作者：王力达，中央国家机关政府采购中心主任;方宁,中央国家机关政府采购中心采购二处主任科员，北京100035

　　doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2014.09.04　　　　

　　[摘要]大力推广政府向社会力量购买服务是加快转变政府职能、提高国家治理能力、推进全面深化改革的一项重要工作。但在中国当前社会发展阶段，政府购买服务面临诸多现实障碍，有待于一系列外部制度条件的成熟。本文对我国目前开展政府购买服务的现状、问题和原因进行了分析，并立足于政府采购工作的实际提出了建立健全政府购买服务的法律体系、建立和完善公共服务集中采购目录和建立竞争性为主导的服务购买体系和评价监督体系等一系列解决对策。

　　[关键词]政府采购;公共服务;集中采购

　　[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)09-0021-06

　　党的十八届三中全会提出“发挥市场在资源配置中的决定性作用”、“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》明确,“十二五”时期初步形成统一有效的购买服务平台和机制，到2020年在全国基本建立比较完善的政府购买服务制度。大力推广政府购买服务将是加快转变政府职能、提高国家治理能力、推进全面深化改革的一项重要工作。立足于政府集中采购机构，对我国当前购买服务中的主要问题进行研究，并借鉴西方国家购买服务的经验和做法探讨我国大力发展政府购买服务的对策，对于发挥集采机构作用、落实政府采购政策功能、推动政府采购事业的更大发展具有重要意义。

　　一、我国政府向社会力量购买服务中的主要问题

　　在中央正式提出向社会力量购买服务的理念之前，地方各省市已积极开展实践探索。目前全国已有12个省级财政部门出台政府购买服务的实施办法或指导意见，7个省市出台了政府购买服务指导目录，基本公共服务和社会事务服务为目录的主要内容，政府履职所需的辅助性和技术性服务一直作为各级政府集中采购目录内的固定品目进行采购。在各地积极先行先试、逐步拓展政府购买服务项目的背景下，2014年4月底财政部发布《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》(财库[2014]37号)，从“分类推进、加强管理、灵活开展、绩效评价”四方面提出了完善服务项目政府采购工作的总体要求，但中央层面目前还未出台公共服务集中采购目录，各地实践中也暴露出政府向社会力量购买服务的诸多问题。

　　(一)法律滞后于实践

　　1.公共服务尚未纳入政府集中采购范围

　　长期以来，公共服务由政府直接举办，在部门利益和惯性思维的推动下，借此要求增加机构、扩编、追加经费、甚至暗中寻租等行为使政府自身购买公共服务的动力非常不足。推进这项改革必须有强制性的外部推动力。但从各地实践看，只有江苏、广东出台了公共服务的集中采购目录，其他地区都是以单独出台政府购买服务的指导性目录为依托，指导性目录与强制执行的集采目录相比，效力明显降低。笔者认为，没有将公共服务纳入集采目录的重要原因在于服务采购的法律含义不明确。政府购买服务属于政府采购的范畴。2003年开始实行的《政府采购法》第2条对政府采购界定为：“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额以上的货物、工程和服务的行为”、“本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象”。虽然法律定义并未明确为公众提供的公共服务是否纳入其中，但资金性质和集中采购目录决定了政府购买服务的广阔空间，但政府采购法第22条规定的政府采购供应商应具备的条件包括独立承担民事责任能力、财务状况、纳税和社保缴纳等多个方面，实践中提供公共服务的大量社会组织属公益性的非法人机构，并不具有独立承担民事责任的能力，且按照《财政部和国税总局对于非营利机构免税资格认定有关问题的通知》，这些非营利机构也没有定期的纳税记录。这实际上将社会组织排除在政府采购法规定的供应商之外，因而政府采购法对服务采购的隐含意义具有局限性。

