doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2015.01.25　　　　

　　[摘要]作为新公共管理之后的又一轮现代政府改革，整体政府跨界协同已然成为世界公共行政理论发展和实践探索的新常态。在这一理念推动下，行政审批现代化逐渐成为各国行政改革的重点，在转变政府职能和促进经济繁荣中发挥着关键的核心作用。鉴于当代政府建设的发展趋势和我国改革的现实需要，系统梳理并总结发达国家的实践经验，将有利于促进中国行政审批制度改革逐步法制化、规范化、专业化、综合化。

　　[关键词]行政审批改革;制度设计;工具选择;发达国家

　　[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2015)01-0142-04

　　近年来，许多发达国家在整体政府理念推动下，纷纷开始进行行政审批制度现代化改革。尽管在内容上都是通过放松监管、减少审批、简化流程，系统提升政府处理综合化和复杂化问题的行政监管能力，以最大限度地给市场松绑，增强企业的持续创新力，但在实际运行的结构设计、流程再造和工具使用方面，不同国家拥有不同的改革重点和政策选择。

　　一、制度设计模式

　　1.英国的文化运动模式

　　英国2014年1月宣布开展整体政府文化变革——“挑战文牍”运动(RTC)[1]，旨在通过进一步审查、废除、完善已经过时、负担沉重或过于复杂的监管规定，消除经济增长障碍，营造宽松、和谐、高效、经济的市场环境，激发企业的创造力和持续竞争力。虽然涉及政府监管审批的方方面面，但在制度设计上，英国并没有专门成立新的改革机构，而是借用两个内阁委员会(监管政策委员会(RPC)和减少监管二级委员会(RRC))，通过具有跨部门职能的改善监管执行局和内阁办公厅，负责协调制定整体政府改革目标和行动原则，然后由内阁部长们按照改革的总体方针和要求，根据本部门职责所涉及的改革“议题”以及与商界和公众磋商的结果，宣布响应挑战文牍运动的战略计划和执行手册，在规定的时间内，对自有监管规定和审批政策开展全面、综合的自我审查和完善。英国改革的亮点是严格推行了“一进一出”进而“一进二出”的审批原则，该原则要求各大部委在审查、削减、完善旧规定或引进新的监管要求时，必须衡量新的举措能否为商业节省至少高出成本(一倍或)二倍的资金价值，否则，就得不到监管政策委员会和减少监管二级委员会的批准。这不仅减少了大量行政审批数量，也提高了政府监管质量。

　　尽管制度设计表面看只是中央政府跨部门协同架构，但在执行中并不排除单个部门不同程度的跨界网络运行结构以及公私合作伙伴关系，是形式多样、内容丰富的整体政府跨界合作。例如，英国环境与食品和农村事务部(Defra)在改革中遵循的就是“整体商业”模式，在其部委内部跨界搭建起一个监管者网络，网络成员不仅包括英国其它部委(能源气候变化部和商业、创新和技能部)，还包括环保署、食品标准机构、林业委员会、水服务监管局、海洋管理组织等16家地方和社会监管机构。

　　2.澳大利亚的公私伙伴关系模式

　　澳大利亚在整体政府建设中，一直崇尚宏观层面的决策协同，不仅负责全方位立体发展的顶层设计，还采取各种跨界协同制度实施系统完整的政策执行和监督。2012年4月开始的澳大利亚行政审批现代化改革遵循了同样的逻辑，只是在具体应用中更加重视政府和商界的高层互动、平等协商和共建共享，是联邦分权制下比较典型的集体领导模式。

　　其亮点是在制度设计上专门搭建了由政府和商界共同组成的商业咨询论坛，作为国家监管制度最高的政策制定-执行-监督机构。该论坛除联邦总理担任主席外，成员还包括6个州的总理和两个地区的首席部长、澳大利亚地方政府联合会和澳大利亚商业理事会的主席以及澳大利亚工商协会、澳大利亚行业协会和澳大利亚小商业委员会的首席执行官。同时还成立了跨部门的监管和竞争改革小组，负责设计行政审批改革的方针政策，起草改革议程和协议，监督改革的进展情况并向商业咨询论坛和政府理事会会议报告。改革文件中不仅明确设定了政府和商界的职能任务，还建立了严格的监督制度，只要政府理事会认可改革议程和协议，就会启动适当的评审机制，一般是每三年评审一次，并根据综合评审结果对协议进行适度修订，以保证协议的针对性和及时性。

