doi：10.3782/j.issn.1006-0863.2014.02.20
作者：后向东，国务院办公厅干部、法学博士北京100017
[摘要]期限规定是信息公开制度中的重要内容。我国《政府信息公开条例》有关期限的规定较为简略，执行过程中引发了不少争议。本文全面考察了美国联邦信息公开制度有关期限规定的发展历程，总结了蕴含其中的历史经验，据此提出了完善我国信息公开期限规定的具体建议。
[关键词]信息公开;信息自由法;信息公开条例
[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)02-0107-07
信息公开制度中，有关期限的规定是重要内容，直接关系到行政机关处理信息公开申请行为的合法性。实践中，与期限有关的信息公开类行政纠纷为数不少，其中，多数纠纷发生的原因是信息公开期限规定不完备或者不合理。
作为确立时间最早的规范意义上的信息公开制度，美国《信息自由法》关于期限的规定，经历了多次重大调整，浓缩了美国半个世纪以来在信息公开期限问题上的经验与教训。其他国家在信息公开期限方面已经遇到和可能遇到的问题，多数都已经在美国半个多世纪的信息公开实践出现过并得到较好解决。因此，美国联邦信息公开期限规定的具体内容及其历史经验，对于其他国家具有重要的参考借鉴意义。我国信息公开制度确立时间不长，当前在期限方面暴露出了一些较为典型的问题。为此，本文拟结合我国信息公开制度在期限方面存在的突出问题，通过考察美国联邦信息公开制度中期限规定的发展历程，总结出值得重视和有借鉴价值的经验和制度成果，结合我国实际提出完善我国信息公开制度期限规定的建议。
一、我国信息公开期限规定有关情况
(一)制度设计
我国《政府信息公开条例》在信息公开期限方面有两条规定，一是对主动公开期限的规定，二是对信息公开申请处理期限的规定。主动公开期限的规定，因主动公开行为不可诉，不会产生法律意义上的行政纠纷。因此，本文没有将主动公开期限问题纳入讨论范围。
有关信息公开申请处理期限的规定，是《政府信息公开条例》的第二十四条，它规定：“(第一款)行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。(第二款)行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复;如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。(第三款)申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内”。这一条款文字较长，但是内容比较简单。第一，处理信息公开申请的一般期限是15个工作日，起算时间是自收到申请之日起。第二，政府信息公开工作机构负责人有权决定延长不超过15个工作日的期限。第三，征求第三方意见①期间，期限停止计算。
(二)制度上的不足及实践中的问题
《政府信息公开条例》对期限的规定，存在一些明显的不足，这种制度设计上的不足在实践中已经造成了一些突出问题。
第一，期限起算时间点难以确定，这是实践中最为突出的问题。对于期限起算的时间点，《政府信息公开条例》仅笼统地规定“行政机关自收到申请之日起”。根据这一简单的规定，“行政机关收到申请”和“收到申请之日”都难以精确认定，实践中围绕这些问题出现了一些纠纷。
关于“行政机关收到申请”的认定，主要问题在于怎样才算行政机关“收到”了申请。目前，各行政机关收到信息公开申请的途径五花八门。以国务院部门为例，实践中除较为规范地寄送给办公厅及其信息公开处室或者政务公开领导小组及其办公室的信息公开申请外，还有大量信息公开申请被寄送至如下收件人：与所申请信息有关的内设司局或者内设司局的处室、部长或分管副部长、办公厅主任或者有关司局长、办公厅或者有关司局的处长或工作人员。此外，还有当面递交给信访接待人员、传真至办公厅或者有关司局、发送电子邮件至专用邮箱或者该部委曾经对外公开过的任意邮箱等申请、夹杂在信访材料中当面递交或者寄送至信访部门等方式。
