doi：10.3782/j.issn.1006-0863.2014.02.01
[摘要]行政体制深化改革是全面深化改革的重要内容。进入新时期以来，党的十八大、十八届二中全会对于行政体制改革进行了阐述和部署，十八届三中全会的《决定》和习近平总书记系列重要讲话，对于行政体制改革进行了全面布局和阐发，行政体制改革实践得到新的积极推进，由此使得行政体制改革形成了新的历史特点，其包括改革根据全面深化改革总目标确定自身目标，以经济体制改革为前提和牵引，坚持和贯彻社会主义市场经济方向;改革具有系统性、整体性和协同性，着力于政府管理权能责的结构性优化，体现为制约监督政府权力与开拓公民权利空间的有机结合、政府治理能力与治理制度建设并举、法治政府和服务型政府的目标并列;改革遵循公共政策创新与体制机制深化的路径。
[关键词]国家治理;政府治理;治理能力;行政体制改革
[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)02-0006-09
我国的行政体制是政治体制的重要组成部分。它是中国共产党领导现代化建设，推进经济社会文化发展的治权体系，是承接、遵循和实施人民主权、实现人民民主和国家有效治理的执行机制，也是在政府治理意义上落实依法治国方略，达成依法治国依法执政依法行政共同推进、法治国家法治政府法治社会一起建设重要任务的运行平台。由此可见，行政体制是执政党与人民、国家与社会、民主与法治辩证互动的联系结点，而行政体制改革则是推进党的领导、人民民主和依法治国有机结合和深化实现的重要纽带和实施枢机。
新时期深化行政体制改革，是指党的十八大以来我国行政体制改革的总体谋划、理论阐述和改革实践。其中既包含十八大对于行政体制改革的阐述、习近平总书记系列重要讲话对于行政体制改革的阐发，也包含党和政府逐步推进实施的行政体制改革实践。
党的十八届三中全会公报和全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，描绘了全面建设小康社会的崭新蓝图，制定了全面深化改革的总体战略，汇集了全面部署改革的重大举措，是新时期中国共产党的治国纲领。在阐述全面深化改革的战略部署中，公报和《决定》深刻阐明了新时期深化行政体制改革的方向、准则、内容和路径，是行政体制改革的行动指南。
根据党的十八大文件、习近平总书记系列重要讲话、十八届三中全会文件精神和行政体制改革的实践可知，新时期行政体制的深化改革既是改革开放以来行政体制改革的继承和接续，又在全面深化改革总体部署下呈现新的理论内容和实践推进，由此呈现新的历史特点。
一、行政体制改革根据全面深化改革的总目标确定自身目标
公报和《决定》指出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化” 。[1]这一总目标既是公报和《决定》内容的总纲提领，是新时期行政体制改革的战略坐标，也是确定国家治理与政府治理关系、把握和推进新时期行政体制改革的目标指针，由此使得新时期深化行政体制改革具有根据全面深化改革总目标确定自身目标的特点。
全面深化改革总目标对于新时期深化行政体制改革的目标定位意义主要在于：
首先，深化行政体制改革是中国特色社会主义制度的完善和发展。我国的行政体制是中国特色社会主义制度的有机组成部分，因此，作为完善和发展中国特色社会主义制度的全面深化改革，也必然包含完善和发展中国特色社会主义行政体制的深化改革。相应地，深化行政体制改革，“从根本上说是为了更好地坚持和发展中国特色社会主义。” [2]
其次，行政体制是国家治理体系的重要组成部分，根据国家治理体系现代化的目标，深化行政体制改革的目标是政府治理现代化。
所谓国家治理体系，在本质意义上，它“是社会利益关系、政治权力关系和公民权利关系相互联系、整体构成的有机系统。” [3]在制度意义上，它体现为“在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。” [4]在基本格局上，它体现为中国共产党总揽全局、统筹各方，政府、企业、社会组织和公民多主体共同治理，从而形成“一元主导、多方参与、协同治理、交互作用”的基本结构。
在国家治理实践中，行政体制集中体现为政府治理体系。国家治理体系的利益关系结构，通常也构成政府治理体系的利益结构基础;国家治理的权力体系包含政权体系和治权体系，行政体制是国家治理的治权体系。而国家治理体系包含的公民权利，则使得政府治理意义上的行政体制不仅包含着政府权力，而且包含着行政相对人——公民的权利。如果说国家治理体系现代化包含着国家治理利益结构合理化、权力运行的科学民主循法和公民权利的依法实现，那么，作为深化行政体制改革目标的政府治理体系现代化，则要求对妨碍科学发展的利益固化状况进行深入改革，如同习近平所说，“我们要坚持改革开放正确方向，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，既勇于冲破思想观念的障碍，又勇于突破利益固化的藩篱。” [5]在此基础上，优化政府权力结构，推进政府权力科学民主依法高效运行;优化公民权利实现与保障机制，促进相关权利主张切实依法得以实现和得到保障。
在政府治理制度体系意义上，政府治理体系的利益关系、行政权力关系和公民权利关系，具体体现为中国共产党领导下政府管理经济、政治、文化、社会、生态文明建设的体制机制和法律法规体系。而政府治理体系的现代化，也就是适应现代化发展的要求，改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，不断构建新的体制机制、法律法规，使政府管理制度更加科学完善，由此实现政府治理制度化、规范化、程序化。
