doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2014.07.07

　　*基金项目:上海市浦江人才计划(编号：12PJC010);上海政法学院“十二五”内涵建设信息法重点学科项目

　　作者:肖卫兵，上海政法学院经济法学院副教授，上海201701;塔斯马尼亚大学法学院荣誉成员，霍巴特7005

　　[摘要]通过对上海市A区信息公开三年数据的实证分析，得知我国《政府信息公开条例》实施五年来以及《上海市政府信息公开规定》实施十年来虽然取得了一些成绩，但是在实施过程中也遇到了一些瓶颈制约。破解之策就是改变传统思路，从信息流通这一全新角度系统改善政府信息公开制度的实施。这就要求将被动公开视为一种信息流，放在一国信息环境当中进行审视，并从主动公开、内部公开和外部公开对被动公开影响以及从被动公开本身角度提升政府信息公开法律实施成效。

　　[关键词]信息公开;信息流通;主动公开;被动公开

　　[中图分类号]D922.1[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)07-0034-05

　　《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)自2008年5月1日正式生效以来已经经过了五年多的实施时间。《上海市政府信息公开规定》自2004年5月1日正式生效以来也已经实施了近十年时间。在此期间，各地在政府信息公开工作方面进行了积极探索，取得了突出成绩并且积累了丰富经验，但也遇到了不少困惑。本文选中上海市A区作为调研主体，实证分析该区政府信息公开工作开展三年来(2009年7月1日到2012年6月30日)所保存的政府信息公开数据和多次调研座谈，总结出我国在政府信息公开制度实施方面所面临的挑战。基于此提出一些提升我国政府信息公开制度实施方面的对策建议，为全国层面政府信息公开工作开展五年后，上海层面政府信息公开工作开展十年后的实践提供指引。

　　一、政府信息公开制度实施以来的挑战分析

　　(一)依申请公开成了政府信息公开工作的重心

　　依申请公开，而不是主动公开成为各部门政府信息公开工作的重心，从而影响到可降低依申请量的主动公开工作机制创新。这主要是因为政府信息公开申请量呈快速上升趋势。从上海市A区情况来看，受理的政府信息公开申请从第一年度的1399件上升到第三年度的2867件，申请量增加了105%。申请量迅速增加所带来的影响不可忽视。包括答复、复议、诉讼在内的依申请公开工作已经影响到信息公开受理机构核心职能的发挥。即使同是政府信息公开工作，由于申请量的逐年增加导致政府信息公开工作人员分不出多余精力系统思考有利于降低申请量的主动公开工作。现有的侧重有文号的政府信息主动公开工作越来越满足不了公众日益增长的信息需求。未经通盘考虑的零星的主动公开的结果不是降低信息公开申请，反倒增加申请量。

　　(二)申请来源十分集中，服务群体趋向单一化

　　上海市A区三年共有6025件有效申请，其中来自个人的申请占了86%，来自公司的占了7%，来自其他主体的，包括业委会、政府机关、非政府组织，占了剩余的7%。公司作为第二大主体，却只占7%的申请量。尤其突出的是，11个来自市民的申请人成了“申请专业户”，占了全部申请量的32%，共有1929件。申请量最多的一位申请人的申请量占了30.2%，其他人的申请量都在70件以上。这些人当中的一半以上申请数量逐年上升。虽然这些申请专业户对推进依法行政有一定的积极作用,但是来自公司等其他申请来源的比例偏低以及申请专业户的出现，限制了政府信息公开机制实际价值的发挥。

　　(三)受理机构十分集中，部分机构不堪重负

　　从上海市A区的实际情况来看，包括规土局等10个行政机关占了89.16%的申请量，其中超过1000件申请的有规土、建交和环保部门，名列前三。表1数据说明：一是规土局和建交委的申请量三年来各翻了4倍和3倍，申请负担增加不少。二是三年中前十名每年所占的申请量基本在90%左右，并且还呈上升趋势。三是委办局的申请明显比街镇的要多，前十名当中街镇只占两席。受理机构十分集中的情况意味着申请所指向的政府信息也十分集中,即大多指向和房屋动拆迁等基本建设相关的政府信息。 