　　3.美国的绩效评估模式

　　美国整体政府改革采用网络化协作治理形式，在联邦分权体制下具有明显的总统集权特征，拥有完整的流程再造和绩效评估机制，特别注重利用现代科技创新管理方式和服务手段，是一种典型融决策-执行-监督于一体的中观政策协调模式。例如，2012年3月开始的联邦政府基建项目审批制度绩效改革。

　　为了最大限度推动人员、物资、能源和信息流动，大幅度减少联邦政府审批决策过程的总和时间，提高环境和社会的综合成效，联邦基建审批绩效改革的亮点是不仅搭建了改进基础设施审批程序的指导委员会，在制度设计上还专门设立了一个新的职务——联邦首席绩效官(CPO)。遵照总统行政命令，改革指导委员会成员包括国防部、内政部、农业部、商务部、交通部、能源部、国土安全部、环境保护署、历史保护咨询委员会和陆军部等机构派出的副国务秘书或同级官员，以及首席绩效官员可能邀请参加的其他机构和官员，由联邦首席绩效官担任主席，具体的事务与环境质量理事会(CEQ)主席共同磋商。此外，改革计划还特别设定了指导委员会和联邦首席绩效官的职能任务，同时也明确规定，二者均不得指导或协调成员机构各自的特殊审批或项目决定。

　　4.加拿大的等效授权模式

　　加拿大在整体政府改革实践中采取的是横向协同治理形式，注重在跨部门协同中建立共同目标和共享文化，用协作、协调取代等级性领导，在决策和成果方面实行责任共享，愿意通过共识精诚合作。这种理念贯穿于行政审批改革中，形成了独特的中央政府等效授权模式。例如，始于2012年3月的联邦政府环评审批制度改革。

　　联邦环评改革的目标非常明确：“一个项目，一次评审，必须在明确规定的时间内完成”，这不仅提高了重大项目审批的可预测性和及时性，减少了监管程序的重复性，也加强了环境保护力度，顺畅了与原住民的沟通渠道。政府在制度设计上提出合并环评责任，将目前负责评审的40多个联邦政府部门和组织减少到由3个机构组成的跨部门协调工作组(加拿大核安全委员会、国家能源委员会以及加拿大环保署，由加拿大环保署牵头管理)，负责设计并执行联邦政府的环评审批、关注具有严重环境影响的重大项目、制定联邦环评目录、合并关键环评许可程序、建立统一的环评审批时间表、设定合规标准和高额强制处罚标准、开发适用于所有环评项目的原住民磋商统一流程。改革的亮点是其颁布的《联邦政府-省政府环境监管等效条例》。根据该法规定的置换和对等条例，只要省政府的环评流程满足《加拿大环境评估法案》的客观要求，联邦政府就可以授权其代为执行环境评估审批。通过双方职能、权力和作用方面的合作委派，这种制度可以有效整合二级政府监管体制，利用法律的形式规定央地之间的纵向跨政府协同结构，通过适度授权的方式减轻中央政府审批压力，提高地方参与改革的积极性，进而提高国家环境审批的整体效能。

　　二、运行机制和工具选择

　　1.集中审批机制

　　集中审批也叫一站式审批，是在行政审批制度改革过程中使用较为频繁的形式。本文以澳大利亚政府针对联邦水域近海石油项目审批流程为例。[2]

　　澳大利亚近海石油项目的环评监管必须遵守2项法律，即《1999年环境保护和生物多样性保护法》和《2006年近海石油和温室气体储存法》。为了解决这种双轨并行性评估、监测和执行机制所产生的重复工作，工业部部长、环境部部长以及国家近海石油安全和环境管理局(NOPSAMA)首席执行官一致同意，对NOPSAMA的环境管理流程进行全方位战略评估，只要其监管水平达到《1999年环境保护和生物多样性保护法》的客观要求，就可以取消联邦独立监管机构的额外裁决或批准。为此，澳政府专门开展了集中审批的制度建设：一是设定NOPSEMA为唯一监管机构;二是制定跨行政辖区环境审批统一流程，保证不同监管者作出的决定或提出的条件一致且可兼容;三是确定跨行政项目评估的内容要求;四是建立环境审批公开透明的绩效标准，努力建设一体化、标准化、精细化和规范化的行政审批管理流程;五是建立简化审批流程的一站式服务平台，通过依法将州与地区对其水域进行环境管理的权力让渡给NOPSEMA，逐步创建统一的环境评估和审批流程，从而真正实现“一项议题、一种平台、一个机构、一次审批”的一站式集中审批。