再次，深化行政体制改革优化和提升政府治理能力。国家治理能力现代化的目标，规定了新时期深化行政体制改革的目标包含着推进政府治理能力现代化的要求。所谓政府治理能力，是治理主体基于公共利益的实现要求，运用政府制度管理社会各方面事务的能力，是把社会主义制度优势转化为政府治理效能的素养、素质和本领。在现代化取向上，政府治理主体包含权力主体和权利主体，因此，政府治理能力及其现代化也就相应地包含政府治理权力主体和权利主体的能力及其现代化。
政府治理权力主体能力现代化涉及各级政府组织、领导干部和公职人员的能力和素养的提升。这就“要靠制度，靠我们在国家治理上的高超能力，靠高素质干部队伍。” [6]由此强化和提升政府在改革、创新、落实和执行制度方面的能力。就政府治理权利主体能力现代化而言，深化行政体制改革，就是在政府治理体系和过程中，参政党、社会组织和公民的利益诉求和主张要求得到有效表达和吸纳，其依法有序参与政府治理的能力得到有效提升，进而达成民主行政和民主治理。
由此可见，全会公报和《决定》确定的全面深化改革的总目标，不仅使得十八大提出的深化行政管理体制改革，建立中国特色社会主义行政管理体制的目标[7]更加明确，而且使得国家和政府权力的循法有效行使与公民权利的依法实现和保障有机结合，使得政府治理与民主行政有机结合。而由此双重逻辑出发，建设法治政府和服务型政府，正是全面深化改革总目标在新时期深化行政体制改革方面的具体目标体现。
二、行政体制改革以经济体制改革为前提和牵引
我国的全面深化改革以经济体制改革为重点，新时期深化行政体制改革以经济体制改革为前提和牵引，这就表明，经济建设和科学发展是深化行政体制改革的动力来源，也是行政体制与经济体制深化改革、紧密互动的引力发端。新时期深化行政体制改革的这一特点，其理论与实践基础在于中国共产党人在新时期的理论遵循和实际判断：
首先，深化行政体制改革以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，以历史唯物主义关于生产力与生产关系、上层建筑与经济基础矛盾运动的理论逻辑为遵循。十八大指出，改革旨在促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调，促进生产力和社会文明发展。[8]十八届二中全会公报明确指出，行政体制改革是推动上层建筑适应经济基础的必然要求。[9]十八届三中全会公报深刻指出，“发挥经济体制改革牵引作用，推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应，推动经济社会持续健康发展。” [10]近来，习近平总书记论述改革的逻辑时进一步指出，“经济基础决定上层建筑。经济体制改革对其他方面改革具有重要影响和传导作用，重大经济体制改革的进度决定着其他方面很多体制改革的进度，具有牵一发而动全身的作用。……在全面深化改革中，我们要坚持以经济体制改革为主轴，努力在重要领域和关键环节改革上取得新突破，以此牵引和带动其他领域改革，使各方面改革协同推进、形成合力，而不是各自为政、分散用力。” [11]由此更加清晰地阐明了深化改革的政治经济学。
其次，深化行政体制改革遵循党的社会主义初级阶段理论和对于我国国情的基本判断。党的十八大报告指出，建设中国特色社会主义的总依据，是社会主义初级阶段。[12]十八届三中全会公报强调指出，必须立足于我国长期处于社会主义初级阶段这个最大实际，坚持发展仍是解决我国所有问题的关键这个重大战略判断，坚持以经济建设为中心。[13]近来，习近平总书记就此进一步阐述指出，“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变。这就决定了经济建设仍然是全党的中心工作。”“坚持以经济建设为中心不动摇，就必须坚持以经济体制改革为重点不动摇。” [14]这就把历史唯物主义基本原理、社会主义初级阶段和社会主要矛盾理论和分析，我国当前和未来社会发展的历史阶段的判断与党的基本路线和工作中心有机结合，进一步阐明了新时期全面深化改革的重点、经济体制改革对于包括行政体制在内的其他体制改革的决定性地位。
再次，深化行政体制改革基于对于我国改革进程、尤其是经济体制改革实际进程和成效状况的基本判断。改革开放以来，我国的现代化建设事业取得巨大成就。与此同时，我国的发展和建设也面临着新问题和新矛盾，当前，“制约科学发展的体制机制障碍不少集中在经济领域，经济体制改革任务远远没有完成，经济体制改革的潜力还没有充分释放出来。” [15]与此同时，我国仍然是最大的发展中国家，新时期绝大多数问题和矛盾都需要通过经济体制改革为重点的全面深化改革予以解决。因此，只有通过深化经济体制改革，才能带动和深化包括行政体制在内的其他体制改革，才能让一切劳动、知识、技术、管理、资本等要素的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平地惠及全体人民。
三、行政体制改革坚持和贯彻社会主义市场经济的改革方向
中国共产党人在改革开放和建设中国特色社会主义的历史进程中，创造性地提出建立社会主义市场经济体制，从而在社会主义发展历史上，解决了其他社会主义国家长期没有解决的重大问题，实现了发展社会主义的重大理论创新。从改革开放的历史实践来看，正是确立和围绕建立社会主义市场经济体制这个目标，推进经济体制以及其他各方面体制改革，使我国成功实现了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制、从封闭半封闭到全方位开放的伟大历史转折，实现了人民生活从温饱到小康的历史性跨越，实现了经济总量跃居世界第二的历史性飞跃，极大调动了亿万人民的积极性，极大促进了社会生产力发展，极大增强了党和国家生机活力。[16]
