车”，而采取规避的心态去对待这些公共问题的情况，最终导致区域治理的失败。

　　一、区域政府间政策协调的概念界定和分析框架

　　在区域政府间关系上，“部门是构成各级政府的机构，是次于‘政府’的行政主体，不应该是‘政府之间关系’的题中应有之义。”[1]区域政府间关系仅指区域内政府组织间的协作关系，不涉及政府部门之间的关系。而对于政策协调，马尔福德和罗杰斯将其界定为一个过程，即“两个以上的组织创造新规则或利用现有决策规则，共同应对相似的任务环境”。[2]有鉴于此，本文政策协调主要是指具有事前预防功能的政策制定协调。

　　根据对区域政府间关系和政策协调两个概念的分析，笔者认为区域政府间政策协调可以界定为：在一定的经济地理区域内，各相关政府组织针对具体区域公共问题，在充分协商对话的基础上，制定出符合整体利益政策的过程。在区域具体公共问题取得共识之后，根据协调制定政策的过程，接下来是政策协调制定的具体操作层面。并且，从协调机制运行角度出发，区域政府间政策协调制定的操作层面包括五个方面，即价值理念、组织结构、法律规范、信息系统和利益平衡。进而，根据政策协调制定的过程，可构建区域政府间政策协调的分析框架(如图1)。

　　图1区域政府间政策协调的分析框架

　　二、京津冀区域政府间大气污染治理政策协调的现状分析

　　从“十一五”时期提出了“京津冀都市圈区域规划”，到“十二五”规划将“推进京津冀区域经济一体化发展，打造首都经济圈，推进河北沿海地区发展”上升为国家战略，再到2014年，习近平总书记强调将京津冀协同发展上升为重大国家战略，京津冀一体化发展问题在不断深化，而与此同时，京津冀区域公共问题也日益凸显出来。近几年，尤以区域大气污染问题最为棘手，严重影响到区域内人民整体生活质量。2009年至2013年，京津冀三地PM10平均浓度均超过了《环境空气质量标准》(GB3095-2012)的标准，(具体如图2)。并且，根据环境保护部发布的《2013年重点区域和74个城市空气质量状况》，京津冀区域空气污染最为严重。其中13个地级以及以上的城市中，有7个城市排在前10位，有11个城市排在污染最重的前20位，部分城市空气重度及以上污染天数占全年天数的40%左右。

　　图2京津冀三地历年PM10浓度与新空气质量标准比较图

　　资料来源：根据京津冀三地历年环境状况公报整理。

　　京津冀区域大气污染的严重性显而易见，区域间的协同和政策协调迫在眉睫。然而，由于大气污染呈现的“空气流域”特征，对于处于同一个气候带的京津冀区域，受污染的空气会自发越过行政边界，单靠一省一市的力量无法解决根本问题。加之，不同行政区划之间的森严壁垒，事前预防与事后反映之间的割裂，导致一体化的方略从来不是区域间的中心议题，而是一直停留在口号上。区域间的决策往往迫于舆论和社会压力，立足区域、植根于整体性治理的有预见的政治程序出现缺失，与协同治理方略相匹配的战略规划、政策联动成为盲点。因此，根治区域大气污染问题需要京津冀区域联防联控，尤其需要具有事前预防作用的政策协调。

　　对于京津冀区域政府间大气治理政策协调的情况，本文将其划分为三个阶段：第一阶段，从建国到改革开放，由于受工业化水平和高度集中的权力制度制约，这一时期地方政府间的大气治理政策协调并不受重视;第二阶段，从改革开放到2012年《重点区域大气污染防治“十二五”规划》出台前。在这一阶段，《环境保护法(试行)》(1979)、《环境空气质量标准》(1982)、《大气污染防治法》(1987)以及相应的地方法规条例相继出台并多次修订。其总体特征是，“自上而下”的法律标准协调，但总体协调性不强，执行力不足，并且配套政策缺乏，效果不佳;第三阶段，从2012年至今。这一阶段的总体特征是在中央政府的指导下，京津冀三地开始进行大气治理政策的协调。中央政府出台了一系列规划政策，三地的积极性得到激发诱导，在下文中会有详细阐述。

　　三、京津冀区域政府间大气治理政策协调中存在问题分析

　　对于京津冀区域政府间大气治理政策协调中存在的问题，本文将根据区域政府间政策协调的分析框架加以梳理，由于区域公共问题已经确定，所以着重根据操作层面和协调结果两个方面加以分析。