　　2.《政府采购法》和《招标投标法》存在实践冲突

　　按照《政府采购法》的规定：“政府采购工程是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等”，“政府采购工程进行招标投标的，适用《招标投标法》”。《招标投标法》中对工程建设项目包含的大型基础设施、国有资金投资项目、国际援助项目三类内容进行了具体说明，同时规定三类项目的建设及与建设有关的设备材料采购等必须进行公开招标，但《政府采购法》并没有明确规定“工程”是否包括与施工有关的货物和服务，则该部分的采购是必须进行公开招标还是可以采用政府采购法规定的其他采购方式认识有分歧。不但采购机构面临难题,行政主管部门监管也存在问题。按政府采购法，财政性资金的工程采购由财政部门履行政府采购管理监督职能。但按招投标法，发改部门有权审定招标方式，各建设、交通、水利、工信部等部门从事工程管理监督和具体招标职能。职能交叉重叠和监管不明造成了工程领域商业腐败久治不愈，成为我国政府采购的“软肋”。在实践操作中，两法出现冲突的领域还有很多，信息披露渠道不一致、质疑投诉规定不一致、非公开招标的审批机关、自然人投标资格及自主委托代理机构的确定等都存在相左的方面。在政府购买服务实践中涉及到大量市政设施、基础设施、公用事业等的建设和服务采购，随着政府机构简政放权进一步推进，政府向市场购买的服务种类还将日趋多样，需要大量资金投入。若仅依据《招标投标法》，单一的公开招标采购方式是难以满足实际需求的，借鉴国际经验引入PPP等合作采购的模式将是必由之路，这些方式显然游离于现行法律之外，修订和完善法律迫在眉睫。

　　3.缺少推进政府购买服务的顶层设计

　　在我国，中央政府决策对地方政府的传导带动作用是其他国家难以比拟的。各级政府行为的联动叠加，更会放大服务购买对经济的拉动作用。但目前来看，中央层面尚没有一个专业性、全局性、政策性、制度性的文件，缺少推进政府购买服务的顶层设计。2014年4月底刚刚发布的《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》(财库[2014]37号)对完善服务项目政府采购工作的提出了一些总体要求，但缺少实质举措。相比而言，江苏、广东省已颁布公共服务集中采购目录。安徽、吉林、广西等地已制定实施办法，中央层面如不能从建立服务集中采购目录入手，强制各政府部门限权放权、向社会买服务，这项工作的推进将举步维艰。

　　(二)供给滞后于需求

　　根据《政府采购年鉴》的统计，《政府采购法》实施11年来，采购规模从2003年的1009万元增长到2013年的1.6万亿元，其中服务类政府采购总量增长了12倍，但服务类采购占当年采购总规模的比重却仅从7.7%增长到7.8%，基本没有变化，比货物类和工程类规模占比分别低29.3%和45.5%。可见服务类采购的比重严重偏低。但对服务采购、特别是公共服务的需求规模远远超过目前的采购规模。例如根据长沙市对残障服务需求的统计，全市残障人士31万，但到2013年能享受到政府购买的残障服务的人不足1/3，61.8%的残障人士有就业需求，但政府的供给率仅有21.8%。2014年4月北京市民政局为了向流浪乞讨人员中的精神病人、智障人员提供救助服务面向全市社会工作事务所购买8个专职社工岗位，每个岗位每年支付8万元。该数量远不能满足北京市目前流浪乞讨群体中需救助的人数。供给不足的主要原因在于：

　　1.承接服务的社会组织发育不足

　　我国目前在民政部门登记在册的非营利组织约40万家。但据统计，实际至少有300万家。长期以来民政部门的前置审批政策和繁琐程序使多数NPO只能以挂靠机构和草根团队的形式存在。过度行政干预导致我国目前的社会组织独立性差、功能不全、总量不足、人才不足、结构不合理、地区分布不均衡。社会组织发展程度滞后，难以承接政府大规模的公共服务委托。2013年国采中心承担了中央机关失能和半失能老人居家养老服务的采购，经过向供应商征集意见和专家论证发现，北京市场能够承担日100人次服务规模的养老服务机构只有1家，最终只能向财政部门申请单一来源方式采购。

