作者：庄国波，南京航空航天大学博士生、南京邮电大学人文与社会科学学院教授;陈万明，南京航空航天大学博士生导师、教授，南京210016
doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2014.09.20
[摘要]本文从公共管理的视角对中国计划生育政策演变过程中两种对立观点进行比较，认为争论双方的观点都有一定的依据，有些问题的产生是公共管理不到位造成的，与计划生育政策本身并无直接的关系。现阶段存在的一些社会问题不能全归因于计划生育政策，几十年来国家发展和人民生活水平的提高也不能全归功于计划生育政策。出现一些问题的主要原因是：政策内容不透明，政策宣传不准确，政策执行不到位，相关政策不配套，公共管理不到位。今后人口政策选择应该做到：人口政策调整的科学化、民主化，而不能情绪化、概念化和极端化;政府的责任要到位;要以人为本。
[关键词]计划生育; 政策选择 ;公共管理
[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)09-0093-04
2013年11月15日，十八届三中全会《决定》中提到“坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”，这标志着“单独二孩”政策将正式实施。2013年12月23日，十二届全国人大常委会第六次会议审议国务院关于提请审议《关于调整完善生育政策的决议(草案)》。2014年1月开始，浙江、安徽等省开始实施单独二胎政策，其他省也陆续开始实施这一政策。中国人口政策的走向再次成为各界关心的热点话题。
学术界的相关研究文献多从人口学、经济学、社会学的研究视角，分析计划生育政策的实施效果、发展趋势、未来走向与调整方案。但从公共管理视角来研究生育政策的相关文献较少。我们认为，在公共管理视角下对中国人口政策问题进行梳理，对各方观点进行分析，一些问题就不成其为问题，许多争论就容易平息，为下一步人口政策的走向提供决策参考。
一、对计划生育政策的争论
计划生育政策实行以来,两种相互对立观点的争论就没有断过。
1.持续实行从紧生育政策的观点
持这种观点的主要是官方人士或有官方背景的学者,他们认为只有进一步减少人口，才能解决中国的人口问题。比如，中国社会科学院人口与劳动经济研究所李小平研究员认为“人口负增长前绝对不应放宽现行生育政策”[1]他还认为“中国在人口政策上唯一正确的选择，就是必须坚定不移地坚持现行生育政策不动摇，并尽更大努力鼓励更多的家庭只生一个孩子，以加速实现人口零增长的进程。”[2]他在接受《国际金融报》采访时表示：“放开二胎政策，百害而无一利。”[3]
中国社科院程恩富教授一直主张在人口尚未收缩到适度规模(5亿人左右)以前，应坚持不懈地推行“一胎化”政策，他的观点在2010年发表的“先控后减的‘新人口策论’”一文中阐述得比较系统。[4]文章充分肯定30年来实行计划生育政策所取得的成就：总和生育率从1970年的5.8降至现在的1.8左右，到2005年全国累计少生4亿多人，资源和环境压力得到有效缓解，生活水平有了显著提高。他的“先控后减的新人口策论”主要观点是：不断增加的中国人口总量，正在逼近国内主要资源和国内生态安全所能承载的极限;只有严格实行“先控后减”(总人口先控制在15亿左右，后逐渐减至5亿左右)的人口调控政策，才能有效缓解我国社会主要经济矛盾和巨大就业的压力，才能实现人口素质的较快提升，真正实现高标准的共同富裕和科学发展目标;所有城市均不宜推行独生子女结婚可生二胎的政策;要像1980年中央决定实行“一胎化”计划生育政策那样，通过各种措施，尽快大力推行先控后减的“一胎化”计划生育新政。
2013年初，中国人口学会副会长、中国人民大学翟振武教授在接受《人民日报》采访时表示：无论过去、现在，还是未来相当长的一段时期，我国的基本国情不会根本改变，人口对经济社会发展压力沉重的局面不会根本改变，人口与资源环境关系持续紧张的状况不会根本改变，这就决定了我们必须长期坚持计划生育的基本国策，坚定不移地走中国特色统筹解决人口问题的道路。[5]
2.持取消或放开计划生育政策观点