　　(四)同意公开比例逐年下降

　　上海市A区的情况显示同意公开比例从第一年度的一半以上(51%)下降到34%。调研当中，就有政府信息公开工作人员困惑到：随着政府信息公开工作的推进带来了政府透明度的提升，同意公开的答复比例应该上升才对，怎么不升反降了呢?其中部分原因应是申请人申请信息的深化，不再满足于一些政策法规方面的信息。也有部分原因是未从便民利民的服务角度处理政府信息公开申请。

　　(五)部分公开比例占比低

　　上海市A区的情况是，在总计6025件答复总量当中，只有38件答复是部分公开，占比0.63%。三年来的数据还说明，部分公开答复数并没有因为答复总量的上升而同方向上升，反而有下降的趋势。原因之一是部分公开对政府信息公开工作人员专业要求较高，投入的精力也更多。现有政府信息公开工作人员业务水平不足以支撑部分公开机制的有效发挥。另外，也有人认为经涂黑后的部分公开过于难看，从而倾向于全部不予公开，但是要意识到，相对全部不予公开而言，部分公开一定程度上更有可能满足申请人的信息需求。

　　(六)非属法定信息公开例外理由答复占比高，并呈上升趋势

　　非属法定信息公开例外理由是那些除了个人隐私、商业秘密和国家安全等信息公开法律中的法定例外之外的理由。这些理由和法定信息公开例外一样，都是用来答复来自申请人的信息公开申请。一系列非属法定信息公开例外理由的不予公开答复在我国《条例》实施后产生。这些理由包括非政府信息、信息不存在、非政府信息公开申请、非本机关公开职责权限范围、重复申请和不符合三需要。从上海市A区三年来的数据分析得知，这些基于非属法定信息公开例外理由的不予公开答复占了答复总量的53.1%，远远大于基于法定信息公开例外理由所作出的不予公开答复，后者只占4%。另外，在所有非属法定信息公开例外答复种类中，信息不存在和非本机关公开职责权限范围答复所占比重最大，都超1000件，占所有答复总数的36.57%(见表2) 。

　　非属法定信息公开例外答复比例偏高背后意味着一方面公众对政府部门的运作非常不熟悉，经常存在投错了部门，使用了一些不规范的术语。实践过程中申请人用拆房许可证代替拆迁许可证，或者用建设工程许可证代替建设工程施工许可证或规划许可证，还有就是用法定代表人代替部门负责人称谓进行申请。这种情况会随着公众对政府信息公开的知晓度的提升而更加突出。

　　(七)政府信息公开工作中存在部门割据思维

　　国际经验表明，政府信息公开工作做得好不好更多依赖政府的意愿和能力，[1]而政府的意愿和能力又取决于政府意识到政府信息公开是所有政府工作人员的责任，而不仅仅是若干政府信息公开工作人员的责任。[2] 但是实际调研情况反映出领导人重视程度不一、部门存有分割思维以及政府信息公开工作人员本身也存有问题。

　　一是部门负责人公开意识对政府信息公开工作影响很大。有些部门因为出现了政府信息公开诉讼案件而提升了对政府信息公开工作的重视程度。但也有部门领导在遭遇到申请专业户后降低了其原想主动公开的意愿。二是各部门对政府信息公开工作看法不一，没有形成统一认识，存在部门割据思维。政府机关工作人员内部存在将政府信息公开工作视为单是信息公开受理机构的事情，而不是作为一个整体的政府面对公众的事情，结果影响到政府信息公开工作的整体质量。三是信息公开工作人员本身现存问题也值得重视。一对一的被动服务方式降低了信息公开工作人员对待该项工作的热情。原本以为是一种为老百姓服务的制度，三年下来发现所服务的对象经常是那些申请专业户，和理想状态下体现服务宗旨的政府信息公开有所偏差，进而对该项工作的实际价值产生了怀疑。