　　2.政府职能转型滞后

　　在我国存在着相当一部分社会组织是由政府设立或倡导发起的，甚至有些非营利组织就是为承接政府职能而专门组建，社会组织并非独立于政府之外。由于主体地位不独立，体制内的长期扶持使其未经受过市场历练，服务水平十分有限，参与市场竞争的能力大打折扣。由于政府职能转移不到位、事业单位改革进展缓慢等体制性原因，客观上造成了供给主体的服务能力无法适应市场需求的变化。

　　3.参与供给公共服务的企业动力不足

　　企业作为市场主体以营利为目的。目前政府购买的维持自身运转的服务(如物业、印刷、车辆维修等)由于纳入集中采购目录多年，规模效应显现，企业参与的积极性很高。但为公众提供的公共服务，由于其非竞争性和非排他性使得市场价格机制难以发挥作用，公共品的价格扭曲使企业盈利空间十分有限，因而供给动力不足。

　　(三)预算管理滞后于采购实际

　　目前政府购买自身运转所需的服务项目大多已纳入集采目录，在各级政府的预算编制中，政府采购资金预算单列，但预算并不向社会公开，因而社会部门对政府购买服务的需求并不了解，购买服务向市场的开放程度不足，市场透明度和竞争度不够，造成服务购买成本偏高，不利于财政资金节约。政府购买的公共服务目前尚未纳入预算管理的范围，各级政府向社会组织购买的服务资金来源不固定，随意性较大。如江苏无锡，政府购买公共服务金额占一般预算支出的比重仅为1.9%，占市政府采购总额的比重仅5.8%。预算管理体制滞后客观上造成了政府购买服务的整体规模偏小和购买领域偏窄的问题。

　　(四)服务购买标准和采购流程缺乏规范可行的依据

　　在购买服务的过程中，政府对自己购买服务的必要性、购买服务的种类缺乏清晰的认识和明确的标准，由于社会公共服务领域的资金回报率、成本核算、价格确定、服务质量的标准等具有较强的专业性，政府对服务的需求不清晰势必导致采购价格和服务的模糊，合同条文不明确不严谨，政府完成自身职能的程度也就无法度量。由于采购标准不明晰、采购流程不透明，也极易产生公众对所购服务不了解、不信任、不接受的情况。

　　政府维持自身运转的物业、会议、保险等服务属于集中采购目录规定的内容，需交集中采购机构按照相关规定和流程执行，有规范可行的依据。集采机构通过协议供货、定点采购的方式汇集采购规模。但诸如财务审计、医疗体检、节能管理等服务虽不是集中采购范围，却是多数政府机构都需要采购的常规内容，从总体上看，各单位对这些服务的重复、频繁、零散采购没有形成规模效应赢得优惠价格。同时，政府购买公共服务的项目由于未纳入集采目录，各级政府部门自行采购没有规范的流程，不是采用市场化程度更高的“招投标”等方式，不乏私相授受、浑水摸鱼的情况，设租寻租难以避免，由此带来的服务质量、费用合理性以及资金透明度要求也就无法保障。

　　(五)服务评价体系缺位

　　政府购买服务的效率和质量直接影响到服务的有效供给和政府履职水平，但从我国实践来看，对政府采购服务的评价主要局限在行政化检查或监督制度，缺乏独立的监督机构，信息的真实性和竞争的公正性难以保证。现有体制对于公共服务的监管权分散在为数众多的政府部门手中，有的既是主管部门，原又与社会组织存在隶属联系，复杂的利益纠葛下，对购买服务的监管和评价十分不力。已出台绩效评估的地区也往往缺少科学具体的考核指标，已有的定量指标多重视投入资金、人员、参与案例等方面，而对具体的实施效果、效益和效率评价不足。这极易导致购买公共服务的绩效评估流于形式、没有应有的执行力。

　　(六)集中采购机构在政府购买服务中的作用未有效发挥

　　政府购买服务属于政府采购的范畴，伴随《政府采购法》的诞生而设立的政府集中采购机构基于其非营利、准行政组织的属性，在承接政府向社会力量购买服务中具备天然优势，且在各地实践中也积累了许多经验，理应发挥更大作用。但现行法律对集采机构的功能定位却影响了其作用的发挥。