　　(一)区域政府间大气治理政策协调的内驱力方面

　　在京津冀区域大气污染治理政策协调上，各行政区既表现出内驱力普遍不足，又表现出驱动力度不一，本文具体从区域政府间的协调治理理念和利益平衡两方面阐释。

　　1.治理理念方面。其一，区域内各行政主体依然是各自为政，缺乏合作治理的价值理念，都想搭便车;其二，三地政府仍以GDP增长为导向，把经济发展作为第一要务，对具有服务性、基础性、预防性和隐性特征的政府职能疏于重视。即使雾霾重重，决策者念念不忘的仍是经济效益和形象工程;其三，在面对区域大气污染时，京津冀三地政府的治理心态是应对型的、运动式的，甚至需要中央政府直接干预。在保障北京奥运会期间空气质量事件中，由国家环保部和北京市政府牵头，北京、天津、河北等6省区市及有关部门共同制定了《第29届奥运会北京空气质量保障措施》。这种体现了上下左右区域大气联防联控的政策协调，极大改善了北京奥运会期间的空气质量，奥运会期间大气污染物排放量与2007年同比下降70%左右，并且创造了近10年来北京市空气质量的历史最好水平。但发人深思的是，这种在中央政府直接干预下的应对型和运动式的政策协调并没有维系下去，仅仅持续了短暂时光。2009年相较于2008年奥运会同时段，NO、NO2、NOX和PM10等的平均浓度均大幅度升高，NO的平均浓度更是升高了109%。

　　2.利益平衡方面。在区域政府间大气污染治理政策协调上，作为“理性经济人”的地方政府组织，利益既是其进行政策协调的驱动力，也是其进行政策协调的目的。然而，由于治理区域大气污染会影响到京津冀三地的税收财政，三地政府的积极性明显不高。特别是在区域大气污染治理政策协调上，京津冀三地政府间的“共容性利益”偏弱，存在利益诉求不一致的情况。在环保部公布的2014年京津冀钢铁企业大气污染治理名单中，北京的钢铁企业为0，天津的企业也仅有17家，而河北的钢铁企业却达到379家。可以预见，河北省在执行区域大气治理政策时，其利益将会受到很大的影响。又加之，京津冀地区缺乏完善的大气污染治理补偿机制，利益因素对不同行政区治污主动性的影响程度可想而知。

　　(二)初创组织结构尚未优化

　　为便于京津冀区域政府间大气治理政策制定的协调，需要组建一个具有民主治理结构和正式权威的政策协调机构，以便更好、更快和更便捷的协调政策制定，从而加强相互间的理解和信任，协调政府组织间的利益冲突，走出“囚徒困境”。京津冀区域政府间政策协调组织结构已初步构建，即京津冀及周边地区大气污染防治协作小组(如图3)。

　　图3京津冀及周边地区大气污染防治协作小组构成及运行图

　　这一协作小组的成员包括北京市、天津市、河北省、国家发展和改革委、环境保护部和中国气象局等单位。其下在北京设有办公室，由北京市政府和环境保护部负责。并且办公室委托隶属于北京市环境保护局的“大气污染综合治理协调处”，负责京津冀及周边地区大气污染防治协作小组办公室文电、会务、信息等日常运转工作。由此不难可以看出，这一区域大气污染防治协调机构处于典型的初创阶段，一方面，其构造简单，临时性较强，缺乏权威性。尽管其构成成员庞大，但是小组的具体职责不甚明确，小组也不是一个常设机构，属于会议导向型，通过开会来决定具体行动。另一方面，其依附性较强，尤其向下依附的特征明显。从图3中可以看出，小组下设办公室，而具体协调联络则有北京市环保局下的一个处来负责，鉴于联络机构的级别和协调能力，其具体运行必然存在诸多困难和挑战。

　　(三)法规标准的缺位和不协调

　　首先，目前涉及区域政府间大气治理政策制定协调的法律，主要包括《环境保护法》(2014年)和专门的《大气污染防治法》(2000年修订)两部法律。《环境保护法》是最新修订，并将于2015年1月1日正式实施，其对区域环境问题协调治理有明文规定，并要求“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。”但是针对区域大气污染的联合防治协调问题，在2000年修订的《大气污染防治法》中体现不足，只是规定划定大气物排放总量控制区，所以，亟需重新修订《大气污染防治法》，契合《环境保护法》，详细规定区域大气污染的联合防治协调机制的具体程序，明确法律责任。