　　2.政策协调机制

　　政策协调机制是根据中央政府某一政策领域的改革决定或最高长官的行政命令，按照整体政府跨部门协同方式持续、系统、全面推进直至达到最佳政策效果的改革模式。本文以美国出口控制政策的发展变化为例。[3]

　　首先，为了提高国家安全，提升关键制造业和技术领域的竞争力，美国总统于2009年8月提出对出口控制进行全面评审，2010年4月开始梳理相关出口办照机构(包括商务部、国务院、核监管委员会、能源部、药品执行局、食品药品管理局和农业部)的审批权限，将商务控制清单(CCL)和军用物资清单(USML)合并后，创建了统一的出口控制清单。6月30日专门为出口控制业务更新了信息技术平台，作为所有负责出口办照和审批部门和机构的在线统一端口(USXports)，使相关部门之间的信息共享真正实现了无缝对接，有效提升了监管执行力。其次，为了协调审批工作，使办照流程更加透明、可预测和及时，政府于2010年8月30日开始评审执照监管政策，将分属于商务部(工业安全局)、国务院(国际安全和非扩散局以及国防贸易控制局)和财政部(对外资产控制办公室)的执照审批业务合并进一个集中控制机构(SCA)，通过统一的出口执照申请表格和及时更新的执照申请清单，尝试对出口执照审批业务提供“一站式”服务。第三，为了更好地协调各部委机构工作，逐渐建立起政府大范围统计跟踪刑事和行政执法活动的能力，联邦政府2010年11月在国土安全部内成立了跨部门出口协调执行中心，成员包括国务院、财政部、国防部、司法部、商务部、能源部、国土安全部、国家情报局长办公室以及其它由总统随时任命的政府部委、执行局或办公室。中心主任由国土安全部国务秘书任命的部内高级官员全职担任，两个副主任也是全职岗位，分别由商务部国务秘书和总检察长任命的商务部和司法部的高级官员担任。同时，联邦政府还专门成立了情报联络处，由国家情报局长任命的联邦政府高级官员全职领导。在商务部网站上专门开辟了跨部门的信息分类单元，负责保留所有部委和机构的综合数据库，及时收发相关信息和情报，协调不同管道的审批流程，为美国政府的出口决策服务。第四，为了进一步简化进出口审批流程，2014年2月不仅要求政府到2016年12月必须完成国际贸易数据系统(ITDS)建设，还有非常详细的阶段性实施要求以及完成数据转换和透明机制建设的时间期限，要求政府与非政府利益相关方建立伙伴关系，共同建设更有效率的商业流程，使政府管理政策所适用的范围更加广泛，并为此专门成立了边境跨部门执行理事会(BIEC)，致力于削减文牍，提高供应链效率，管理美国进出口贸易风险，统一负责政府进出口部门和政府外利益相关方之间的协调工作。

　　3.自我监管和准监管机制

　　自我监管和准监管机制是政府在行政审批过程中向社会和企业放权的一种尝试，可以减轻政府监管负担，鼓励企业和社会自我管理、自我发展，促进通过治理创新改善政府与社会关系。本文以澳大利亚政府行政审批改革实践为例。

　　澳大利亚总理内阁办公室认为，政府监管是一种依法监管，具有强制执行的义务和责任。虽然具有可靠性和稳定性，但立法过程漫长且修订和废除程序复杂，不能根据时间和环境变化及时更新，很可能产生过时、过度、过量的监管负担。为此，在政府监管之外，又提出了自我监管和准监管。自我监管是由企业开发、资助并由企业专门执行的监管机制，既可以包括没有政府参与的行业计划，也可以包括政府参与制定早期规定的行业计划;还可以是一种行业或一组商业与另一种行业或一组商业就某个义务达成的协议计划。准监管处在自我监管和政府监管之间，是政府用来要求商业服从但又不能形成明确政府规定的大量规则、工具和标准。因为政府参与了监管机制的开发或监控，或者通过提供经费间接参与了监管，所以其形式通常具有政府性质。准监管一般用于跨部门的监管机制，负责解决特定行业领域的问题，并不面向整个商业社会，通常可以分为两种类型：一种是行业监管机制，即行业组织在原则、指南和标准制定和管理中起到关键作用，政府参与只是说明这些要求具有准监管性质;另一种是政府启动的监管机制，但可以不通过立法而利用其他方法鼓励服从监管。

　　为了鼓励运用自监管和准监管机制，减少给社会各界特别是给小商业带来的监管负担和合规成本，同时在适当的情况下，让企业拥有并负责制定更多有效率和效力的监管规定，澳联邦政府跨部门委员会还专门成立了小企业非规范化工作组。工作组成员分别来自总理内阁部、财政部、审计部、工业科学和旅游部、澳大利亚竞争与消费者委员会、监管评估办公室，由监管评估办公室担任主席。