近十几年来学者和人大代表、政协委员们呼吁放宽或放开计划生育政策的人数比较多。全国政协委员、中国社会科学院研究员叶廷芳等29名全国政协委员联名提交提案，要求尽快停止独生子女政策的执行，这一提案在社会上产生了比较大的影响。全国政协委员、人口资源环境委员会副主任王玉庆认为，中国的老龄化问题比较突出，人口红利也到了一定阶段，这一政策可以在城市逐步放开。他认为，放开二胎政策不会导致人口暴涨。[6]
北京大学穆光宗教授指出,“独生子女家庭本质上是风险家庭”。他认为：全面放开二胎政策能够满足一些家庭被压抑的生育意愿，有利于从政策的层面减少“风险家庭”的产生，确保年轻家庭发展的安全性，缓解一胎化带来的人口亏损、人口萎缩、人口失衡的风险。[7]南京大学陈友华教授认为：中国目前最突出的人口问题已经由人口数量过多转变为人口结构不合理，一方面是人口老龄化加速，一方面是生育率下降过快，性别比严重失调，独生子女政策还导致了家庭的高风险。[8]
近两年，几位呼吁放宽生育政策的代表人物在大陆出版了相关著作，如：何亚福的《人口危局——反思中国计划生育政策》，梁建章、李建新的《中国人太多了吗?》，刘忠良的《大国危途——民族兴衰与人口政策再思考》，王广州、胡耀岭、张丽萍的《中国生育政策调整》;李建新的《中国人口之殇》，曾毅、顾宝昌、梁建章、郭志刚的《生育政策调整与中国发展》。
特别要提到易富贤的《大国空巢——反思中国计划生育政策》。他认为，人口的再生产与物质的再生产是人类社会存在和发展的两大基本支柱，应该停止执行计划生育政策。这两年他在国内多所高校讲台上阐述他的立场。2010年11月11日他在光明网发表的“停止‘计划生育’刻不容缓”产生了较大的影响，基本要点是：1980年中央的《公开信》明确提出：“到30年以后，目前特别紧张的人口增长问题可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了。”2010年距1980年已经三十年了。停止计划生育时机已经成熟，应该利用好三个天然台阶(《公开信》发表30周年，第六次人口普查，制定十二五规划)，如果错过了这些天然的台阶，今后将很被动。文章认为，劳动力是国家的“精气”、核心竞争力。人口拐点其实也是社会危机的拐点。在人口危机拐点之前，什么都不会发生;但是在拐点之后，什么都可能发生。并且中国不但是未富先老，还有光棍危机。尤其是中国计划生育是强制性的。人口危机露出了冰山一角，现在还来得及将民意压力转变为调整政策的动力，在政府的主导下应对今后的人口危机。这是化“危”为“机”的最后机会，是以应付小危机的代价来缓解今后的大危机。今后几年人口危机全面爆发，而如果计划生育这一政策没有改变，人口危机所激发的政治破坏力将是巨大的，政府将很难掌握主动权了。文章还认为：中国人口政策的方向是鼓励生育。与其半遮半掩地用各种方案过渡还不如大大方方地停止计划生育。停止计划生育有一些问题，不停止计划生育问题更大。
在2013年下半年国家决定放开单独二胎以后，很多一直坚持放宽生育政策的人鼓励国家应该迈开更大的步子。比如十二届全国人大代表赖明勇在2014年3月7日起草的“关于加速人口政策改革，全面放开二胎生育”的议案在湖南团很快达到30人以上的连署，和他起草的“关于修改《人口与计划生育法》的建议”一起，已经上交到全国人大。[9]
上述对立双方的观点中有一个突出的问题是，持从紧政策一方认为：中国现在取得的各方面的成就，计划生育政策功不可没，现有的计划生育政策以后还要长期坚持下去。严格的计划生育政策显示出了巨大的成效，有统计称，“1971-2005年间，由于实行计划生育，全国少生了约4亿人，出生率下降到1.8%，为家庭以及国家节省了74000亿元抚养费。”[10]现在社会发展的巨大成就计划生育政策功不可没;持放宽的一方认为：出生率下降到远不到1.8%，事实上已经很低了，现在出现的问题主要是因为实行从严的计划生育政策带来的，再不调整计划生育政策将产生严重的后果。[11]现在存在的社会问题主要是计划生育政策没有及时地按照人口出生率的变化及时调整造成的。
二、对中国计划生育政策两种争论观点的分析