　　其次，具体到法规上，京津冀三地都有自己的《大气污染防治条例》，然而修订时间并不一样，北京最为及时，而河北和天津的条例有些陈旧。而要完善京津冀区域大气污染治理政策的协调，三地的《大气污染防治条例》应当是一致和相互对应的，如《北京市大气污染防治条例》(2014)第二十四条所规定的，“市人民政府应当在国家区域联防联控机构领导下，加强与相关省区市的大气污染联防联控工作，建立重大污染事项通报制度，逐步实现重大监测信息和污染防治技术共享，推进区域联防联控与应急联动。”河北和天津在修订《大气污染防治条例》时，在具体条款上应该和北京相呼应。

　　最后，在空气质量标准层次上，尽管已于2012年出台了《环境空气质量标准》(GB3095-2012)，并要求京津冀区域2012年开始执行，但标准执行两年来京津冀地区空气质量的糟糕状况却并无改观。表现为：具体标准缺乏，侧重于点源控制，缺少挥发性有机物排放标准体系;现有标准不完善，如城市扬尘综合管理制度不健全，对施工工地和搅拌站的检查都是临时性、突击性的，治标不治本;而且协同性较差，如车用燃油标准滞后于机动车排放标准。尤其是各地在标准上的执行上不一致，标准在制定和执行时不协调的情况比比皆是。北京基本形成了全国最严厉的地方环境标准体系，而天津和河北则相对落后。例如在二氧化硫排污收费标准上(如表1)，北京和天津的收费标准都是最新调整，并且北京的收费为全国最高，相比之下，河北与北京在二氧化硫排污收费标准上相差近8倍，与天津也有5倍的差距。这种标准的不协调，直接导致重污染企业的地域转移，严重影响了京津冀整体区域空气质量的改善。

表1 京津冀三地二氧化硫排污费征收标准比较  单位：元/千克

　　(四)政策信息不对称

　　从公共政策问题的形成与认定到备选方案的设计和筛选，再到公共政策的合法化，整个公共政策制定的过程都需要大量的信息作支撑。然而，作为“理性经济人”的地方政府组织，出于官员自身政绩、地方利益、规避责任等方面的考虑，可能形成利益博弈，为获得博弈优势可能会实施政策信息屏蔽或封锁等行为，最终导致政策制定协调时的信息不对称。以京津冀三地环保部门公布的《2012年环境状况公报》为例，概括如表2。

表2  京津冀三地《2012年环境状况公报》中大气状况内容比较

　　可见，从最直接的信息获得途径来说，一方面，京津冀三地没有形成一致的环境信息公布机制;另一方面，具体的细节公布上也有所隐避，出现信息不对称的情况。而且，由于京津冀区域大气污染具有较强的输送问题，尽管京津冀三地都实现了国家、省、市三级联网和实时数据传输，但横向上的数据分享较少，彼此无法准确得知各地的排污情况及治理力度，都想“搭便车”，进而无法突破“公用地悲剧”的困境，区域政府间政策协调失去意义，最终使得京津冀区域大气污染得不到有效解决。

　　(五)区域政府间大气治理政策的碎片化

　　在京津冀区域内，三地政府组织出于自身及地方利益的考虑，有效的政策制定信息无法充分流动，“信息孤岛”现象丛生，所制定出的政策呈现出显著的碎片化特征。例如，在区域统一限号限行方面。首先是北京最早开始限号限行，天津则是从2014年也开始实施机动车限行，并且机动车车牌限行尾号与北京一致。而河北由于自身情况的复杂性，并没有采取与京津协调一致的机动车限行政策措施，只是石家庄在重度污染时会采取临时性限行。因而，虽然三地政府在制定大气治理政策时，是从自身实际出发的，但是作为区域性公共问题，整个政策制定过程中缺乏必要的沟通和协调，这种碎片化的格局导致制定出的政策不协调，最终不利于区域大气污染的整体性治理。

　　四、京津冀区域政府间大气治理政策失调的成因分析

　　京津冀区域政府间大气治理政策的不协调，必然产生长期而严重的危害。首先是治理区域大气污染资源上的浪费，其次是“机会主义”在地方政府间的丛生，奥尔森所担心的“搭便车”现象频繁出现，最终导致京津冀区域大气污染政策协调治理的失灵。这种失调失灵背离了生态文明建设的主旨，不利于人民生活质量的改善。