我国改革开放的理论和实践都表明，社会主义市场经济是发展和壮大社会主义，使得社会主义在解放和发展社会生产力、释放和增强社会活力、促进人的全面发展方面比资本主义制度更有效率，更能激发全体人民的积极性、主动性、创造性，更能为社会发展提供有利条件，更能在国际竞争中赢得比较优势的正确方向。
另一方面，我国社会经济发展的现状也表明，社会主义市场经济体制完善发展仍然存在不少问题，比如市场秩序不规范;生产要素市场发展滞后;市场规则不统一;市场竞争不充分等等。所有这些，已经成为进一步完善和发展社会主义市场经济体制的障碍，并且影响其他方面体制机制的完善、改革和创新。因此，“坚持社会主义市场经济改革方向，不仅是经济体制改革的基本遵循，也是全面深化改革的重要依托。” [17]
十八届三中全会公报和《决定》由此明确阐述了社会主义市场经济对于行政体制改革前提地位，“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。” [18]坚持按照社会主义市场经济发展方向深化行政体制改革，遵循的是如下改革逻辑：
(一)以处理好政府和市场的关系作为行政体制改革的核心
首先，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，“这是我们党在理论和实践上的又一重大推进。” [19]在这其中，深化行政体制改革，必须遵循市场经济发展规律和要求，使市场机制发挥资源配置的决定性作用。“市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。” [20]这就需要更加拓展和深化市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。[21]
其次，更好地发挥政府作用。在发挥市场配置资源决定性作用的同时，全面正确履行政府职能，形成有为政府。正如有学者指出的那样，在经济发展中，“基础设施和上层制度的完善不是企业家所能单独推动的，而必须由政府发挥因势利导的作用，组织协调相关企业的投资，或由政府自己来提供。另外，政府还需补偿技术创新、产业升级过程中先行企业所面临的风险和不确定性，这样技术和产业才能根据比较优势的变化顺利地不断进行创新和升级。所以，一个发展成功的国家必然是以市场经济为基础再加上一个有为政府的国家。” [22]
再次，正确处理好政府和市场的关系。就深化行政体制改革而言，处理这种关系的着眼点主要体现在如下方面：第一，科学确定政府与市场的各自运行边界、范围、层面和内容;第二，科学创设政府与市场的联系机制，尤其是经济发展的宏观调控机制、市场制度规则、政策方针和法律法规的制定和实施机制;第三，科学确定和运行政府与市场发展不同阶段和条件下的功能互补内容和机制;第四，科学合理确定和健全政府对于市场有效监管机制。
(二)行政体制改革按照完善和发展社会主义市场经济的要求进行
根据社会主义市场经济发展要求和步骤，谋划、设计、推进和落实行政体制改革。显然，在这个逻辑链条中，社会主义市场经济体制改革和发展步骤为自变量，行政体制改革的措施和进程为因变量。市场经济与行政体制改革呈现前因后果的逻辑联系，其方向、任务和进展依据市场经济体制深化改革和发展要求，破除一切不利于社会主义市场经济发展的行政体制机制，创设新的有利于社会主义市场经济发展的行政体制机制。
(三)行政体制改革与其他方方面面体制机制改革的协同推进
“使市场在资源配置中发挥决定性作用，主要涉及经济体制改革，但必然会影响到政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各个领域。要使各方面体制改革朝着建立完善的社会主义市场经济体制这一方向协同推进，同时也使各方面自身相关环节更好适应社会主义市场经济发展提出的新要求。” [23]这就表明，行政体制改革在按照社会主义市场经济发展要求部署实施的同时，还必须与政治、社会、文化、生态建设以及党的制度建设等体制机制改革进程协同，使得改革准确、渐进和协同推进。
四、行政体制改革具有系统性、整体性和协同性
新时期行政体制改革，不限于狭义上的国家行政机关的组成、职权、机制和人员等方面的改革和调整，也不是行政体制单项和专项改革，“不是推进一个领域改革，也不是推进几个领域改革，而是推进所有领域改革，” [24]是全面深化改革总体部署和总体格局的有机组成部分，是与其他方面改革紧密联系、协同推进的改革。新一届国务院成立后，部署了7个方面22项重点改革，这些改革涉及政府管理和社会生活方方面面。[25]十八届三中全会全面深化改革的总体部署和实际举措，在政府管理体制的意义上，与深化行政体制改革具有高度相关性，由此鲜明规定了新时期行政体制改革的系统、整体和协同性特点：
(一)行政体制改革的内容寓于全面深化的整体部署
从全会决定来看，其直接论述行政体制深化改革的内容集中体现在第四部分“加快转变政府职能”，其中包含三条内容，分别是第14条健全宏观调控体系;第15条全面正确履行政府职能和第16条优化政府组织结构。[26]不过，由于全会决定既是全面深化改革的顶层设计，是关系党和国家事业发展全局的战略部署[27]，又是以改革问题为导向、以当前亟待解决的重大问题为提领[28]的总体布局，因此，新时期行政体制深化改革的内容实际上也分布在全会决定阐述的方方面面的体制机制改革措施中，财税体制、市场监管体制、事业单位改革和公共服务体制、社会治理和社会保障体制、文化管理体制、权力运行体系、行政执法体制、城乡一体化改革等等，无一不与政府管理体制改革直接相关。所以，新时期的行政体制改革，实际上是以经济体制改革为牵引，适应经济体制改革的要求，广泛涉及政府管理的全方位体制机制，是对于政府管理体制机制进行的全方位深化改革，是与经济、政治、社会、文化和生态文明建设体制深化改革具有高度关联性的改革。
(二)行政体制内外部深化改革共同推进