　　首先，集中采购机构在法律上只是一个代理机构。这决定了集采机构对规避集采的行为没有任何制约手段，在采购活动中处于相对被动的地位，大量规避采购的行为由此出现。

　　其次，集采机构没有对合同的履约监督权。按现行规定，集采机构只负责采购过程的组织，中标后合同签订和验收都由采购人进行。政府购买服务项目的合同履约和绩效评价尤为重要，集采机构无法监督合同的履约，则当采购人有强烈的倾向性、在实践中对不“满意”的结果拒绝接受时，集采机构无可奈何，最终损害的是作为服务对象的公众的权益。

　　再次，集中采购机构设置和隶属关系多种多样。《政府采购法》没有明确规定集中采购机构该如何设置、隶属于谁、是否应该有主管单位，导致各地集中采购机构设置五花八门，因此集采机构间缺乏有效的业务指导、交流和培训机制，在行业规范、采购资源共享等方面都存在缺陷，影响了整体一致性和政府集中采购功能的发挥。

　　二、我国大力发展政府购买服务的主要对策

　　(一)建立和完善服务类集中采购目录

　　1.完善现有集中采购目录的服务品目

　　现行的中央和各地集中采购目录中所含品目主要是维持机关自身运行的服务内容，包括会议服务、物业服务、印刷服务、汽车维修、保险等，不含公共服务，且关于机关自身运行和职能履行的服务内容很不完善。如公车租赁、云计算服务、会计审计、餐饮服务等需求普遍、标准统一、采购频繁的通用服务具备纳入集采目录的基础。同时，现行的中央单位部门集中采购目录99%的品目是货物，仅有海关的缉私船艇维修、税务总局的发票税票印制、人民银行的社会中介机构审计和质检总局的软件运维服务四个服务类品目，这与各部门服务类采购实际相去甚远。以民政部为例，每年大量财政资金拨付用于救灾救援、养老、康复、助残、培训等公共服务上，上述部分内容实际可以归入部门集中采购的范围。

　　2.建立不同层级的公共服务集中采购目录

　　将公共服务列入集中采购目录是政府购买服务的关键所在，是各级政府转变职能的强制推动力。建立公共服务集中采购目录，应将服务购买活动聚焦于公共服务职能履行，将服务购买范围明晰为具体预算科目框架，确保公共财政资金切实用于公众受益项目，防止公共性流失与外部性问题产生。但分税制体制下，公共服务集中采购目录的制定从中央到地方无法做到整齐划一,在建立不同层级的公共服务集中采购目录时应理顺以下关系：

　　一是中央和地方的关系。首先，中央应尽快出台关于政府购买服务的实施办法等政策性的文件，确定政府购买服务的财政预算、资金管理、采购方式、操作规程以及绩效评价等基本内容。目前各地都在探索实施购买服务，但如何开展还面临许多现实问题，迫切需要中央制定和发布可操作的指导性政策。其次，地方目录应在基本公共服务基础上依据地方特点有所侧重和细化。中央层面公共服务的集中采购不会像地方层面那样具体和细微，因而目录的制定可聚焦于社会公众需求的基本公共服务，确保购买的服务是为绝大多数老百姓利益服务，而不只是针对单一个体孤立设置。但具体到不同省市，则可以在公共服务集中采购目录设定的基础上有所侧重，如为一定区域内数量较多的留守儿童、失能老人等特殊群体设置医疗、教育等服务内容。再次，中央和地方公共服务购买目录的确定应遵循财权和事权相统一的原则。按照权责利一致原则，中央和地方分工协作、各有侧重履行服务职能，避免出现中央规定公共服务支出水平，强制增加地方支出项目，却无足够配套资金的“上级买单，下级出钱”现象。目录制定应给地方统筹服务购买留足空间和余地，处理好这一关系还需依托于财税体制改革的整体推进。