　　(一)区域内地方经济发展的不均衡性

　　在无利益关联的情况下，任何行政区都会对区域公共物品予以合理有效的利用，如对区域清洁空气的保护。但当关涉到行政区自身及短期利益时，这一状况就会被破坏，而这种地区自身及短期利益主要体现于当地的经济发展。而当区域内地方经济发展不均衡时，这一破坏会更加明显、力度更大。 

资料来源：根据北京市、天津市、河北省2013年国民经济与社会发展统计公报整理。

　　由表3可知，北京的第一产业产值比重小于10%，第二产业产值比重小于第三产业产值比重，根据库兹涅茨的依据三次产业产值比重变化判断工业化阶段的理论，北京已经开始进入后工业化阶段，处于发展阶段的跃升及产业升级的关键时期。而天津和河北第二产业产值比重都超过了50%，分别处于工业化后期和中期阶段。根据资源依赖性曲线，处于后工业化阶段的北京和工业化后期阶段的天津，对自然资源的依赖将大大减少，而处于工业化中期阶段的河北，对自然资源的依赖性处于最高阶段，尤其是对能快速带来发展的高污染、高耗能资源的依赖，所以发展诸如煤电、钢铁、焦化、石化和化工等高污染行业是河北的利益所在，首钢由北京搬迁至河北省唐山地区曹妃甸一例可“窥一斑而知全豹”。

　　相对而言，政策执行是需要经济等资源的支撑，而河北相对于北京和天津经济实力相差较大。如在2013年的人均可支配收入上，津冀两地城镇居民人均可支配收入比为1.45，农村居民人均可支配收入比为1.69;京冀两地城镇居民人均可支配收入比为1.79，农村居民人均可支配收入比为2.02。可见，在制定执行区域统一的大气治理政策上，河北省的底气十分不足。

　　(二)“压力型体制”下的任务分解与“行政区行政”下的刚性切割共存

　　自改革开放后，尤其在1994年的“分税制”改革后，一方面，中央政府与地方政府之间出现了一些“讨价还价”的情况，但压力型体制仍处于主导地位。另一方面，地方政府之间虽是“竞合共存”，但“竞”终究大于“合”，行政区行政特征明显。这种过渡型的府际关系与我国区域政府间政策制定的失调直接相关，其具体表现为以下两点：

　　1.压力型体制的任务分解。“压力型体制”是指在自下而上的民主政治体制还处于艰难的探索过程中，各级政府对下负责的政治责任机制和压力机制尚未建立起来的政治条件下，调动地方政府积极性的根本途径就是依托行政上的隶属关系，建立起一种自上而下的压力机制，由上级政府给下级政府下达经济社会发展硬性任务，并根据指标任务的完成情况给予不同奖励待遇。[3]在本文中，压力型体制可以从两方面去理解：一方面，自上而下的行政命令式任务分解机制。如《环境保护法》(2014)第四十四条规定：“……重点污染物排放总量控制指标由国务院下达，省、自治区、直辖市人民政府分解落实。”并且，为治理好京津冀区域大气污染，北京市、天津市和河北省分别向中央签订了《大气污染防治目标责任书》，承诺对本行政区空气质量负总责，确保到2017年，空气质量明显好转，细颗粒物浓度比2012年下降25%左右;另一方面，多层次的奖惩体系。根据2014年印发的《大气污染防治行动计划实施情况考核办法(试行)》，可知对京津冀地区的相关考核包括PM2.5年均浓度下降比例情况和包括大气环境管理等10项指标的大气污染防治重点任务完成情况两个方面。最终，考核结果将作为对京津冀地区领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据，同时财政等有关政策也会根据考核结果进行相应倾斜。

　　2.行政区行政的刚性切割。行政区行政是指，“基于单位行政区域界限的刚性约束，民族国家或国家内部的地方政府对社会公共事务的管理，在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态”。[4]在京津冀区域政府间大气污染治理政策失调中，体现了“封闭性”和“机械性”的行政区行政扮演着重要角色，京津冀三地政府基于自身及地方利益，对协调区域大气污染治理政策的动力不强，协调效率低下，封闭、分割、有界的行政区行政治理模式根深蒂固，三地政府对共同的大气污染问题的治理缺乏有效合理的合作机制。空气污染问题往往是区域内的事，但事实上却成为行政区划内部的事，内向型的行政决策成为污染问题解决的主要方略。这些问题的存在对固有的政府治理模式提出了挑战。