十八大报告贯穿着行政体制内外部深化改革并行的思路。十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革与职能转变方案》明确指出，通过改革，建立权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的国务院机构职能体系，同时，转变政府职能，处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系。
十八届三中全会决定部署，行政体制内外部深化改革并举。根据全会决定，行政体制内部深化改革的内容主要在于：优化政府机构设置、职能配置和工作流程;完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。同时，统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系。积极稳妥实施大部门制。严格控制机构编制，减少机构数量和领导职数，严格控制财政供养人员总量。推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。[29]而行政体制外部的深化改革，主要体现为政府与市场、政府与社会、政府与事业单位关系的机制创新。政府与市场关系创新，如前所述;在政府与社会、与事业单位的关系中，积极导入市场机制，推广和加大政府向社会力量购买公共服务力度;在科技体制改革方面，导入应用型技术市场化机制。同时，在政府对于社会的治理中，创设系统治理机制，“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。” [30]
(三)深化行政体制改革与创新行政方式共同进行
促进行政体制变迁与转变政府行政方式同步进行，构成新时期行政体制深化改革的特点，其集中体现在：
首先，依法行政。依法行政，首要的是维护宪法法律权威。在此基础上，“加快法治政府建设。完善依法行政制度，健全科学民主依法决策机制，建立决策后评估和纠错制度。严格依照法定权限和程序履行职责，确保法律、行政法规有效执行。” [31]与此同时，深化行政执法体制改革，完善和规范政府的自由裁量权，全面落实执法责任制和经费财政保障制，实现严格规范公正文明执法。
其次，民主行政。实行政府的民主治理，主要包括公民有序参与政府决策;深化政务公开，推进行政权力行使依据、过程、结果公开，建设阳光政府和廉洁政府;施行行政协商;强化公民监督，建立健全各项监督制度;强化行政问责，严格责任追究，等等。同时，健全改进作风常态化制度，完善行政领导直接联系和服务群众制度。
再次，科学行政。建立效能政府和责任政府。加强绩效考核，严格绩效管理，确保权责一致。完善对于发展成果的政府考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，加大科学发展的全面协调可持续发展等指标的权重，更加重视民生和社会保障。[32]同时，完善考核方式，“改革政绩考核机制”。 [33]此外，在政府行政管理中，积极采用高新技术，包括加快建立国家统一的经济核算制度，编制全国和地方资产负债表，建立全社会房产、信用等基础数据统一平台，推进部门信息共享。积极利用、科学发展、依法管理互联网，进行网格化管理。
(四)行政体制深化改革同时贯彻经济发展效率与社会公平正义的双重取向
在奉行政府经济发展效率取向的同时，行政体制改革确定社会公平正义和社会保障的价值取向。从十八大报告提出逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，到习近平总书记在武汉座谈会强调“进一步实现社会公平正义，通过制度安排更好保障人民群众各方面权益” [34]，再到十八届三中全会提出以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点[35]，这些表明，社会公平正义已经成为新时期深化改革和行政体制改革的根本价值取向。
新时期行政体制改革贯彻效率与公平的价值，具有时间空间协同并重的特点。首先，经济发展效率是实现公平的基础，“实现社会公平正义是由多种因素决定的，最主要的还是经济社会发展水平。……我们必须紧紧抓住经济建设这个中心，推动经济持续健康发展，进一步把‘蛋糕’做大，为保障社会公平正义奠定更加坚实物质基础。” [36]其次，把握和实现效率与公平在时空意义上的阶段性和同步性。实现公平，“并不是说就等着经济发展起来了再解决社会公平正义问题。一个时期有一个时期的问题，发展水平高的社会有发展水平高的问题，发展水平不高的社会有发展水平不高的问题。‘蛋糕’不断做大了，同时还要把‘蛋糕’分好。” [37]再次，实现效率与公平的统一，主要在于制度创新。“不论处在什么发展水平上，制度都是社会公平正义的重要保证。我们要通过创新制度安排，努力克服人为因素造成的有违公平正义的现象，保证人民平等参与、平等发展权利。” [38]
五、行政体制改革着力于政府管理权能责的结构性优化
十一届三中全会以来，我国的政府机构经过六轮改革，形成了基本适应社会主义市场经济体制的组织架构和职能体系。有学者分析指出，“改革开放以来，我国行政管理体制变革可以从两个维度来作历史分析，这就是用以改革为引领的维度和以创新为引领的维度，将这35年划分为两大阶段。1978年到2002年，是以改革为引领、创新蕴涵其中的变革;2002年之后，以党的十六大和十六届二中全会上通过《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》为标志，进入到改革和创新并举、创新引领的变革阶段。” [39]
在这些改革中，政府机构作为行政管理体制的载体，通常是行政体制改革之标的。十四大明确建立社会主义市场经济以来，行政体制改革的重点是转变职能，使市场机制在国家宏观调控下对资源配置发挥基础性作用。而在这一过程中，行政体制改革的内容主要体现为政府机构、编制、职位和部门的改革和调整。