面对实践中多种多样的申请递交途径，行政机关倾向于只认可一种或特定的几种途径，但是申请人常常对此提出异议，一些案例中法院以司法意见书的方式对行政机关的这种做法予以否定。然而，要求行政机关严格按照法定期限处理上述所有途径接收的申请，客观上又不可行，现实困难至少有四个方面。首先，一些寄送给办公厅以外单位的信件可能从签收之日起15个工作日内都没有被拆封，特别是收件人为个人的，这种情况更容易出现。除指定的信息公开接受电子邮箱外，其他电子邮箱可能不会被及时查收，寄送至这类电子邮箱的信息公开申请可能被延误处理。其次，其他司局和信访窗口工作人员对《政府信息公开条例》不熟悉，很难识别并及时向办公厅移交信息公开申请，很多信息公开申请被作为信访件对待，自始至终没有被转交至信息公开机构处理。再次，一些夹杂在信访或者其他材料中的信息公开申请事项，更难被识别并及时转交至信息公开机构处理。最后，传真寄送申请的方式，很容易因技术原因未被成功接收，期限截止时行政机关对申请人提交的申请甚至毫不知情。
关于“收到申请之日”的认定，主要问题在于收到申请当日是否计算在15个工作日内缺乏规定。行政机关倾向于不计算收到当日，申请人倾向于计算收到当日。通常情况下这一问题并不明显，但是，由于《政府信息公开条例》对于这一问题没有规定，其他法律也没有可供参照执行的规定，一旦出现争议，法院没有裁判依据，行政机关面临着不确定的法律风险。实践中，已经出现了行政机关在收到申请第二天起的第15日作出答复而被申请人诉诸法院的案例。
第二，延期理由失之过宽，但期限幅度却又缺乏弹性。《政府信息公开条例》赋予了政府信息公开工作机构负责人无限制的延期决定权，可以决定对所有的信息公开申请都延期处理。这是失之过宽的一面。另一方面，无论什么情况下，允许延长的期限最长不超过15个工作日。实践中，一些申请人要求公开的信息数量非常大，行政机关无法在30个工作日内处理完。由于《政府信息公开条例》在期限方面没有更多的弹性空间，致使一些行政机关在无法如期向申请人提供信息时，要么被迫做出拒绝公开的决定，要么在与申请人口头沟通的基础上“违法”超期处理申请，甚至干脆选择不答复，这些做法都存在明显的法律纠纷隐患，也都引发过行政争议。
实践中还存在着一些其他需要延长期限的情形，例如，多个主体联合制作的信息是否公开难以由一个单位单独决定，需要会商，会商所需时间有时较长;一些信息的公开需要进行非常专业的评估，评估时间有时较长;还有一些信息事关重大，行政机关需要向上级请示后决定是否公开;等等。对于这些有必要延长期限的情形，《政府信息公开条例》缺乏规定。
第三，期限停止计算的规定内容过于模糊笼统。《政府信息公开条例》允许停止计算期限的情形是“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见”，“申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间”不计算在期限内。
这一规定的内容十分模糊，例如：对于什么是“涉及商业秘密、个人隐私”的情形，《政府信息公开条例》没有作出规定，其他法律法规也没有相对客观的依据可供参考;征求第三方意见的期限、第三方不答复如何处理等，也没有可操作的依据;第三方的资格条件不明确;等等。实践中，有行政机关利用这一规定的模糊性对抗信息公开义务，如对于不愿意公开的信息，向明知无效的地址寄送征求意见函以拖延时间。由于对第三方资格条件没有规定，行政机关甚至选择将其下属的事业单位作为第三方征求意见。
第四，违反期限的追惩机制过于简单机械。除涉及第三方需要征求意见的情形外，其他申请必须在最长30个工作日内处理完毕。如果超过这个期限，唯一的法律后果是被行政复议机关或者法院确认违法，并责令限期处理。这种违反期限的追惩机制没有充分考虑信息公开的特殊规律，导致实践中出现了大量确认超期违法的判决和复议决定，既没有从根本上解决信息是否公开这一实体争议，也不能有效约束行政机关严格遵守期限规定，还在一定程度上损害法律的严肃性，不适当地削弱公众对行政机关依法行政的信心。
二、美国联邦信息公开制度期限规定的发展
美国联邦信息公开制度的主要载体是《信息自由法》。
关于信息公开法律制度的开端，被广泛提及的是1766年瑞典的《新闻自由法》。但是，该法所确立的新闻自由制度，与近现代信息公开制度的内涵和外延存在一些内在的根本性区别，且这部法律出台后，信息公开制度并没有因此而得到发展，更没有大规模地在全世界普及。因此，从现代信息公开制度的视角衡量，瑞典的《新闻自由法》仅仅可勉强地作为信息公开制度的众多历史萌芽素材之一。把它作为最早的信息公开制度，并不十分确切。真正开创了世界信息公开制度体系的，是美国1966年通过的关于确认和保护公众对政府知情权的一个法案，人们约定俗成地称之为《信息自由法》。