　　(三)区域大气污染联防联控机制不完善

　　北京奥运会、上海世博会、广州亚运会空气质量保障工作以及国际上区域空气质量管理的成功经验证明，实施“统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调”的区域大气污染联防联控工作机制，是改善区域空气质量的有效途径。[5]并且，京津冀地区也进行了诸多的探索和尝试(具体见表4)。

　　然而，京津冀现在的区域大气污染联防联控机制毕竟处于探索和尝试阶段，存在诸多不完善之处。具体表现在：其一，我国现行大气治理模式滞后。长期以来对大气污染的治理以行政区划为主，尽管这种属地模式有助于地方有针对性的防控区划内大气污染，但在处理区域性、复合型大气污染时缺乏整体性规划。其二，政策信息共享机制不完善。一方面，缺乏相应法律法规的支撑。另一方面，在整个区域，缺乏更加全面的一网监测系统。监测点位仍显不足，区域环境空气质量监测指标仍然不健全，横向上京津冀三地之间的数据实时共享系统仍处于探索阶段。其三，损益补偿机制的缺乏。利益在区域政府间大气治理政策协调机制逻辑构造中，处于核心地位，利益既是地方政府进行政策协调的驱动力，也是地方政府进行政策协调的目的。然而，现实中京津冀三地政府并没有建立起相应的大气治理损益补偿机制，因而，各地治理大气污染的积极性较低，尤其是经济发展相对落后的河北省。总之，京津冀区域联防联控机制根基尚浅，无法近期内实现协同治理的美好愿望。

　　五、京津冀区域政府间大气治理政策协调的路径选择

　　对于区域大气污染的治理，可以称得上是一种急需的“公共物品”。所以，地方政府在进行区域大气治理政策的协调时，必然会产生大量的事前和事后的“交易费用”。地方政府一旦考虑到这些交易费用之后，便会出现“理性无知”的情况。为了促进地方政府间的协调，必须降低高额的“交易费用”。而制度设计十分关键，须知“制度的本质就是协调”[6]，其作用在于规制区域地方政府组织的相互关系，减少信息成本和不确定性。由此可见，对于京津冀区域政府间大气治理政策的不协调现象，可以通过制度设计，构建京津冀区域政府间大气治理政策协调机制予以解决，从而便于京津冀区域政府组织间的政策协调。

　　基于既定的框架和路线图，对于京津冀区域政府间大气治理政策协调机制，从操作层面进行以下的完善和架构：

　　(一)在价值层面上以善治理念为先导。善治理念是对碎片化的一种战略回应。基于合作治理的指导思想，京津冀三地政府应确立共生共荣的价值导向，秉承协同发展的善治理念，以制度创新的勇气去突破行政区划的刚性约束，排除相互排斥的思维观念，主动克服单个政府的“搭便车”现象和非合作行为，致力于形成区域内多元主体治理的格局，编织互动合作的治理网络，强化在政策协调上的主动性和内驱力，以合作的态度、协调的意识、共赢的精神确立起良好的伙伴关系，树立集体行动的目标，形成共同的愿景规划与发展战略，进而达成对京津冀区域内联合治理的共识。这种善治方略强调的是社会合意性，推崇民主价值，致力于政府之间、政府与企业和社会之间合作关系的调适，这些新的价值诉求在京津冀协同治理大气污染的行动中起着先导作用，这一共同治理的执政理念同时也引领者制度的创新，政府治理结构的变革。

　　(二)在组织架构上以多元化网络区域合作机构为载体。制度变迁、职能转变的关键在于组织的有效性和执行力，多层次、网络制则是京津冀协同治理大气污染的未来方向。多元化网络区域合作组织之间合作的前提是统筹协调发展，摒弃局部或个体发展，更不能以牺牲他人利益换取自身利益的实现。这一组织机构也是化解政府间利益冲突的利器，通过把利益相关者聚合在一起，在求同存异、互利共赢的基础上催生出协同效应，使利益主体具有更高的全局化站位。这一组织机构的建立，一是要具有权威性、全局性，具有相应的政治地位，能有效行使统筹协调的权力;二是由临时性的组织机构向制度性的组织机构转变。尽快建立起重大事项协商制度，经常性的沟通制度，治理项目合作制度以及区域公约制度等;三是把多元主体纳入到决策体系中来。除考虑中央和地方政府之间关系、地方政府之间关系以外，更要协同企业和市场中介组织、行业协会、社会组织、公民等治理主体，让治理主体不仅仅是政府之间的合作，更是多元主体之间的协调互动。在大气污染治理方面，中央政府应该推动尽快建立起专门的京津冀区域合作机构，为地方政府间的合作搭建平台，让京津冀各地方政府有动力和积极性参与合作，并且成为制度变迁的重要推动者，良好制度环境的营造者;要重视企业、公民和社会组织在区域合作治理方面的重要作用，拓宽协调组织的发展空间，使多元主体成为政策协调的主体，成为区域合作治理的主力军。