新时期行政体制改革，指向的不仅是机构、制度、规则、编制、职位等行政体制具体构成要素，而且深入指向行政体制的本质构成要素，即政府权力、职能和责任。为此，新时期行政体制改革的重要特点，是围绕政府权能责的结构性优化展开改革，以政府权能责的结构性优化带动编制、机构、部门、职位以及体制机制的制度变革，“这次机构改革是同职能转变紧密结合、同步推进的，许多问题通过职能转变来解决，比单纯的机构调整更有意义。” [40]与此同时，新时期行政体制改革把握行政体制内外部本质联系，辩证处理减权与增权、放权与收权、集权与分权的对立统一、相辅相成关系，从而使得行政体制权能责的深化改革呈现结构性优化的特点。
从十八大到十八届三中全会的决定，可见新时期行政体制深化改革的权能责结构性优化具有四个基本维度：
(一)政府行政过程的优化
新时期的行政体制改革， “其特点是改革方案把机构改革和职能转变有机结合起来，把职能转变作为核心，把行政审批制度改革作为突破口和抓手，这是我们思路的进一步创新。” [41]改革从削减政府审批权入手，意味着行政体制的深化改革是政府权力的存量改革，而不是增量改革;是政府权力的减量改革，而不是增量改革。“深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率”[42];通过政府行政审批权存量的减少，实现简政放权，使得政府机构改革和职能转变相结合，使得企业、社会和公民权利得以拓展和激发。
另一方面，政府行政审批权减量改革，并不意味着政府管理权能责总量的简单减量改革。实际上，在减少行政审批权的同时，在行政过程中和过程后，同时增强行政权能责配置力度，严格进行管理，“也就是说，既要把该放的权力放开放到位，又要把该管的事务管住管好。” [43]
(二)政府宏观与微观管理之间的优化
新时期行政体制改革的着眼点在于，在宏观与微观管理不同层次上增权与减权，改善和加强宏观管理，把更多精力集中到事关长远和全局的重大事项上来，提高政府管理科学化水平。与此同时，减少对于市场和社会运行的微观事务的管理，使得政府权能责配置偏向宏观，放开微观，或者说，“重在向市场、社会放权，减少对微观事务的干预”。[44]
(三)政府职能配置和履行的优化
在全面减少政府对于微观经济活动和社会生活的过度干预的同时，对于政府职能进行结构性重组，“把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来”，并且在此基础上进行政府权能责以及部门、编制、机构、职位和人员等相应结构性调整和配置，以使政府全面正确配置和履行职能。
(四)中央与地方政府关系的优化
首先，强化必要的中央集权。为了健全社会主义市场经济，需要进一步形成全国统一的市场体系，形成公平竞争的发展环境。这就需要以中央集权，建立公平开放透明的市场规则、实行统一的市场准入制度;实行统一的市场监管;清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法;建立城乡统一的建设用地市场，如此等等。其次，实行中央与地方的合理分权。其基本取向在于，“建立事权和支出责任相适应的制度”。 [45]按照全会决定，中央政府与地方政府的事权划分为三类：中央事权、中央和地方共同事权和地方事权。在这其中，适度加强中央事权和支出责任，同时，保持现有中央和地方财力格局总体稳定。与此同时，凡是地方管理更方便有效的经济社会事项，全部放给地方和基层管理。再次，积极实现政府层级管理的优化。这其中主要是，优化行政区划，同时，进行政府层级管理体制改革试点，积极探索推进省直接管理县(市)体制改革。
六、行政体制改革是制约监督政府权力与开拓公民权利空间的有机结合
(一)强化对于政府权力的制约和监督，建设廉洁政府
按照全会决定精神，为了全面正确履行政府职能，建立廉洁政府，新时期行政体制改革着力于创建和强化权力运行制约和监督体系，在这方面，行政体制改革的指向主要在于：
1.建立健全阳光行政，坚持用制度管权管事管人，强化人民对于权力的监督，让权力在阳光下运行。这就需要使行政权力运行公开化、透明化，“依法公开权力运行流程。完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。” [46]
2.形成科学有效的权力制约和协调机制，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保政府机关按照法定权限和程序行使权力。同时，“加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督。” [47]
3.推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度。地方各级政府和部门的权力清单制度，在法理意义上意味着，凡是法律和制度没有规定的，政府一概不可以作为。对于行政权力的这一制约和监督，旨在促进行政权力运行规范化、制度化和法治化，减少政府部门的行政自由裁量权。同时，地方各级政府权力清单制度，也意味着各级政府权力范围和权项的公开化，“今后，凡是不涉及国家机密的公共权力和资源，都应该在强制公开之列，主动接受群众监督。” [48]
(二)开拓公民权利更大空间，激发市场和社会活力
与改革、优化和创新政府治理现代化的权力体制机制相匹配，新时期的行政体制改革要从体制机制的优化、建构乃至塑造入手，开拓市场主体、社会组织和公民行为的权利空间，释放其权利能量和活力。
1.在市场管理方面，其贯彻的基本法理原则是：凡是法律没有禁止的，市场主体都可以作为。从全会决定和改革的实践来看，推行市场主体准入的负面清单制度，“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。” [49]