《信息自由法》脱胎于1946年《行政程序法》第3节“公共信息”。1966年国会通过的Pub. Law 89-487号法案，对1946年《行政程序法》第3节“公共信息”作了修订，确立了任何人都可以向联邦行政机关申请获取特定信息的法定权利，并为这种权利确立了司法救济程序作为保障。这是美国历史上、也是世界各国历史上首次在法律上确立可以诉诸法院的具体化的知情权。这个法案就是人们所熟知的《信息自由法》，《信息自由法》只是一个约定俗成的称呼，它既不是一部单行法，也不是法案专门的名称。1967年，国会通过了Pub. Law 90-23号法案，将1966年Pub. Law 89-487号法案做了一些文字和体例上的处理后，编入《美国法典》第5编第5章第552节，这一体例沿用至今。
自1967年之后，《信息自由法》的发展经历了以下几个重要历史阶段。一是1974年关于《行政程序法》第552节的修订案(Pub. Law 93-502号法案)。二是1986年关于《行政程序法》第552节的修订案(Pub. Law 99-570号法案)。从这个法案开始，有关《信息自由法》的法案有了专门的名称，即《1986信息自由法改革法案》。严格意义上讲，《信息自由法》的名称至此才正式在法案中得以确立。三是1996年关于《行政程序法》第552节的修订案(Pub. Law 104-231号法案)，即《1996电子化的信息自由法修订案》。四是2007年关于《行政程序法》第552节的修订案(Pub. Law 110-175号法案)，即《2007公开促进政府效能法案》。除以上4个修订案外，美国联邦信息公开制度在1976年、1978年、1984年、2002年和2009年分别有过较为细小的修改，内容很少，也未涉及本文所讨论的期限问题。
期限规定自1967年原则性的确立以来，在1974年修订案、1996年修订案和2007年修订案中都有重要修改，且每次修改的内容都较多。
(一)1967年《信息自由法》关于期限的规定
1967年《信息自由法》，对信息公开申请的办理期限没有明确规定，而是授权各机关在各自的规定中确定信息公开办理期限。当时的法律规定是：“各机关对于申请人申请公开经过明确描述的纪录的，应当按照规定的时间、地点、法定收费标准和办理程序予以公开”。[1]
实践中，很少有行政机关作茧自缚，在自己的规定中对信息公开期限作出自我约束性的规定，信息公开处理期限长短，主要取决于行政机关的自觉。法院虽然拥有全面的审查权，但是在期限问题上，由于缺乏法律规定，法院很难采取强硬的司法政策。这种制度环境下，信息公开期限方面的问题日益凸现。众议院“政府运行委员会外事和政府信息分会”在1972年3月至4月举行的为期14天的听证，对《信息自由法》的实施状况作了全面调查。通过调查，该委员会总结了《信息自由法》实施中的六个突出问题，排在第一的问题就是信息公开申请答复期限被严重拖延。据统计，各机关对信息公开申请作出答复的平均时间为33天。[2]值得注意的是，33天仅仅是平均值，实践中有一些行政机关对于申请人的申请，采取的是完全搁置不理的态度。
(二)1974年《信息自由法》关于期限的规定
1974年国会修改《信息自由法》的一个重要背景，是“水门事件”引发了全社会对行政机关的怀疑。在这种几乎一边倒的社会舆论导向下，修法的主基调被设定为对行政机关施加更加严厉的约束。其中，信息公开期限限制，是1974年修订案的重要内容之一。修订案中专门新增加了一个关于期限的条文，内容如下[3]：
“(6)(A)对于根据本分节第(1)、(2)、(3)段提起的申请，各机关应当：
(ⅰ)收到申请后的10日内(周六、周日和法定公共假期除外)决定是否满足其申请，并将这一决定及其理由及时通知申请人。同时，要一并告知申请人有权向该机关负责人申诉。以及
(ⅱ)对于申请人提起的申诉，应当在收到该申诉之日起20日内(周六、周日和法定公共假期除外)作出决定。如果原拒绝公开的决定被全部或者部分维持，该机关应当告知当事人可根据本分节第(4)段向法院起诉。
(B)在本分段规定的异常情形下，经书面通知申请人，分段(A)第(i)和(ⅱ)款规定的时间限制可以延长。书面通知中应列明延期的理由，并给出预计答复时间。本分段所称的“异常情形”是指如下情形，但仅限于处理特定申请所必要的限度：
(ⅰ)所申请的纪录需要从处理该申请机构所在地以外的分支机构或者其他办公场所查找的;
(ⅱ)一份申请中包含的信息，需要从大量的互不相关的纪录中查找并审查的;
(ⅲ)申请事项涉及到其它利益相关单位，或者涉及到本机关内部两个以上部门，需要会商的。这种会商应当以最快的速度进行。
(C)任何人根据本分节第(1)、(2)、(3)段的规定向任何机关提交信息公开申请，如果该机关没有按照本段规定的期限做出答复，则视为申请人已经穷尽了行政救济。如果政府能够说明存在例外情形且该机关正在尽职尽责地处理该申请，法庭可以暂不立案审理，给该机关宽限一定时间以对记录进行审查。各机关决定公开的，应当尽快将记录提供给申请人。各机关决定不公开的，应当在决定书中列明该决定责任人的姓名和职务。”