　　(三)在实现机制上以协调整合、信息沟通、法律法规体系为保障。京津冀区域政府间大气治理政策协调机制的实现：一是需要通过有效的协调机制化解区域内的矛盾冲突，协调利益关系，提升彼此之间的信任度，在达成共识的基础上拟定目标规划，采取共同行动，通过整合机制实现多元治理层次的整合，不同功能和资源的整合;二是健全法律法规体系。首先是合作规则的建立。在大气污染防治方面形成反地方保护主义规则、地方政府一致行动规则、社会治理整体推进规则等。其次，要加强顶层设计，及时制定和修订相关的法律法规，严格标准，尤其是保障和规范政策协调机制运行的程序性法律，编制一体化的区域空气质量达标规划;三是进一步完善信息沟通机制。京津冀三地政府政策协调的前提和关键在于信息的完全和对称，除定期的沟通协调、对话谈判之外，可以考虑依托技术力量，建立整体性的区域空气质量信息监测系统，定期公开发布监测数据，并且与地方政府考核绩效挂钩。同时形成强有力的监督体系，通过主管部门监督、协调机构监督、彼此监督、公众监督、网络监督等手段实现真正意义上的合作治理。

　　(四)在利益平衡上，以生态补偿机制的建立健全为切入点。顶层设计上，在研究制定京津冀“十三五”合作发展规划时，以解决日趋严重的大气污染以及生态问题为着力点，整合京津冀三方建立起跨越行政区划的区域生态环境补偿机制，明确生态补偿的法律地位。以生态问题为抓手，有效推动京津冀区域间全方位的协同治理;制定有利于京津冀生态环境和社会统筹发展的公共财政体系，完善跨越行政区划的财政转移支付政策，出台一体化的财政补助办法重点扶植生态项目、大气污染治理项目，构建生态补偿的产业扶持政策，提高区域内贫困地区的治理能力;要通过政策的协调进一步明确生态赔偿和补偿的主客体，认定大气污染赔偿者为责任方即赔偿主体，生态环境的保护者和恢复者为受益方即生态补偿对象。建构起对京津冀大气污染赔偿、生态补偿方面评估的指标体系：补偿依据、补偿标准、补偿要素、补偿范围、补偿模式等具体内容。使得区域内不同主体的决策充分考虑其所产生的的社会效益或成本，进而实现外部效应的内在化。

　　[参考文献]

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　　[3]荣敬本等. 从压力型体制向民主合作体制的转变[M].北京：中央编译出版社，1998：7.

　　[4]杨爱平，陈瑞莲.从“行政区行政”到“区域公共管理”——政府治理形态嬗变的一种比较分析[J].江西社会科学，2004(11).

　　[5]重点区域大气污染防治“十二五”规划[EB/OL]. http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/gwy/201212/t20121205_243271.htm.

　　[6][美]阿兰﹒斯密德.制度与行为经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2004.79.

Study on the Jing-Jin-Ji Regional Intergovernmental Air Pollution Control Policy Coordination

Zhao Xinfeng  Yuan Zongwei

　　[Abstract]In the process of regional integration, in order to realize the overall interests of the Jing-Jin-Ji region, intergovernmental coordination is very important, and regional intergovernmental policy coordination is the core and the logical starting point of regional intergovernmental coordination. So it is very necessary to study the problem in regional intergovernmental policy coordination. This paper selects the policy burst phase of coordination of Jing-Jin-Ji regional air pollution control as a case, analyses problems in policy coordination of regional intergovernmental atmospheric governance based on the analysis framework of 'Policy Problem Definition- Operational Level of Policymaking-Results of Policy Coordination', and explores the causes of policy non-coordination from three aspects as economic base, administrative system and coordination mechanism. Finally, it seeks the solution for this region to improve the air quality and people's living standards.

　　[key words]regional government，policy coordination,air pollution,governance

　　[Authors]Zhao Xinfeng is Professor at School of Management，Capital Normal University;Yuan Zongwei is Master Student at School of Management，Capital Normal University. Beijing 100089