2.在社会组织管理方面，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。清除阻碍社会组织正常发挥积极作用的体制机制障碍，“重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。” [50] 以此激发社会组织活力，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，都交由社会组织承担，并且支持和发展志愿服务组织。[51]同时，改进社会治理方式，加强政府治理、社会自我调节与居民自治的良性互动。
3.在弘扬和保障公民权利方面，涉及行政体制的主要改革内容包括：(1)废除劳动改造教养制度;(2)改革行政执法制度改革;(3)完善权利救济制度，改革信访制度，涉法信访交司法部门;(4)健全基层综合服务管理平台，提升公民利益诉求和利益表达能力;(5)强化公民监督制度。
全会决定还突出强调了完善和发展协商治理制度，这就是在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。构建程序合理、环节完整的协商民主体系。加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度。[52]对于行政体制改革来说，协商治理制度建设，突出体现在建立健全行政协商、决策协商和治理协商制度等方面。
由此可见，就其本质而言，新时期的行政体制改革，实际上是政府行政权力、社会组织权利和公民私人权利之间的关系调整建构。而制约和监督政府权力与拓展公民权利空间，是行政体制改革一体两面的内容，其贯彻的是两方面有机结合的法理逻辑和原则，即对于政府来说，法律没有列举的，一概不能作为;对于公民来说，法律没有禁止的，都可以作为。
七、政府治理能力建设与政府治理制度建设并举
按照全面深化改革的总目标，在国家治理体系和能力现代化意义上，行政体制改革的目标是政府治理的现代化，包括政府治理体系和能力的现代化。这就赋予新时期行政体制以政府治理能力与政府治理制度建设有机结合的特点。
政府治理能力是政府把中国特色社会主义制度优势转化为政府治理效能的能力，是政府改革、完善、创新、落实和执行政府管理体制机制的能力，在现实性上，它们具体体现为政府的权能与公民参与治理能力两个方面的有机结合。
在政府治理能力方面，根据全会决定，“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。” [53]在实践中，这些能力具体体现为:
1.行政领导能力，即主导和有效运行意识形态和核心价值体系，引领人民群众实现利益要求，达成政府治理目标的能力。在这其中，首先是政府的公信力，即获得和深化人民群众对于政府及其行为和核心价值体系的认同和信任的能力，同时，包括确定社会发展方向和路径的能力，组织动员和感召能力，改革和创新行政体制机制和政策的能力等等;
2.行政决策能力，即分析判断和正确把握实际情况和矛盾问题;确定政府治理的目标，制定实现目标的战略策略和政策方针;针对各种问题和矛盾，改革、创设和制定特定制度机制和政策方针并加以解决;应对突发情况和问题，制定对策和实施处置的能力;
3.行政执行能力，即把政府治理的指导思想、价值取向、战略策略、制度机制、政策方针转变成治理行为和效能的能力;准确把握决策目标和意图，明确执行治理的难点和重点，运作、调动和配置资源的能力，因时因地执行决策的权变能力，协同不同主体关系和行动，协调和化解经济政治社会矛盾，排除威胁和干扰，使得社会朝向治理规划和决策目标前行发展的能力;
4.行政监督能力，即在政府治理过程中对于公职人员和社会成员监督和规范的能力，包括对于公职人员和机构的行为及其结果的绩效评估，对于公职人员执行政治权力主体意志、实施治理的违规甚至腐败现象和行为的检查和控制，监督制度设置、标准制定和行为实施能力等。同时，包括对于社会成员的督导和规约，其具体体现为政府的行政能力和执法能力。
在公民参与政府治理能力方面，主要包括公民认知政府治理目标，熟悉治理制度机制和法律法规、通晓治理政策方针和了解有序参与治理路径的能力，识别不同治理方案、知晓相关治理政策和方案的利益相关性和判别治理的体制机制的实际后果的能力。此外，包括监督政府部门和公职人员行为，依法检举揭发腐败案件和行为的能力，如此等等。
政府治理主体的能力建设与制度建设有机结合，不仅可以实现人与制度的相互作用、有机结合，提升政府治理主体制定制度、落实制度、把制度优势转化为治理效能的能力，而且可以遏制在政府管理实践中，把一切行政过失尽皆诿过于制度的现象，从而为完善政府治理责任制度和问责制度奠定基础，以更加切实有效完善和推进责任政府的建设。与此同时，在推进政府治理体系和治理能力现代化过程中，进一步提升公民有序参与政府治理的能力，明确其有序参与的权利、义务和责任，由此进一步培育现代公民。
八、法治政府和服务型政府共同成为行政体制改革的具体目标
在法治国家、法治政府和法治社会的基础上建设服务型政府，使法治政府与服务型政府建设紧密结合，是新时期行政体制改革的重要特点。
十八大报告在论述政治建设时提出，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，由此继续了建设服务型政府的行政体制改革目标。新一届中央领导就任后，进一步高度重视法治国家的建设，2013年3月，习近平指出，“以邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观为指导，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。” [54]十八届三中全会决定单独辟出第九部分专门论述推进法治中国建设，凸显了社会主义法治对于全面深化改革，建设现代国家、政府和社会的重大意义。