1974年修订案关于期限的规定，主要包括如下三方面的内容：
第一，信息公开申请的一般处理期限是10天，行政申诉(类似于我国的行政复议)处理期限是20天。上述两个期限不得延长。对于这10天的期限的起算点，当时的《信息自由法》也仅笼统地规定“收到申请后”。
第二，当存在法定的3种情形时，期限可以延长，但是，延长期限的长度由各行政机关自行把握，以“必要的限度”为限，实际上也就是没有什么限制。这一规定为行政机关预留了极大的灵活空间。
第三，行政机关超期未处理信息公开申请的，如果存在“例外情形且该机关正在尽职尽责地处理该申请”，则法院可以不立案，给行政机关宽限一定的时间继续处理。至于什么是“例外情形”，1974年修订案没有作出界定。这一规定使得行政机关超期处理信息公开申请行为，在司法审查方面享有较为宽松的环境，多数情况下不会仅因为超期而被判决违法并责令限期公开信息。
(三)1996年《信息自由法》关于期限的规定
在1974年之后1996年之前，美国国会曾于1986年对《信息自由法》作过一次重要修订，那次修改的中心内容是豁免公开范围的扩大和收费规定，由于立法阻力等原因，其他内容难以全面兼顾。1996年修订案中，期限规定的修改是其中的重要内容。1996年修订案对1974年确立的期限规定修改情况如下(删除内容用删除线表示，修改或新增内容用黑体)[4]：
“(6)(A)对于根据本分节第(1)、(2)、(3)段提起的申请，各机关应当：
(ⅰ)收到申请后的10日内20日内(周六、周日和法定公共假期除外)决定是否满足其申请，并将这一决定及其理由及时通知申请人。同时，要一并告知申请人有权向该机关负责人申诉。以及
(ⅱ)对于申请人提起的申诉，应当在收到该申诉之日起20日内(周六、周日和法定公共假期除外)作出决定。如果原拒绝公开的决定被全部或者部分维持，该机关应当告知当事人可根据本分节第(4)段向法院起诉。
(B)在本分段规定的异常情形下，经书面通知申请人，分段(A)第(i)和(ⅱ)款规定的时间限制可以延长。书面通知中应列明延期的理由，并给出预计答复时间。本分段所称的“异常情形”是指如下情形，但仅限于处理特定申请所必要的限度：
(ⅰ)所申请的纪录需要从处理该申请机构所在地以外的分支机构或者其他办公场所查找的;
(ⅱ)一份申请中包含的信息，需要从大量的互不相关的纪录中查找并审查的;
(ⅲ)申请事项涉及到其它利益相关单位，或者涉及到本机关内部两个以上部门，需要会商的。这种会商应当以最快的速度进行。
(B)(ⅰ)在本分段规定的异常情形下，经书面通知申请人，分段(A)第(i)和(ⅱ)款规定的时间限制可以延长。书面通知中应列明属于哪种异常情形，并给出预计答复时间。除下述第(ⅱ)款规定的情形外，延长时间最长不得超过10个工作日。
(ⅱ)各机关以书面通知延长分段(A)第(i)款所规定期限时，应当告知申请人其申请事项不能在期限内处理完，并为申请人提供缩小申请公开信息的范围，或者与该机关另行商定答复期限(可以同时进一步缩小申请范围)的机会。申请人拒绝修改申请或者另行确定答复期限的情节，可以作为判断是否存在分段(C)规定的例外情形的因素。
(ⅲ)本分段所称的异常情形是指如下情形，但仅限于处理特定申请所必要的限度：
(Ⅰ)所申请的纪录需要从处理该申请机构所在地以外的分支机构或者其他办公场所查找的;
(Ⅱ)一份申请中包含的信息，需要从大量的互不相关的纪录中查找并审查的;
(Ⅲ)申请事项涉及到其它利益相关单位，或者涉及到本机关内部两个以上部门，需要会商的。这种会商应当以最快的速度进行。
(ⅳ)各机关可以在充分听取公众意见的基础上制定合并处理申请的规定，适用于同一申请人提交的不同申请，或者共同行动的不同申请人。合并处理申请的适用条件是：可以合理地认定这些申请实质上属于单一申请(否则将构成本分段所界定的异常情形)，且这些申请明显地指向相互关联的事项。不相关的申请不能合并处理。
(C)(ⅰ)任何人根据本分节第(1)、(2)、(3)段的规定向任何机关提交信息公开申请，如果该机关没有按照本段规定的期限做出答复，则视为申请人已经穷尽了行政救济。如果政府能够说明存在例外情形且该机关正在尽职尽责地处理该申请，法庭可以暂不立案审理，给该机关宽限一定时间以对记录进行审查。各机关决定公开的，应当尽快将记录提供给申请人。各机关决定不公开的，应当在决定书中列明该决定责任人的姓名和职务。