对以上两种对立观点进行分析、比较，我们认为争论双方的观点都有一定的依据，有些问题的产生是公共管理越位、缺位或不到位造成的，与计划生育政策本身并无直接或必然的关系。要看到实行计划生育政策30多年来取得的成绩，不能因为出现了一些社会问题就否认计划生育政策的历史功绩，要认识到现阶段的一些社会问题不能全归罪于计划生育政策，有些问题的出现是人为的，有些是一定发展阶段中容易出现的问题，即使没有实行计划生育政策，可能也会出现。比如对于男女出生性别比的问题，很多人将之归咎于现行计划生育政策。事实上，按照出生概率，无论是只生一胎，还是头胎生女孩的可再生一胎，男女出生性别比应大体相当。造成出生性别比偏差的主要原因，在于养老保障制度的缺陷、观念上的重男轻女、技术上的胎儿性别鉴定、社会上的一些不合理状态(如女性就业歧视)等，并非因计划生育政策而来，也不会因取消计划生育政策而去。性别失衡的现状必须扭转，只能靠综合治理。另一方面，几十来来国家发展和人民生活水平的提高也不能全归功于计划生育政策，即使没有实行计划生育政策，社会发展和科技进步的因素也会从不同的侧面、不同的程度提高人们的生活水平。对于大家研究、关注、争论的一些问题，其产生的原因可能是多方面的，本文仅从与公共管理有关的层面进行分析，可能有：
1.政策内容不透明
政策内容对政策对象保密，这是政策不能很好地被执行的重要原因。最典型的莫过于国家计生委早在1995年下发了《国家计划生育委员会关于印发在计划生育行政执法中坚持“七个不准”的通知》(国计生政字〔1995〕第138号)。文件指出：为了巩固和发展计划生育工作成果，提高计划生育行政执法水平，实现正确执法、文明执法，杜绝恶性案件的发生，现提出计划生育行政执法“七个不准”。各级计划生育部门，要严格执行这“七个不准”。要把“七个不准”口头传达到各级计划生育工作部门、每一名计划生育工作人员。文件最后强调：“此规定不公开广播、张贴”。这种政策内容不透明的做法十分不妥，它给计划生育工作人员违反“七个不准”留下了空间。2000年6月，针对一些地方多次发生因计划生育工作引发的重大突发事件，国家计生委不得不再次下发类似文件《关于严格执行“七个不准”规定，切实提高依法行政水平的紧急通知》，对全面提高依法行政水平再次提出具体要求。
2.政策宣传不准确
我国计划生育政策的主要内容是控制人口数量，提高人口素质。但在实际宣传和执行过程中，却过分强调了人口数量的控制，而忽视了人口素质的提高。政策宣传不准确,使政策难以准确地被执行,或者在执行的过程中被打折扣,或者不被政策对象理解而使政策受到抵制。
根据中央书记处1981年122次会议提出的农村计划生育政策的两种选择，中央11号文件中提到“某些群众确有困难要求生二胎的”，是特指农民第一胎生了女儿的。但是，由于这一提法只有高级干部知道，而省市以下的地方干部并不了解其实际含义，在很长一段时间内，全国的计划生育工作仍然执行“一对夫妇只生育一个孩子”。[12]1984年中发[1984]7号文件提出，“要把计划生育政策建立在合情合理、群众拥护、干部好做工作的基础上。……要进一步完善计划生育工作的具体政策。”为了防止再次出现对“某些群众确有实际困难要求生二胎”产生误解，中央书记处又给国家计生委党组一个内部通知，再次明确指出:“我们关于计划生育的实质，就是要逐步做到，除城市、城市郊区外，在大部分农村地区，要逐步做到允许第一胎生女孩的再生第二胎。”[13]
3.政策执行不到位
《中华人民共和国人口与计划生育法》把征收“社会抚养费”规定为违反生育行政许可的唯一处罚措施，但是，此后的基层政府执法中有很多措施不当。该法第四十五条有规定，“流动人口计划生育工作的具体管理办法、计划生育技术服务的具体管理办法和社会抚养费的征收管理办法，由国务院制定。” 事实上，1998国家计划生育委员会制定的《流动人口计划生育工作管理方法》和各省、市的“流动人口计划生育工作管理方法”一直照旧实施。政策执行不到位还应该包括政策执行的错位，政策执行手段单一且不规范、执行方式粗暴。在推行计划生育政策的过程中，主要依靠的就是行政强制力，几乎唯一的处理措施就是罚款，计生工作人员很少到农村做思想工作，而只是在超生后积极地进行罚款工作，交不上罚款的怀孕妇女经常被计生工作人员强行带走。
4.相关政策不配套