从新时期行政体制深化改革的角度看，行政体制改革的具体目标为建设法治政府和服务型政府，这就使得法治政府与服务型政府建设紧密结合，由此大大深化和拓展了政府体制改革目标和方向，其中包含着以下辩证结合的政治和治理内涵：
1.维护宪法法律权威与有为政府的有机结合。宪法是政府有效行政的法律根本和最高权威，政府有效运行，必须忠于、遵守、维护、运用宪法法律，必须坚持法律面前人人平等，不得有超越宪法法律的特权，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。这就为有为政府确定了法律基准，为法治国家法治政府法治社会建设共同推进奠定了法理基础。
2.尊重保障人权与政府属性有机结合。全会决定庄严宣示，国家尊重和保障人权。为此，需要进一步完善人权司法保障制度。显然，这是党和政府对于共和国人民地位和公民权利资格的进一步确认，是对于行政体制改革的人民属性的进一步确认。就此而言，法治政府和服务型政府的结合，恰恰是公民人权的法律保障和行政实现的有机结合。
3.民主行政与法治行政的有机结合。法治政府和服务型政府建设并举，是社会主义民主法治和人民主体地位在行政体制改革目标上的深刻体现。法治政府，本质上是按照人民意志和要求治理社会的政府，是按照人民主权、人民授权、人民约定、人民监督的法定规则而行政的政府，因此，现代法治政府本质上必定是民主政府，法治政府的行政必然要求民主行政。另一方面，服务型政府，本质上是权为民所用、利为民所谋的政府，也是按照人民主权和公民权利法定规则运行的政府，为此，服务型政府只有贯彻和遵循法治政府要求，才能成为人民共和国意义上的服务型政府，而法治政府只有遵奉人民主权原则和人民主体地位，贯彻为人民服务的宗旨，才是人民共和国意义上的法治政府。民主行政与法治政府在人民主体地位上的共通性，正是法治政府和服务型政府双重目标的共同性。
4.政府职能与实现方式的有机结合。在社会主义市场经济条件下，政府的宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职能，是政府履职用权的实际范围、内容和责任，就其本质而言，这些职能都具有服务人民、实现人民利益的本质属性。而政府以法治化、制度化、程序化的方式来实现其服务人民的属性和职能，则规定着服务型政府服务人民的职能的实现和运行方式。因此，法治化和服务型政府的并举和结合，体现着人民政府本质职能与政府行政方式的有机结合。
5.政府的有效治理与公共服务的有机结合。实现公共利益要求、奉行公民需求导向的行政体制改革，在现实性上，集中体现为政府提供公共产品和公共服务。在政府提供的公共产品和公共服务中，内含着多重价值，其中包含安全、秩序、效率、公平、公正、自由、民主等等。在这其中，安全、秩序、稳定、公正等价值实现，需要通过政府依法有效治理来实现，而政府的依法有效治理，则是效率、公平、自由和民主等价值实现的基础。由此可见，法治政府与服务型政府的有机结合，恰恰是政府有效供给公共产品和公共服务，满足社会成员对于政府的多重价值要求的体现，是创设政府有效治理和有效服务结合机制的体现。
6.政府的规则取向与价值取向的有机结合。服务型政府遵循人民利益要求，出资、生产、供给公共服务产品，本质上体现着政府的人民性、公共性和服务性价值取向。与此同时，在实际运行中，服务型政府无疑需要以宪法和法律法规作为运行轨道和准则，在法律法规的基础上，规范供给公共服务，实施服务人民的政策方针。因此，依法行政和依法服务的政府，同时奉行着政府运行的规则取向。法治政府和服务型政府的有机结合，正是政府运行的价值取向与规则取向、实质正义与程序正义的有机结合，是政府的人民本质与公意规则、宗旨目的与实现方式的有机结合。
九、公共政策创新与行政体制机制深化改革有机结合
经过35年的高速发展，我国的经济社会发展水平和实际状况已经发生了巨大变化。按照世界银行的标准，2010年我国人均国内生产总值达到4400美元，已经进入中等偏上收入国家行列，由此面临“中等收入国家陷阱”，即原有发展模式和体制机制的动力下降，持续高速经济发展累积的问题会集中爆发，因此，我国虽然仍然并且长期处于社会主义初级阶段，但是，在经过35年改革开放和高速发展，进入中等收入国家以后，会在新的历史条件下产生新矛盾和新问题。2011年，《人民论坛》杂志征求50位国内知名专家意见，显示这些问题集中表现为经济增长回落或停滞、民主乱象、贫富分化、腐败多发、过度城市化、社会公共服务短
缺、就业困难、社会动荡、信仰缺失、金融体系脆弱等。［55］相形之下，包括行政体制在内的体制机制维持经济持续发展、应对社会矛盾、社会风险以及突发事件的能力却相对不足。面对这一状况，为了“解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题，实现经济社会持续健康发展，不断改善人民生活，要求全面深化改革。……可以说，改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化。35年来，我们用改革的办法解决了党和国家事业发展中的一系列问题。同时，在认识世界和改造世界的过程中，旧的问题解决了，新的问题又会产生，制度总是需要不断完善，因而改革既不可能一蹴而就、也不可能一劳永逸。”［56］
十八届三中全会决定关于新时期行政体制改革的阐述，准确把握经济社会文化和生态文明建设和发展中的问题，以解决这些问题对于行政体制改革的要求为抓手和引领，更加强烈、鲜明和集中地体现了从问题和矛盾确定到政策议题设置，从政策议题设置到公共政策创新，从公共政策创新到体制机制改革的改革思维和路径选择。从问题揭示和政策议题设置来看，如同有学者分析指出的那样，全会决定至少包含着涉及行政体制改革的三大类型九个方面十五余项政策议题和政策创新的阐述［57］:
首先，与宏观调控相关的政策议题，具体包括：财政政策、货币政策、产业和价格政策；国际宏观经济政策；与投资体制相关的政策；与发展成果考核评价相关的政策。
其次，与全面正确履行政府职能相关的政策议题，具体包括：政府的市场准入政策；政府加强市场监管的政策；政府供给公共服务、创新社会治理的政策；事业单位分类改革的政策。
再次，与优化政府组织结构相关的政策议题，具体包括：大部制改革的政策；地方行政体制改革，特别是省直管县改革的政策；机构编制管理的政策。如此等等。
全会决定对于这些公共政策议题的重点阐述，揭示了当前我国社会经济政治文化发展和生态建设进程面临的突出问题，同时也显示了通过公共政策创新实施相关体制机制和政府管理体制机制改革的着力点。由此可见，社会问题和矛盾揭示、公共政策议题设置、公共政策创新与政府行政管理体制机制深化改革的结合，构成了新时期行政体制改革的系列节点，而从经济社会问题着手，形成公共政策创新，进而进展到体制机制创新，则构成了新时期深化行政体制改革的实际路径，“中国特色社会主义行政管理体制的建设、改革和发展通常从现实具体行政管理问题出发，从制定或者改革相应公共政策着手，逐步上升到相关行政管理体制和机制的改革调整和发展完善” ［58］ ， “中国的治理及其发展的出发点和归宿常常指向制度的变迁。因此，通过政策创新实现制度和机制创新，被视为治理的路径选择。”［59］●行
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On Basic Characteristics of Deepening the Administrative System Reform in the New Era
Wang Puqu
［Abstract］Deepening the administrative system reform is an important content of furthering the reform in all-around way. Since entering into the new era, the Party’s 18th Congress and its 2nd Plenary Session of the 18th Central Committee have described and deployed the administrative system reform, and the Decision of the 3rd Plenary Session of the 18th Central Committee as well as the series of significant speeches by General Secretary Xi Jinping have also overall arranged and interpreted the administrative system reform. All of which made the reform practice move forward positively, and formed some new historical features including: (a) the reform should define its objectives in accordance with the general goal of comprehensive and further reform, take the economic system reform as its precondition and motivation, and adhere to and carry out the direction of socialist market economy; (b)the reform should be systematic, integral and collaborative and focus on the optimization of power-capacity-accountability structure in government management, demonstrated as the combination of restricting and supervising the government power and extending the space of citizen rights, the joint efforts of governance capacity building and institutional construction, and the tied objectives of both lawful government and service-oriented government; and (c) the reform should follow the path of public policy innovation and system and mechanism deepening.
［Key words］state governance,government governance,governance capacity,administrative system reform
［Author］Wang Puqu is Professor at School of Government, Peking University. Beijing 100871