　　二、信息流通理论与新形势下的政府信息公开

　　(一)传统理论在指导政府信息公开法律实施上的缺失

　　从国际上看，政府信息公开领域的整体理论研究水平不高。 达曲(Darch)和安德伍德(Underwood)指出政府信息公开研究理应将注意力从过去停留在描述性的案例分析上转移到更多的理论分析层面。[3]责任缺失和全球化是两种用以解释全球政府信息公开现象的常规模型。前者主要用来解释上个世纪90年代以前发生在老牌自由民主国家，如美国、澳大利亚、新西兰和加拿大的政府信息公开改革浪潮。[4] 后者则是用来解释最近20年来，尤其是本世纪以来发生的政府信息公开改革浪潮。[5] 这两种传统的理论模型都只是就信息公开谈信息公开，从静态、微观角度指引政府信息公开法律实施，而没有为政府信息公开法律实施提供契合信息社会和政府转型所需要的明确指引。因此，没有新的可以从动态和宏观角度指引政府信息公开法律实施的理论模型，就无法提升政府信息公开法律实施成效。

　　(二)信息流通理论概述

　　信息流通理论就是一种可以弥补常规模型缺失的新的理论模型。它通过动态和宏观角度关注一国信息环境内各种信息流间相互作用的基础上提升政府信息公开法律的实施效果。信息流通理论的构建离不开那些和法律、公共管理和经济学密切相关的学科知识的支持。斯蒂格利茨(Stiglitz)、阿克洛夫(Akerlof)和斯宾塞(Spence)因对信息不对称理论的贡献获得了2001年诺贝尔经济学奖。斯蒂格利茨(Stiglitz)， 什毕那(Sebina)和斯奈尔(Snell)等若干学者也通过援引信息不对称理论分析政府信息公开现象，这些学者的分析为信息流通理论的构建奠定了基础。公共管理学者尤其泰勒(Taylor)的研究更是提醒我们需要从信息流通的角度思考政府信息公开问题。[6] 突破旧有的静态和微观的研究方法，改从动态和宏观角度研究信息公开成为当务之急。[7]

　　从实践角度来讲，信息流通理论模型就是运用动态和宏观方法,分析一国信息环境当中各种信息流间相互作用，研究信息公开法律实施问题的理论模型。首先，一国信息环境由各种信息流构成，信息流通是一国信息环境赖以存在的根基。简单来讲，一国信息环境由四种信息流构成：(1)从政府到公众信息流或称主动公开;(2)从公众到政府信息流或称被动公开，也称依申请公开;(3)政府间信息流或称内部公开;(4)公众间信息流或称外部公开。其次，这四种信息流相互作用并相互影响。这是我们审视一国信息环境改变的重要准绳。一种信息流的通畅或不通畅对其他信息流具有潜在的积极或消极影响，主要体现在如下三点：(1)主动公开信息流水平的提升有助于被动公开信息流的通畅，反之亦然;(2)外部公开的改善有助于主动公开和被动公开信息流水平的提升;(3)内部公开的提升有助于通畅被动公开信息流。

　　国际上对于政府信息公开的理解更多地将之严格限定在从公众到政府间的信息流，即主动公开和被动公开上，而其中的被动公开更是受到格外关注。信息流通理论模型允许我们扩大视野，从和被动公开紧密相关的其他信息流上探究其他信息流对狭义上的政府信息公开，即被动公开所起到的作用。

　　(三)适用信息流通理论的若干思路

　　传统的理论模型在指导政府信息公开法律具体实施方面的缺陷需要信息流通这样新的理论模型予以弥补。弥补策略就是将被动公开视为一种信息流，放在一国信息环境当中进行审视，并从主动公开、内部公开和外部公开对被动公开影响以及从被动公开本身角度提升政府信息公开法实施成效。这种适用具有如下三个特征。

　　一是从宏观角度提升政府信息公开法实施成效。这不同于以往的就信息公开谈信息公开的做法。被动公开工作只是信息公开工作的一小部分，绝不是全部。被动公开工作也不能是信息公开工作的重心，如果将被动公开工作理解成信息公开工作的全部和重心，信息公开工作不可能做得好，信息公开实施成效也很有限。宏观角度要求将被动公开视为一种信息流，从推进和被动公开紧密相连的其他信息流提升政府信息公开水平，而不单纯从被动公开本身谈推动问题。