　　二是集中采购与分散采购的关系。应将各部门通用性服务归入交集采机构执行的集中采购目录中，将各部门专业性服务纳入部门集中采购目录，其他零散特殊的服务可以由各单位分散采购。

　　三是公共服务与依法行政的关系。涉及行政相对人的服务性、事务性、技术性、专业性以及柔性管理工作可纳入公共服务采购目录，而行政许可、行政强制、行政处罚等管理职能必须由行政机关自身履行，未经法律授权、不得将管理事项列入采购目录。避免出现“分内工作向外包”、“责任转嫁社会”的懒政现象。

　　3.建立采购目录的需求调查、论证和动态调整机制

　　“以人为本”是政府购买服务的根本出发点和落脚点。若仅把工作重点聚焦于购买过程，未有效地对社会公众需求进行调查和分析，容易出现购买的服务与社会公众需求的脱节。开展政府购买服务，不能“闭门造车”，应科学决策优先购买次序，并随市场变化动态调整。

　　第一，建立需求调查和论证机制

　　首先，可将公众服务需求调查与评估纳入政府购买服务的固定流程，作为购买服务的先决环节，提前收集最普遍、最重要、最迫切、最敏感的社会公众需求信息并予以轻重缓急评定。其次，可结合行风评议等现有公共管理绩效评估，重点针对群众不满意、问题突出、打分不高、人手不足的公共服务领域开展政府购买服务。再次，在基本信息缺乏或失真情形下，可综合采用多种方式，例如设计问卷调查、委托专业调查机构或科研院所调查，或将公众需求作为专项课题予以系统梳理和阶梯处理。最后，调查获得的备选项目必须经过专家和群众的充分论证，确保“雪中送碳”而非“锦上添花”。北京市购买公共服务的第一步就是服务提供者通过“北京市社会组织公共服务平台”进行项目申报，然后由社会组织领域的专家、学者组成的项目评审委员会对政府购买服务项目审核和论证。论证确定后，通过北京社会组织公共服务平台网站进行公示，接受群众评议和监督。经过上述环节后，再确定购买哪些项目。

　　第二，建立动态调整机制

　　服务采购目录的制定并非一成不变。市场经济转型期，静态化的服务难以满足多元化、个性化、发展性的服务需求。动态调整的原则：一是适应群众不断变化的需求，依群众所需适时增减;二是与政府不断推动的机构改革、职能转变相结合，以购买服务促简政放权;三是与地方经济发展进程匹配，依财政能力变化扩大或缩小购买范围;四是与社会组织、企业、机构等服务供应主体的发展水平相适应;五是根据服务项目可操作的难易程度进行取舍或渐进式选择。

　　(二)完善政府购买服务的法律体系

　　1.完善《政府采购法》与《招标投标法》

　　一是丰富服务购买内容和方式。前文已释《政府采购法》隐含的服务内容并不包含公共服务。借助《政府采购法实施条例》的制定，应把公共服务纳入服务采购的内容;供应商主体资格的界定应采用更具包容性的描述，把提供公共服务的大量社会组织纳入进来。目前法定的政府采购方式主要有公开招标、竞争性谈判、邀请招标、询价和单一来源。对于内涵和外延不断扩大的公共服务，以上几种方式难以满足潜在需求。借《政府采购法实施条例》的出台，应超越原有模式，使政府购买服务的行为更具现实操作性：对于标准清晰明确的公共服务可以采用公开招标等竞争性采购方式;对融资平台高的工程建设类服务可以采用PPP战略合作方式，包括BOT(建设—经营—移交)、BOO(建设—拥有—经营)、PFI(私人融资，政府特许经营)等;对市场竞争不充分的领域可以通过发放消费券、补贴券、直接投入等办法，创新公共服务购买方式。

　　二是理顺“两法”边界。通过《政府采购法实施条例》的制定理清“两法”在采购范围、采购方式和监管主体上的界限，确保政府采购涉及民生服务的工程类项目在各个采购和执行环节有法可依。