　　4.审计问责机制

　　审计问责机制是一种持续改进型评估机制，不会专门针对监管者的行政绩效，而是衡量减少政府监管和简化审批流程后为企业减轻负担的改革效果，可以通过审计及时找出工作中存在的不足和差距，帮助监管者进一步提高完善。本文以澳大利亚监管者审计框架为例。[4]

　　澳大利亚以往由国家审计署(ANAO)和财政部开发的监管者绩效审计框架以及更新的报告要求[5]，重在核查监管机构的行政效率、监管目标的实现效力以及规定执行后的监管影响力评估流程。作为政府非规范化改革议程的一部分，新的审计机制由生产力委员会负责制定，主要是供最佳实践监管办公室(OBPR)审计联邦政府监管机构在降低监管成本、简化审批流程和使用非监管机制方面的运行绩效，至少每5年审计一次。

　　澳政府监管审计制度没有提供测量合规成本的指南，而是采用了原则性方法，要求监管者在保证不影响实现监管目标的同时，还能够以向商业征收最少合规成本的方式管理行政审批。文件指出，成功的审计流程应该包括3个关键要素：(1)确立一致同意并适用于所有监管者的良好绩效系列指标;(2)根据选择好的指标收集相关的信息和数据;(3)进行一次外部审计并对外公开审计结果。5条最佳监管者实践原则：(1)明确有效沟通;(2)风险分析要求和重点行动;(3)在决策制定、规则应用和客户参与问题上保持一致;(4)行动问责和透明机制;(5)承诺持续改进。以及4个审计领域：(1)提供建议和指南;(2)实施执照审批流程;(3)观测监控和服从活动;(4)确认违规行动。一般可以采取以下几种方式进行评审：一是政府的审计部门进行审计;二是监管者自评;三是专业审计机构评估;四是在专业机构专家的辅助下接受外部审计。原则上既可以利用正规监督和公共审查的方式有效保证审计计划和报告的质量，也可以通过总理点名、部长建议、标杆学习、红绿灯警示等工具激励促进审计问责机制的广泛应用。遗憾的是，由于2014年3月才出台政策，目前还无法看到相应的审计结果。

　　总的来看，近年来一些发达国家的行政审批现代化改革，无论是制度设计还是运行机制，都是顺应整体政府建设潮流，搭建跨部门协同制度框架和运行环境，形成了一些新的经验做法。在跨部门、跨地区、跨政府整合行政审批资源、减少政府监管、简化审批流程和利用先进科技手段创新管理方式上，也发展出许多灵活有效的执行工具，除了案例中介绍的跨界结网、一站式服务、统一在线平台、行政审批清单、免审行动清单、等效授权和依法放权外，还有环境审批影响力评估(EIA)和政府采购瘦身流程(LEAN)等个性化、精细化、制度化和规范化工具。应该说，尽管中西方政治体制相差迥异，但发达国家在政府管理和创新方面所尝试的做法和经验，可以为我国深化行政审批制度改革提供一定的参考借鉴。

　　[参考文献]

　　[1]http://www.gov.uk/rtc.

　　[2]Australian Government. Streamlining Offshore Petroleum Environmental Approvals, June 2014.

　　[3]http://www.whitehouse.gov.

　　[4]Australian Government Productivity Commission. Regulator Audit Framework, March 2014.

　　[5]ANAO. Better Practice Guide: Administering Regulation; The Australian Government Performance Measurement and Reporting Framework; Department of Finance. Public Governance, Performance and Accountability (PGPA)Act. 2013.

　　课题组组长：沈荣华

　　课题组成员：孙迎春  赵鹏  解亚红  商弘  曹宇曦

　　执笔人：孙迎春

Institutional Design and Instrumental Choice of Administrative Examination and Approval Reform in Some Developed Countries

Research Group of CPAS

　　[Abstract]As a new-round government reform after NPM, cross-agency collaboration of Whole-of-Government has become the new normal in global public administration theoretical development and practical exploration. Under this context, modernizing administrative examination and approval is getting more and more crucial in the process of government reforms, and plays a core role in transforming government functions and promoting economic prosperity. Hence, learning advanced experiences from developed countries will be beneficial to building a legalized, standardized, professionalized and integrated administrative examination and approval system in China.

　　[Keywords]administrative examination and approval reform, institutional design, instrumental choice, developed countries