　　二是从动态角度提升政府信息公开法实施成效。关注的重心是信息流通。政府间、公众间、政府和公众间信息流通水平是信息公开工作最需要关注和突破的。目前的关注重心侧重在信息，但要知道从信息流通角度来看，无论是信息不存在还是非政府信息结果都是信息不公开或信息不流通，这支信息流不流通会导致其他信息流不流通或乱流通。

　　三是从服务角度提升政府信息公开法实施成效。光从依法角度决定政府信息是否公开并不能取得最佳效果。除了从立法上为畅通信息流通进行通盘考虑外，还需要充分发挥受理机构的自主性，从依服务这种便民惠民角度进行公开。各级政府部门不能仅仅因为合法而不予公开，还需要积极发挥自由裁量决定是否公开。[8] 依服务方式和依法方式是各国政府实施信息公开法律的两种主要方式。[9] 依服务方式倚重指引、调解、协商和沟通交流等便民方式解决在信息公开法律实施过程中所遇到的问题，处处从服务的角度将自己放在信息需求者里面看待，强调信息公开过程中“你中有我，我中有你”的合作。依法方式则倚重从法律规定和正规的法律程序解决所遇到的和信息公开法实施有关的问题，处处从法律角度将自己放在信息需求者对立面看待，强调信息公开过程中“我是我，你是你”的对抗。依服务方式并不是不依法，而是在依法的前提下促进更高程度和更大范围的信息公开。

　　三、 在信息流通理论指导下提升政府信息公开工作

　　(一)在依法前提下采取依服务方式提升被动公开处理成效

　　做到在依法前提下采取依服务方式提升被动公开处理成效，需要从如下四点着手：

　　一是增强灵活性和变通性，克服“只提供信息，不负责加工或整理” [10]的所谓“依法”的意识。依服务方式注重信息提供的质量，这就要求提升公开信息的完整性以及基于完整性所带来的真实性。我们大家熟知的一项原则，即公开是原则，不公开是例外，就是从量上对政府信息公开提出的最高要求。依服务方式隐含着任何信息都可公开的假定，一项依法落入政府信息公开例外而不能公开的政府信息也可从服务的角度得以公开或者通过提供摘要的方式公开。[11] 对于申请人申请关于自身建议得到领导批示方面的原件信息,由于有时候该批示信息被定为密级而无法公开,但是却有必要通过摘要的描述性告知方式提供给申请人。

　　二是强调和申请人的沟通交流，克服被动处理信息公开申请习惯。在答复前和申请人的沟通交流尤其重要，沟通交流可以达到引导公众的目的，该目的的实现是为了通过明确申请人真正需要的基础上，尽量减少信息不存在、非政府信息公开申请等非属法定信息公开例外答复。事前的沟通交流还可以避免不必要纠纷。对于一些个案，如字迹潦草，申请内容不明确，如果事前不沟通的话，一味地发补正申请，恐怕很难赢得申请人的理解。

　　三是在任何情形下都考虑是否使用部分公开机制决定那些依法不能公开的政府信息。目前部分公开答复比例偏低。虽然部分公开对信息公开工作人员的专业要求很高、精力投入很大、一定程度上还有一些技术操作上的问题，但是即使是部分公开，也是公开，是行政机关深思熟虑后的结果。这完全不同于那种冷冰冰的不予公开答复。

　　四是加强便民答复，减少不必要的纠纷。便民答复对于那些非属法定信息公开例外的答复更为重要。申请人所填写的申请内容或所填写的文件名称会和政府所使用的术语或文件的真正名称有差别，如果事先的沟通交流无法改变申请人变更申请内容的话，答复时的便民措施就显得尤为重要。另外，民众对向哪个部门申请存在困惑，经常犯错，这就需要政府提供制作单位的联系信息，行政机关即使不知道，也可以通过内部问询得知。