近年来，国家采取了一系列惠民政策，分别覆盖了农民增收、改善公共服务和社会管理等方面，惠及了城乡千家万户。但是有的促进农民增收的政策，因为没有对受惠家庭按照是否符合计划生育政策的情况进行区别对待，加大了计划生育政策的执行难度。比如，有些农村地区，在城市化或者工程占地补偿中，采取的是按人头发放政策，有的农民超生后所交纳的社会抚养费低于人均征地补偿费，超生带来的直接经济效益也“产出大于投入”。这种情况对计划生育政策的冲击非常直接。在教育、卫生、最低生活保障等方面的惠民政策也有类似于这种情况的问题出现。容易使群众形成这样一种错觉：多子多福——孩子生得多的家庭享受的社会福利也越多。[14]
相关政策不配套问题还表现在，各地现行的户籍管理制度、教育制度、医疗制度、用工制度、劳保制度、分配制度、扶贫制度等社会经济政策与计划生育规定不协调、不配套。特别是在改革中形成的社会管理和社会保障体系，没有充分考虑计划生育奖励和优惠政策的要求，有的甚至有抵触。[15]
5.公共管理不到位
公共管理不到位在涉及计划生育工作的许多环节都有表现，各地的情况不平衡，一般表现在：一是管理人员不到位。比如对流动人口管理工作，虽然各地均建立了相应的管理与服务工作机构，但管理人员配备很难到位，管理人员混岗、占编借用、编制空缺情况严重，影响了流动人口计划生育管理和服务工作。 二是管理经费不到位。比如计划生育奖励政策和免费服务得不到落实。法律法规明确规定独生子女父母奖励金每年不低于40元。在机关、事业单位一般能得到落实，但私营企业职工、城区失业人员、下岗离岗人员、无业人员无着落。三是管理措施不到位。现有的流动人口计划生育工作机构和管理服务人员，远远不能适应新形势、新任务的要求。特别是在流动人口较多的地方，机构不健全、人员不到位的现象严重影响了流动人口计划生育工作的正常开展。四是管理机制不到位。以现居住地管理为例，户籍地与现居住地的管理职责难以明确界定。现有的法律、法规、文件的相互冲突，比如：流动人口计划生育管理办法规定，在外来人口办理《暂住证明》时，必须查验《婚育证明》，但公安部门的规定在办理《暂住证明》和登记户口时，不得以查验《婚育证明》为前置条件，致使管理不能形成有效的合力。五是综合服务不到位。流动人口管理涉及面非常广泛，仅靠人口计生部门难以管理服务到位。随着企业改制、 户籍制度改革、住房制度改革、行政审批制度改革等新形式的出现，各部门的工作要求也不相同，综合治理的力度在形式上是加强了，但有些制度还有待于进一步完善，管理与服务的领域中存在许多盲点。
三、中国计划生育政策选择的对策
针对目前中国社会结构和人口的现状，今后人口政策选择应该做到：
1.人口政策调整要科学化、民主化，而不能情绪化和极端化。关于人口政策问题，在本次“单独”政策出台之前，各界争论相当激烈，双方各执己见，不仅有充分的理由，而且有足够的数据支持自己的观点。但是，我们发现双方的争论中，感情色彩比较浓，情绪化成份比较多，有的纠缠于对一些概念和数据的不同解读，采纳对己方观点有利的数据来说明己方的观点。在“单独”政策出台之后，这种争论并没有完全消除。
所谓科学化就是政策调整要有科学的依据，不能凭感情用事，靠感觉决策，方案的修改和执行要符合法律程序;所谓民主化，就是政策方案要经过社会各界的充分讨论，特别是利益相关方的参与，符合大多数人的长远利益和根本利益，政策的调整一定要循序渐进，不能从一个极端走上另一个极端。
2.政府的责任要到位。政府应该承担维护生育安全、提供公共服务、构筑社会保障的重大社会责任、政治责任和历史责任。应该为计划生育家庭手术后遗症或广义的生殖健康问题埋单，应该为独生子女家庭、纯女户家庭、孩子夭折家庭建立起福利性民生关怀体系和养老助老体系。出生婴儿性别比偏高的问题是一个影响深远的问题，不能简单地认为通过教育广大农民转变生育观念就能解决问题，这个问题很复杂，各级政府解决一个实际问题有时比宣传教育要管用。只有有效地解决农村无儿户养老问题，有效地解决在一些地方妇女的就业歧视问题，才可能逐步解决出生婴儿性别比偏高问题。对于打击通过技术手段实施胎儿性别鉴定与选择性别的人工中止妊娠等方法只是治标不治本的权宜之计。各级政府要切实负起责任，积极建立并完善覆盖城乡的各种保障制度，使得那些当年响应国家号召，为国家建设做出巨大贡献的独生子女家庭，至少能够作到“老有所养”，不要让这些人在做出奉献以后得不到应有的回报。