　　2.建立政府购买服务的预算管理制度

　　正在修订的新《预算法》最早有望在今年8月的四审中通过，这将助力我国现代预算制度的建立。而现代预算制度正是以推进预算公开、建立透明的预算制度为核心，这与政府购买服务所要求的从立项、预算编制、执行到监督和绩效评估的全程公开将更加契合。按照改进预算管理制度的要求，各级财政应统筹安排政府购买服务资金，由原先的资产购置向服务购买转移，资金预算经同级人大批准后与公共服务细化目录一同向社会公布，为后续的服务采购做好准备。购买服务资金列入部门预算，实行国库统一支付，采购计划与预算编制、支付进度与绩效评估严密结合，推进政府购买服务的规范、有效地实施。

　　(三)培育政府购买服务的社会力量

　　我国的公共服务供给与国外的重要差异就是社会组织角色的缺失，对于庞大的人口数量和公共服务缺口，社会力量急需发展壮大。

　　1.放宽非营利组织准入

　　近年来，针对社会组织登记难的问题，深圳、广东、成都、北京等地已相继出台文件，取消业务主管单位前置审批。直接登记备案是必然趋势，这一改革做法可以进一步推广。参照公司登记的方法，对非营利组织实行分类登记管理。同时推进社会组织与政府脱钩，加强社会组织诚信和自律建设，规范从业行为，承担社会责任。合理明确政府和非营利组织在社会公共事务分担上的责任边界，推动政府购买服务向深度和广度发展。

　　2. 同步推进服务购买和事业单位改革

　　2014年7月1日正式施行《事业单位人事管理条例》标志着我国事业单位改革进入实质阶段。借助事业单位改革的推进，实现部分承载服务职能的事业单位与原政府隶属部门的监管权、所有权分离，同时削减已向社会组织或企业转移职能的事业单位编制和人员编制，为形成多层次、多样化的政府购买服务体制奠定竞争的基础。

　　3.引导社会资金流入公共服务领域

　　公共服务领域的市场价格机制难以发挥作用造成了私营部门不愿涉足。但在当前政府部门基本公共服务均等化的职能还未实现、社会组织发育缓慢的情况下，必须设立激励机制引导私营部门的资金和人员向这一领域流动。通过公私合作利益共享、补贴制度、税收减免等措施吸引社会力量参与。今年4月23日国务院常务会议确定了铁路、港口等80个项目向社会资本开放，下一步还将推动公用事业等领域向社会资本开放，这将有力引导社会资金向公共服务领域的流动。

　　(四)建立竞争性为主导的服务采购机制

　　党的十八届三中全会指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用”，政府购买服务的深意正在于此。在购买服务的过程中，打破垄断，引入充分的市场竞争，使公共服务回归合理价格，服务质量在竞争中不断提升，才能顺利达到提高财政资金使用效率的目的。针对软、硬两种服务的不同特点，可以依托不同的主体采取不同的方式进行采购。

　　1.质量标准明晰的硬服务通过竞争性方式采购

　　对于采购量大、频繁的服务内容，实行集中采购，形成规模效应。采购机构可以通过公开征求意见、项目论证等方式确定可量化的评价指标体系，依据公开招标、邀请招标、竞争性谈判等法定的政府采购方式购买。采购频次不多，但采购内容、标准明确的服务，采购人可以委托集采机构或社会代理机构按照法定的政府采购方式购买。

　　2.内容明确的软服务推广消费券方式采购

　　对于由受益主体的主观感受衡量的软服务，如养老、护理、心理辅助等，如市场上有大量服务提供者，竞争充分，可以采用向受益群体发放购买凭证的方式直接补贴消费者，如政府发放养老券购买养老服务，发放教育券加强流动人口教育培训等。由消费者面向市场寻找、选择自己需要的服务供应商，这可以适应特定群体的个体化差异、最大限度的降低采购和管理成本，消费者作为市场主体会从自身利益最大化的前提出发进行分散决策。如市场上缺乏充分的软服务供应商，政府可以按照规定的审批程序、通过单一来源的方式直接定向购买。但同时，也应承担起培育市场的责任，通过政策扶持、适当补贴，鼓励公益性机构承担起部分职能。假以时日，根据“需求引致供给”的经济学原理，创造出其本身的供给市场。