　　(二)从主动公开角度提升政府信息公开法实施成效

　　主动公开一方面可以减少依申请公开的数量;另一方面也可以使政府信息服务于大众而不是个别申请主体。[12]要做到降低依申请公开量的主动公开，就需要做到：

　　一是建立集主动公开政府信息一站式入口的政府信息公开资源服务平台，供公众通过该入口浏览到所有政府部门主动公开的政府信息。该一站式平台还需要提供强大的搜索功能，方便使用者快速找到所需要的政府信息。对于主动公开政府信息要用不对公众再次使用政府信息设置任何障碍的开放格式在线公开。二是形成被动公开向主动公开政府信息转化的科学机制。一般来说，对于那些被不同申请人申请超过三次的政府信息，就完全可以转为主动公开政府信息，使其惠及大众。[13] 行政机关也可基于自身的判断，将那些可能会被频繁申请的政府信息转为主动公开信息。甚至像澳大利亚那样，经过一个申请人申请过并且同意公开的公共信息，都全部将之自动转为主动公开信息。另外，还可以在一站式平台里公开具有典型意义的政府信息公开申请答复书，以及显示被申请人申请频率从高到低的政府信息排行，供潜在申请人浏览。

　　(三)从内部公开角度提升政府信息公开法实施成效

　　政府信息公开工作离不开内部公开这支信息流。促进内部公开信息流通水平,就需要:

　　一是通过领导人重视，树立政府信息公开不是一个主管部门的事情，而是全政府的事情和需要，需要全体工作人员的配合。面对政府信息公开申请时，各部门需要配合政府信息公开受理部门做好信息公开申请办理流转单工作，以便合理应对信息不存在答复。政府机关工作人员还要在履行行政职能时树立依法行政的理念，在政府信息产生之初就注意严谨性和合法性，避免随意性。

　　二是加强政府信息公开申请的内部流转。《条例》并没有规定政府信息公开申请的内部流转。在未修改《条例》的情况下，我们可以允许相同业务部门就政府信息公开申请进行内部流转，减少申请人知情权行使负担。从上海市A区实际情况来看，档案局答复非本机关公开职责权限范围的比例最高，占到87.1%。这说明申请人误将档案馆作为政府信息公开申请受理点，而不是将之视为实际上的主动公开类政府信息查阅点。这样高的非本机关公开职责权限范围答复比例不完全是因申请人对政府职能不理解造成的，部分原因来自受理机关答复上的不细致。答复机关告知申请人所申请的政府信息已经移交档案馆，要求到档案馆进行查询，结果申请人一纸申请递交到了档案局。所以，答复机关有必要在答复时给申请人多一些提示，如不是向档案局申请，而是向档案馆查询。

　　三是通过政府间数据库的共享加强内部公开，达到降低被动公开量的积极效果。在A区，由于存在餐饮企业对环保局出具的《餐饮业环保审核意见》造假现象，食品药监局在餐饮企业申请《餐饮服务许可证》时，要求所有餐饮企业出具《餐饮业环保审核意见》原件。餐饮企业没有办法，只有找到环保局，通过向其递交政府信息公开申请的方式获取原件。从降低申请量考虑，环保局向食品药监局共享其数据库，供该局在办理《餐饮服务许可证》业务时查阅，通过使用该数据库，食品药监局不必再要求办事对象提供原件，结果直接降低了环保局的该类申请量。

　　四是政府间信息流通还可扩展到党政之间的沟通。基于我国国情，党务信息、党政混合信息和政府信息，在民众眼中是一样的。所以，要协调好党务公开、政务公开和政府信息公开间的关系。在涉及到党务信息、党政混合信息的申请时，可以加强和党务部门沟通，在法律框架下通过服务的思维对待这些信息的公开。甚至对于有的申请，完全可以不走政府信息公开程序，直接通过主动公开处理掉。如对于干部任免信息,有的认为它是党务信息,有的则认为是人大信息，与其争论该类信息的属性，不如通过主动公开，减少公众针对该类信息的申请。