3.要以人为本。计划生育政策的制定、调整、宣传、执行都要以人为本。积极促进人口和计划生育工作思路与工作方法的转变。要创新工作理念，尊重群众的主体地位，强化服务意识，更加注重依法行政和人文关怀，更加注重用经济手段调控人口增长。使计划生育工作要由“治民”向“民治”转变。在大众的意愿生育水平已经低于更替生育水平的历史新阶段，要肯定人的生育权，尊重人的生育权，通过建立健全以宣传工作为先导，依法管理、村(居)民自治、优质服务、政策推动、综合治理的长效工作机制，通过改善公共服务，提高社会保障质量和覆盖面来解除人们的后顾之忧，帮助人民树立适度的生育意愿，这是真正意义上的国家利益与个人利益、眼前利益与长远利益的和谐与协调。
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Analysis of China's Family Planning Policy Choice
——from the Perspective of Public Management
Zhuang Guobo Chen Wanming
[Abstract] The present paper compares two contradictory opinions in the developmental process of China’s family planning process from the perspective of public management. This paper holds that opinions of both sides have their own proofs and some problems can be attributed to the vacancy of public management and have no direct relations with family planning policies themselves. Family planning polices alone should not be accused of causing some of social problems in the present stage and decades of national development and improvement of people’s living standard also should not solely be regarded as the success of family planning policies. The main reasons are as the following: lack of transparency of policy content, inaccuracy of policy propaganda, mishandling of policy execution, discrepancy of relevant policies and vacancy of public management. Population policies from now on should try to make population policy adjustment scientific and democratic,make government obligation at its due place,and policies should be people-oriented.
[Key words] family planning, policy choosing, public management
[Authors] Zhuang Guobo is Ph. D Candidate of Nanjing University of Aeronautics and Astronautics and Professor at School of Humanities
and Social Sciences, Nanjing University of Posts and Telecommunications. Chen Wanming is Professor of Nanjing University of Aeronautics and Astronautics. Nanjing 210016