　　3.需求不明晰的服务依托专业力量、创新采购方式

　　如为需求不明晰的一般小型项目，可通过行业协会征集意见、组织专家论证，进行合理的成本核算，实行定价招标选服务的方式，真正买到物有所值的服务内容。对于规格标准不明确、采购需求暂不明晰、评审标准难拟定的复杂大型项目，可借鉴欧美国家经验，通过PPP合作模式采购。如大型基础设施投入资金量巨大、周期长，公私合作可以调动民间资本的积极性，建立政府与企业市场主体的利益共享机制，并最终使社会公众受益。国务院常务会议确定开放社会资本的80个项目中，明确了鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与建设营运，这是国家在鼓励服务购买方式创新方面的积极信号。

　　(五)加强政府购买服务的监察评估

　　1.建立科学的评估标准与评估方法

　　政府购买公共服务应始终强调以民为本，以公共利益为导向。在评估过程中，不仅要重视政府主管部门的评估，服务对象的评估，而且要引入包含专家评审委员会、专业评审机构和社会公众的第三方评估机制，同时借鉴发达国家经验，利用信息技术建立起评估数据库，便于公众对整个购买过程更加及时、透明的进行监督。

　　2.建立服务项目实施的动态监管体系

　　服务项目的申请、评审、立项、招标、订约、实施、调整、结项、评估、反馈等一系列环节都要有动态的管理办法和相应的监督部门，对出现的问题及时研究、反馈和改进，将不利后果降到最低，对项目运作过程中的失职行为追究责任。

　　3. 政府购买服务的绩效考核应纳入政府履职的绩效考核，进而影响到官员的绩效考核

　　政府和官员的绩效评估本就是一个公民导向的管理工具，把百姓对公共服务的评价真正反映到政府和官员的评价中，才能体现考核的公信力，也才能进一步督促政府和官员建立更优质的公共服务供给体系，形成持久的良性循环。

　　三、充分发挥集中采购机构在政府购买服务中的作用

　　(一)集中采购机构在政府购买服务中具备无可比拟的优势

　　1.集采机构是不以营利为目的的准行政组织

　　《政府采购法》规定“集中采购机构是非营利事业法人”、“集中采购机构进行政府采购活动，应当符合采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务良好的要求”。集中采购机构是政府采购活动组织的重要主体，在落实国家政策、实现政府采购核心价值等方面不可替代，其机构的非营利性和人员的公职属性有力维护和保证着政府采购各方面目标规范实现。集中采购活动不是单纯的招投标，还包括前期采购需求计划的汇总整合、制定采购操作规程、集中采购人员培训、履约监管、采购效益评估分析等，这些职能是一个有机整体，环环相扣。政府购买服务也并不是一个单纯的购买过程，公共服务的专业性、不可分割性和稀缺性决定了购买的前期论证和事后评估同样重要。集采机构恰能发挥职责优势，有力保障采购质量。

　　2. 集采机构承担重要的政策功能

　　《政府采购法》规定了“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展”等。实践中，集中采购机构不仅在调结构、稳增长、保就业的宏观经济政策落实中发挥一定作用，在具体的产业政策中也发挥着导向和促进作用，如推广正版软件、采购节能清单产品中突出政策导向，对自主知识产权的产品和服务实行加分，对小微企业实行价格扣除、扶持中小企业发展，鲜明体现了其有别于一般社会代理机构的公有性、政策性和强制性。法律赋予了集采机构落实国家政策的任务，集采机构在推进政府购买服务方面也承担着义不容辞的责任。