(ⅱ)本分段规定的例外情形，不包括各机关由于可预见的处理申请工作量导致的延期答复，但是该机关正在采取合理措施减少延期答复申请的除外。
(ⅲ)申请人拒绝根据(ⅱ)款规定缩小申请范围或者另行商定答复期限的，应当作为判断是否存在本分段规定的例外情形的因素。”
1996年修订案对1974年《信息自由法》期限规定的修改，包括以下内容：
第一，信息公开申请的一般处理期限由10天放宽至20天。国会希望通过放宽处理期限，减少各机关大量存在的信息公开申请积压问题。[5]但是，对于期限起算点，1996年修订案依然没有作进一步明确界定。
第二，对允许延长期限的“异常情形”，做了明确的限制。新增加了三方面的限制性规定：一是要求行政机关给申请人的“书面通知中应列明属于哪种异常情形”，二是增加要求“延长时间最长不得超过10个工作日”，这是实质性的限制规定，三是增加要求“各机关……应当……为申请人提供缩小申请公开信息的范围，或者与该机关另行商定答复期限的机会”。可以很明显看出，新增加的规定都是针对行政机关的约束性规定，其目的在于规范行政机关对“异常情形”的使用。
第三，对充满灵活性的“例外情形”，做了进一步的描述。关于“例外情形”，1974年修订案只是原则性规定，因存在例外情形逾期处理的，法庭可以暂不立案审理，给该机关宽限一定时间以对记录进行审查，而对于什么是例外情形，并没有作出规定。司法实践中，哥伦比亚特区巡回法院曾经在一个判例中认定，一年内信息公开申请数量增长达30倍的，构成“例外情形”[6]，但这一判决并没有形成普遍适用的规则。1996年修订案对“例外情形”做了一些补充规定，但依然不够明确。按照修订后的规定，究竟什么情况符合“例外情形”的要求，依然是较为模糊的事项。时至今日，各机关依然普遍存在大量积压申请，这也从事实上说明所谓的“例外情形”，是法律在期限方面给行政机关预留的足够灵活的空间。
(四)2007年《信息自由法》关于期限的规定
2007年修订案是在布什政府信息公开政策大收缩的背景下出台的。布什政府上台以后，受“911恐怖袭击”事件直接影响以及由其所属党派政策取向所决定，美国联邦政府信息公开政策明显趋向保守[7]，受到广泛批评。作为2007年修订案主要推动者之一Waxman议员对此评论说：“布什政府陷入了保密的泥潭。在过去的七年中，它系统地瓦解着信息自由法，以此扩大秘密行使权力的范围。今天的政府拥有比以往任何时候都大的、侵入民众私人生活的权力，而与此同时，美国民众对于美国政府的所作所为知道得越来越少”。[8]因此，国会对《信息自由法》作了修订，主基调是进一步规范联邦政府的信息公开行为。
2007年修订案在期限规定方面对1996年《信息自由法》的修改涉及两处，一处是对原有期限条款的修改，另一处是在收费规定中增加对超期处理申请的惩罚性条款。对原有期限条款的修改情况如下[9]：
“(6)(A)对于根据本分节第(1)、(2)、(3)段提起的申请，各机关应当：
(ⅰ)收到申请后的20日内(周六、周日和法定公共假期除外)决定是否满足其申请，并将这一决定及其理由及时通知申请人。同时，要一并告知申请人有权向该机关负责人申诉。以及
(ⅱ)对于申请人提起的申诉，应当在收到该申诉之日起20日内(周六、周日和法定公共假期除外)作出决定。如果原拒绝公开的决定被全部或者部分维持，该机关应当告知当事人可根据本分节第(4)段向法院起诉。
第(ⅰ)款规定的20天期限，应当自各机关内部负责相应事务的单位首次收到申请之日起算，如果该申请被该机关规定可以接收信息公开申请的其他单位收到，起算日期最晚可以推迟至10天。除以下情形外，20天的期限不得中止：
(Ⅰ)该机关可向申请人补充询问一次，在等待申请人答复期间，20天的期限中止;或
(Ⅱ)在必要时与申请人确认有关收费事项。在任何一种情况下，只要该机关收到申请人的回复或确认，期限立即恢复。
(B)(ⅰ)在本分段规定的异常情形下，经书面通知申请人，分段(A)第(i)和(ⅱ)款规定的时间限制可以延长。书面通知中应列明属于哪种异常情形，并给出预计答复时间。除下述第(ⅱ)款规定的情形外，延长时间最长不得超过10个工作日。
(ⅱ)各机关以书面通知延长分段(A)第(i)款所规定期限时，应当告知申请人其申请事项不能在期限内处理完，并为申请人提供缩小申请公开信息的范围，或者与该机关另行商定答复期限(可以同时进一步缩小申请范围)的机会。为方便申请人，各机关都应当设立信息公开公众联络处，以帮助解决本机关与申请人之间的争议。申请人拒绝修改申请或者另行确定答复期限的情节，可以作为判断是否存在分段(C)规定的例外情形的因素。