　　(四)从外部公开角度提升政府信息公开法实施成效

　　外部公开对政府信息公开工作也有影响。为更好发挥外部公开对政府信息公开工作的积极作用，需要做到：一是注重利用新媒体等新兴技术，在提升公众参与水平的前提下加强政府信息公开。政府可借助公众参与吸纳公众智慧并从中受益，为提升政府决策质量和政策实施设想。技术革新使得简便易行的公众参与成为可能，为落实公众参与，需要借助微博、博客和论坛等新媒体工具广泛征集公众意见。这种注重从提升公众参与程度提升决策质量的做法培养的是协同精神。该协同精神可以为政府信息公开工作创造良好的外部条件，从而提升政府信息公开水平。二是在现有的政府信息公开专栏上，各部门可以建立和公众开展互动的平台，以便公众就所公开的政府信息质量进行评价，发表关于何种信息应优先公开的意见，以及就各部门政府信息公开工作发表看法。三是政府自身可以借助政府网站、新媒体等工具积极投入到公众信息流通当中,对公众开展政府信息公开教育，减少公众知情权行使的不便，节约行政资源。比如基于不属于本机关公开职责权限范围答复比例偏高的情况，我们可以借助政府网站、新媒体等渠道在主动告知各部门法定职责外，还就一些经常被错误申请的特定政府信息主动列举。目的是为了降低非本机关公开职责权限范围答复比例。

　　四、结语

　　上海市A区政府信息公开工作是全国乃至全球政府信息公开工作的一个缩影。上海开展政府信息公开工作十年来的最大启示就是要做好这项工作就需要我们创新思维，即摒弃过去那种从微观和静态的视角，改从宏观和动态的信息流通视角推动政府信息公开工作。这是信息社会的要求，也是政府转型的需要。信息流通理论不仅适用于分析上海市A区，也适合分析我国和世界其他国家的政府信息公开趋势。未来研究可以就该理论的具体适用进一步开展研究。

　　[参考文献]

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　　[2] Barack Obama.Transparency and Open Government: Memorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies. http://www.whitehouse.gov/the_press_office/TransparencyandOpenGovernment.

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　　[6] John Taylor. Rediscovering the Grand Narratives of the Information Polity: Reflections on the Achievement and Potential of the EGPA Study Group on ICT in Public Administration. Information Polity, 2007(12).

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　　[8]Department of Justice.Discretionary Disclosure and Waiver. http://www.justice.gov/oip/foia_guide09/disclosure-waiver.pdf.

　　[9] Rick Snell. Constructing a Field: Commonwealth FOI Studies. Comparative Administrative Law Lecture, 2009.

　　[10] 吴偕林. 政府信息公开行政诉讼有关问题的思考[J]. 电子政务, 2009(4).

　　[11] Steve Price. The Official Information Act 1982: A Window on Government or Curtains Drawn?.http://www.medialawjournal.co.nz/downloads/OP_Price.pdf.

　　[12] Greg Terrill. Individualism and Freedom of Information Legislation.Freedom of Information Review, 2000(87).

　　[13] Department of Justice. Guide to the Freedom of Information Act Proactive Disclosures.http://www.justice.gov/oip/foia_guide09/proactive-disclosures.pdf.

On Implementation of Freedom of Information Legislation from a Perspective of Information Flow: A Case Study of District A of Shanghai

Xiao Weibing

　　[Abstract]The empirical analysis of three years’ freedom of information practices in District A of Shanghai indicates that while China has achieved a lot during the last five years’ implementation of China’s Freedom of Information Regulations and ten years’implementation of Shanghai’s Freedom of Information Rules, it has confronted various constraints. To lessen these constraints, it is necessary to improve implementation of Freedom of Information Regulation from a renewed perspective of information flow. This perspective requires that it is necessary to regard reactive disclosure as a stream of information flow within an information environment, thus improving Freedom of Information performance by noting the impact of proactive, internal and external disclosure on reactive disclosure and reactive disclosure itself.

　　[Key words]freedom of information, flow of information, proactive disclosure, reactive disclosure

　　[Author]Xiao Weibing is Associate Professor at School of Economic Law, Shanghai University of Political Science and Law，Shanghai 201701;Honorary Fellow at Law School, Tasmania University,Hobart 7005