　　3. 集采机构已逐步积累起购买服务的实践经验

　　近年来，集采机构在推进购买服务方面有诸多案例。2013年至今，我中心已陆续接受居家养老、医疗体检、车辆租赁等多个服务类项目的采购。2013年山西省政府采购中心统一组织了山西省行政村街道亮化工程的政府采购工作。太阳能路灯采购和安装点亮了17608个行政村的街道，总预算投资20亿元，节约资金1.22亿元，节支率达6.13%。许多地区的集采机构已实施采购中小学教材、养老助残服务、药品和医疗服务等公益民生项目，执行效果好、群众满意度高，集中采购机构在推进政府购买服务方面已经具备一定的实践经验。

　　(二)实现集中采购机构责权匹配，更好地发挥在政府购买服务中的作用

　　1.明确集采机构的法定职能

　　《政府采购法实施条例》酝酿已久，借助实施条例的出台，准确定位集中采购机构，站在推动政府采购事业发展的全局高度，进一步明确集中采购机构的法定职能，赋予与其执行功能相应的管理权，对政府购买服务的推进具有重要作用。财政监督管理部门与集中采购机构不仅是采购业务主管、政策指导、工作监督的关系，监管与操作的关系，更是政府采购工作链条中不可分离的两个环节。集中采购工作的生存和发展状态、政府购买服务能否顺利有效的推进，与集采机构和财政部门间能否建立合理分工、权责相应的关系息息相关。因此，应进一步理顺集中采购机构与财政部门的职责关系，赋予集中采购机构与其执行功能相应的管理权，如对投标人、评审专家的违规行为的监督处理权、后期合同履约的监督权等，给予集采机构更充分的履职空间。

　　2. 赋予集中采购机构参与政府采购目录制定的职责

　　集中采购目录如不能有效体现政策功能导向，这些重大政策的落实就只能依靠一般社会中介机构来实现，其合理性和可能性值得商榷。集中采购机构作为采购工作的具体执行方，掌握第一手的采购资料和信息，如国采中心近两年就组织过老年居家养老服务、体检、医疗保险等多个类别的服务项目采购，并对公车租赁、会计审计、云计算服务等反映较多的服务内容进行过多次问卷调查和座谈走访，这些操作经验使集采机构能够对不同服务的市场情况和采购单位的使用特点进行深入的调研和分析，哪些类型的服务项目属于需求迫切、标准一致、更适合纳入集中采购目录做出准确合理的判断，应发挥优势参与到集中采购目录、特别是公共服务集中采购目录的制定中来。

　　四、结语

　　我国现阶段推进政府向社会力量购买服务还存在法律滞后于实践、服务供给滞后于需求、预算管理体制滞后于采购实际以及集采机构缺位等现实问题。借鉴国内外经验，我们还需在建立健全政府购买服务的法律、建立和完善公共服务集中采购目录和建立竞争性为主导的服务购买体系上寻求突破，同时辅以行之有效的服务评价监督体系以充分保证服务质量。应该看到，政府向社会力量购买服务是一项“牵一发而动全身”的改革，是实现“国家治理体系和治理能力现代化”的创新之举。推进政府购买服务并促成可持续发展的机制还需解决一些基础性问题，包括转变政府职能，实现政企分开、政资分开、政事分开;改革财税体制，建立现代预算管理制度、调整中央和地方财政关系、合理划分事权和支出责任;推进事业单位分类改革、改进政府对社会公益事业的投入模式等宏观和微观改革举措，而这有赖于整个政治、经济和社会体制改革的逐步深入而共同推进。

Research on Government Purchasing Services from Society

Wang Lida   Fang Ning

　　[Abstract]Promoting government purchasing services from society is a key work for accelerating the transformation of government functions, improving the governance capability, as well as promoting the comprehensive reform. However, in the current stage of social development of China, government purchasing services faces many obstacles, and needs to be perfected by a series of external systems. This paper analyzes the situations, problems and causes of government purchasing services in China, and puts forward the countermeasures, including amplifying the legal system, establishing a centralized public service purchasing directory, and setting up a competitive purchasing and supervision system.

　　[Key words]government procurement，public services，centralized purchasing

　　[Authors]Wang Lida is Director of the Procurement Center of the Central Government Offices; Fang Ning is Section Chief of the Procurement Center of the Central Government Offices. Beijing 100035