(ⅲ)本分段所称的“异常情形”是指如下情形，但仅限于处理特定申请所必要的限度：
(Ⅰ)所申请的纪录需要从处理该申请机构所在地以外的分支机构或者其他办公场所查找的;
(Ⅱ)一份申请中包含的信息，需要从大量的互不相关的纪录中查找并审查的;
(Ⅲ)申请事项涉及到其它利益相关单位，或者涉及到本机关内部两个以上部门，需要会商的。这种会商应当以最快的速度进行。
(ⅳ)各机关可以在充分听取公众意见的基础上制定合并处理申请的规定，适用于同一申请人提交的不同申请，或者共同行动的不同申请人。合并处理申请的适用条件是：可以合理地认定这些申请实质上属于单一申请(否则将构成本分段所界定的“异常情形”)，且这些申请明显地指向相互关联的事项。不相关的申请不能合并处理。
(C)(ⅰ)任何人根据本分节第(1)、(2)、(3)段的规定向任何机关提交信息公开申请，如果该机关没有按照本段规定的期限做出答复，则视为申请人已经穷尽了行政救济。如果政府能够说明存在例外情形且该机关正在尽职尽责地处理该申请，法庭可以暂不立案审理，给该机关宽限一定时间以对记录进行审查。各机关决定公开的，应当尽快将记录提供给申请人。各机关决定不公开的，应当在决定书中列明该决定责任人的姓名和职务。
(ⅱ)本分段规定的“例外情形”，不包括各机关由于可预见的处理申请工作量导致的延期答复，但是该机关正在采取合理措施减少延期答复申请的除外。
(ⅲ)申请人拒绝根据(ⅱ)款规定缩小申请范围或者另行商定答复期限的，应当作为判断是否存在本分段规定的例外情形的因素。”
同时，在收费规定中增加的逾期处理申请惩罚性规定如下[10]：
“(ⅷ)不存在异常情形和例外情形(这两情情形在第(6)段(B)(C)作了特别界定)时，各机关未能按照第(6)段规定的期限处理申请的，不能收取查询费用(对于第(ⅱ)款(Ⅱ)规定的申请，为复制费用)。”
2007年修订案对期限规定的修改，极大丰富和完善了信息公开期限规定，其确立的期限规定一直沿用至今，这也是目前世界信息公开立法中最为详细具体的期限规定。其主要内容有：
第一，明确了期限的起算点，这是2007年修订案在期限规定上最重要的修改之一。根据修订后的规定，“收到”一般情况下以行政机关负责信息公开工作的部门收到为准;如果申请书被寄送至该机关的其他部门，则分两种情况：一是该部门是该行政机关对外公告过的能够接收信息公开申请的部门，则也视为该机关已经收到信息公开申请，但是起算点可以推迟至收到申请书后的第10日;二是该部门不是该行政机关对外公告过的能够接收信息公开申请的部门，则不能视为该行政机关收到了申请，不能起算期限。国会对于新增的起算点的规定解释称：“一些申请人将信息公开申请寄送至某机关的非信息公开工作部门，这可能导致申请被延误甚至被忽视，因为并不是所有的工作人员都具备识别和处理信息公开申请的专业技能，而对所有工作人员进行信息公开专业培训成本又太高。此外，国会还考虑到，行政机关超期处理信息公开申请惩罚机制确立后，一些申请人在向行政机关索取数量较大的信息时，有可能故意将申请书递交至行政机关较为偏僻的内设部门以延误时间，以达到迫使行政机关超期处理其申请从而逃避交费义务的目的”。[11]据此而言，明确期限起算点，对于行政机关和申请人双方都有约束作用。
第二，新增了信息公开期限的中止规则。期限的中止，是指在法定期限内出现了法定的中止情形时，暂时停止计算期限，待中止情形消失后，继续计算期限。信息公开期限的中止，此前没有任何规定。2007年修订案新增了两种中止的法定情形：一是“行政机关可向申请人补充询问一次，在等待申请人答复期间，20天的期限中止”;二是“在必要时与申请人确认有关收费事项”。第一种中止情形在处理一份申请时仅允许出现一次，如申请人的申请描述不清晰，或申请要素不完备，行政机关可以向申请人补充询问一次，以完善该申请的有关内容，但是这种询问以一次为限，不能以多次询问为手段规避期限的规定。有意思的是，以一次为限的限制是立法过程中行政机关首先提出来的，他们认为这种询问的机会行政机关只需要一次就够了[12]，国会对此当然乐见其成。第二种中止情形即确认有关收费事项的询问则不限于一次，可以多次询问。主要原因在于对于一些申请而言，行政机关可能经过一段时间的查找后未能查到相关信息，如果继续查找势必会增加预计的费用，这往往需要与申请人沟通确认，如果预计费用超过250美元的，还可能需要通知申请人预先交纳费用。[13]
第三，确立了对行政机关超期处理信息公开申请的惩罚机制。由于信息公开工作的特殊性，对超期处理行为如果简单地以确认违法并责令限期处理这一传统方式处理，不仅不可行，也没有现实意义。国会对于超期处理问题的惩罚机制，曾经考虑过采取更为严厉的惩罚措施。参议院在2007年8月3日审议通过的S.849号法案、即2007年修订案前身中规定，行政机关逾期做出信息公开申请答复的，不再适用《信息自由法》的豁免条款规定，但是可能危害国家安全和个人隐私的除外。[14]也是考虑到信息公开期限问题的特殊性，最终上述规定被修改，代之以相对柔和的惩罚机制。根据这一惩罚机制，行政机关未能在20天的法定期限内对信息公开申请做出答复的，不得收取查询费，对于教育机构和非盈利科研机构纯粹为了学术或科研目的提交的申请或者新闻媒体机构提交的申请，则不能收取任何费用。
尽管2007年修订案对期限规定作了诸多完善，但是，在为行政机关预留了充分灵活性空间的“异常情形”和“例外情形”方面，《信息自由法》始终未能作出更加严格的限定。简要回顾美国《信息自由法》的发展历程可以发现一个很明显的规律，那就是《信息自由法》始终没有在法律上确立起不留余地的信息公开处理期限约束。
三、美国经验及对我国的启示
(一)美国的经验
考察美国《信息自由法》关于期限规定的发展演变历程，可以总结出两条重要经验。
第一，期限规则要明确具体但又足够灵活。
期限规定在《信息自由法》中从无到有，从粗略到具体，基本发展趋势是日趋具体精密，这是期限规定发展历程最为显著的特征。但是，明确具体并不等同于简单机械，在精密的期限制度框架中，存在着充分而必要的灵活空间。
美国联邦信息公开制度的期限规定中，留给行政机关的灵活空间足够充分。最初，行政机关可以自由决定期限;1974年之后，行政机关可以利用“异常情形”条款无限制地延长期限，也可以利用“例外情形”条款应对申请人的诉讼挑战;1996年之后，行政机关除依然可以“例外情形”条款应对申请人的诉讼挑战外，还利用法律规定的空白之处，采取定期询问申请人的方式变相延长期限，有的询问内容只是简单地重复“是否还需要该信息”[15];2007年之后，尽管规则更加明确具体，但是行政机关在期限问题上依然无需过多地担心，因为“例外情形”这一“宽大的后门”始终开启着，绝大多数情况下行政机关不会因为超期处理申请受到司法惩罚，这也是每年美国联邦政府各部门信息公开年度报告中大量存在“延期”申请的制度原因。
第二，违反期限的后果要有威慑力但又不能过于苛刻。
如果允许行政机关在期限问题上拥有过多的自主权，行政机关避免公开的内在倾向将导致越来越多的信息公开申请被长期拖延。因此，对信息公开的期限在法律上加以限制是必要的，对行政机关恶意违反期限的行为，也需要有一定的惩罚措施和外部监督。
但是，由信息公开工作内在规律所决定，在信息公开期限问题上，法律和法院都不能采取过于机械的、激进的举措。申请人向行政机关要求公开的信息，是客观记录行政机关各种行为的文档资料，被以一定形式保存。行政机关职能越复杂，信息的规模越庞大，而随着时间的推移，日趋庞大的信息规模还将成正比增长。为了满足申请人的申请，行政机关需要从越来越庞大的信息库中查找申请人需要的特定信息，并复制提供给申请人。对信息公开申请严肃负责的处理，需要投入相应的时间去认真查找相关信息。在档案管理不规范的情况下，这项工作需要耗费更多的时间投入。由此可以推断，即便是《信息自由法》对信息公开处理期限作了形式上的严格规定，不留任何后门，其对现实的影响或许仅在于改变了合法积压与违法积压的比例，而难以从根本上消灭积压问题。
实际上，在期限问题上，很多国家都采取与美国类似的政策。日本在30天的一般期限、30天的延长期限和期限中止的规定之外，特别规定如果信息公开申请涉及信息数量较多的，行政机关负责人有权决定在期限内公开部分信息，其余信息在在不受限制的后续期限内公开。[16]泰国、挪威的信息公开法律制度没有对行政机关信息公开期限做强制性规定。[17][18]韩国关于期限的规定较为独特，行政机关原则上应当在最长30日内公开信息，如果超过30日没有公开信息，则视为行政机关已经决定不公开[19]，也就是说，超期处理信息公开的行为自动视为不公开决定，给超期处理行为一个合法的法律状态，避免在司法中积累大量的超期违法案件。
(二)完善我国信息公开期限规定的几点建议
美国信息公开期限规定发展历程所展现的历史经验以及具体的制度设计，对于我国信息公开期限规定的完善具有重要借鉴意义。结合我国信息公开工作实际，建议通过修改《政府信息公开条例》，或者由信息公开行业主管部门出台具有法律效力的解释性文件，对我国信息公开期限规定作如下完善。
第一，明确信息公开期限的起算点。
可以借鉴美国《信息自由法》2007年修订案中的做法，对如何界定行政机关“收到”信息公开申请作出专门规定。一是一般情况下以各机关指定并对外公布过的信息公开工作机构收到申请为准，二是各机关应当在各自对外发布的信息公开工作制度中，指定不少于2个替代的申请接收主体，如本单位信访工作机构及信访接待窗口，但是期限起算日延后10个工作日，用于内部流转程序。三是各机关没有对外公示信息公开工作机构并指定不少于2个替代的申请接收主体的，则该机关任意内设机构收到的申请都视为被该机关收到。四是各机关已经对外公示信息公开工作机构并指定不少于2个替代的申请接收主体的，申请人以其它方式提交的申请，行政机关可以不予处理。五是明确规定收到申请当日计算在期限内。
第二，完善期限中止的规定。
一是对现有的期限中止的情形作进一步完善，明确征求第三人意见的最长期限为30天，第三人逾期不回复视为同意，行政事业单位等国家机关不得成为第三人。二是增加与申请人沟通环节的期限中止规定，申请内容不明确、申请信息内容超过2项等两种情形下，行政机关可以与申请人确认申请内容、商议减少申请内容、告知申请人调整申请方式或者商议延长答复时间，在申请人作出书面答复之前期限中止。三是增加三种允许延长期限的情形，即需要多部门会商的、需要专业评估意见的和需要向上级请示的，符合这三种情形的申请，处理期限可以延长30天，但是行政机关应当将延长期限的理由书面告知申请人。
第三，确立超期未处理的处理机制。
行政机关超过规定期限未处理信息公开申请的，视为行政机关作出不公开决定。申请人向法院起诉的，法院应当对不予公开决定的合法性进行审查，而不能简单地对是否超出期限这一程序性事项作出司法判断。同时，为了加强对行政机关的约束，还需要配套规定，该不予公开决定被确认违法的，由司法机关向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关发出司法意见书，追究该行政机关信息公开工作机构负责人的行政责任。
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[14] Senate Report on Open Government Act of 2007, April 30, 2007. S. Rept. 110-59. p7.
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Cao KangTai. Guidelines on GIDR of China. Beijing: People’s Publishing House, 2009.
A Comparative Study of Time-limits-schedule of FOIA：Based on American FOIA
Hou Xiangdong
[Abstract]Time-limits-schedule, which is over simplified in the Government Information Disclosure Regulation of China, plays an important role in the practice of government information disclosure. A number of disputes arise out of the deficiency of time-limits-schedule of GIDR of China. The history of FOIA, the most significant FOI law in the world, demonstrates how to build a better time-limits-schedule. Based on the thorough review of the history of FOIA, this article suggests some detailed advices to improve time-limits-schedule of GIDR of China.
[Key words]time-limits-schedule, FOIA, Government Information Disclosure Regulation
[Author]Hou Xiangdong is Employee of the General Office of the State Council and Doctor of Laws. Beijing 100017
