通用航空作为高新技术产业，是与第一、第二和第三产业结合紧密的航空分支，能深入各行各业的生产环节，进入社会服务和公众生活当中，为各行各业提供专用生产工具及个性化消费服务。近年来，我国通用航空产业得到了较快发展。但由于历史原因，我国通用航空规模相对较小，通用飞机数量不但与发达国家存在很大距离，不到美国的1%，就是与“金砖五国”之一的巴西相比，也不到其十分之一。适时加快发展通用航空产业，构筑经济发展新常态中一个新的经济增长点，将势在必行，蓝图待展。

　　一、从战略高度深刻认识发展通用航空产业的重要意义

　　早在“十一五”规划时期，我国政府在高技术产业工程重大专项中已将通用飞机与干线飞机、支线飞机列入民用飞机项目。在《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》中，又明确提出：“大力发展符合市场需求的新型通用飞机和直升机，构建通用航空产业体系。”加快发展通用航空产业，对于推动我国经济社会发展和维护国家安全稳定都具有重要的战略意义。

　　(一)促进国民经济增长。发展通用航空是是一条科技含量高、经济效益好、资源节约型的发展道路。加快发展通用航空产业这一高技术产业对于推进产业结构优化升级和转变经济发展方式具有得天独厚的优势。

　　当前我国经济工作的主要任务是稳增长促发展，推进结构调整，优化升级，从速度向效益转变。寻找新的经济增长点已迫在眉睫。通用航空作为一种高新技术产业，其优势对于国民经济的增长和提高就业率具有明显的推动作用。航空产业是当今世界上经济带动能力最强的产业之一。通用航空作业项目覆盖农、林、牧、渔、工业、建筑、科研、交通、娱乐等多个行业领域，渗透到各个行业领域，既解决了劳动力过剩的问题，也促进各产业领域的协同发展。通用航空产业投入产出比为1：10，就业带动比为1：12。截至2012年底，我国通用飞机的世界占有率仅为0.3%，通航产值占我国GDP的比重仅为0.001%;而美国通用航空器的世界占有率高达71%，通用航空GDP贡献率超过1.1%。可见，我国通用航空发展潜力巨大。

　　我国有十三亿人口，既是巨大的人力资源，又酝酿着巨大的消费市场。通用航空对激活消费的引擎动力不可低估。针对居民消费能力、消费意愿、消费环境等方面新的形势，我国需要培育消费成为激活内需的重要引擎，让老百姓能消费、敢消费、愿消费，通用航空就是这样的巨型引擎。通用航空具有机动灵活、快捷高效、环境适应能力强等特点，不但方便出行，而且能够为应急救援、环境保护与综合治理、科学研究等社会公共服务领域提供有力的保障，为民航专业技术人才储备、保障服务建设提供坚实的基础。同时，部分民众追求更加高效现代化的生活，未来的通用飞机可能会成为消费的新热点。通用航空将成为民众消费新的增长点，从而催发经济增长的新动力，大有作为。

　　(二)保障和改善民生。在我国发展通用航空产业，不仅是培养新的经济增长点，转结构、稳增长、促发展的需要，而且有助于保障和改善民生，提高人民生活水平。通用航空并不是高端消费的专利，它对于改善民生，方便群众生活，都具有重要的作用。发展通航产业，能够衔接交通各个板块，打造立体交通的总体格局。经过多年的发展，我们的公路、铁路、民航、水运、管道等五大交通运输板块都有了，唯独在民航跟高铁之间缺一块——通用航空。通用航空作为近中程最便捷的交通工具，如果得到快速发展，我们的交通体系就更完备、立体、便捷、畅通。

　　已有的五大交通运输板块都是东部稠密发达、西部稀少落后，由于大漠为阻、高山相隔，铁路路网单薄，公路等级低、密度小，西部地区与经济发达的东南沿海之间交通不畅，严重影响经济社会发展，通用航空正好可以发挥作用，补上短板。发展通用航空，对于推动西部地区交通状况的改善，并进而促进对当地民生的改善，能起到比较重要的作用。另外发展航空运输，不像修筑铁路、公路会破坏大量的原始地形、植被，只要有通用飞机、直升机和简易机场就可立竿见影，且投资少、资源消耗低、见效快，建成后可长期使用受益，对于保护环境也是大有裨益。

　　(三)推进开放合作和支持一带一路建设。发展通用航空有助于有效推进开放合作，支持一带一路建设。第一，有利于加强对接，提高工作效率。从便捷畅通这个角度来讲，航空比汽车快，比高铁快，更加高速高效地加强了各种经济活动之间的连接。第二，有利于进一步密切商贸经济文化活动。中国与“一带一路”沿线国家在资源禀赋和产业结构上本就具有较大的互补性，伴随而来的将是日益密切的贸易往来，推动包括交通、通信、贸易、货币、文化与生活的一体化。第三，有利于打破地域和空域的限制。通用航空这个介质可以衔接“海上丝绸之路”与“陆上丝绸之路”，突破海上交通和陆地交通的限制，建立一个完整的“海陆空一体”的自由便捷的交通网络，快捷而高效地将国内和国际的公路、铁路、民航、水运、管道、通航等多个地域和空域的板块联结在一起。

　　(四)维护国家安全稳定。通用航空产业的发展，将为航空工业提供广阔的市场。有了市场，就会促进航空制造业技术水平的大步提升，从而也会促进军用航空产品生产技术水平的进步;通用航空产业的发展，形成发达的通用航空，必然需要数以万计的飞机，拥有大批的飞行员，密布的机场以及相关的一整套设施。这些航空装备和飞行员在和平时期是民用的，然而也是一支重要的国防航空力量的后备军。一旦战争爆发，则可以转化成为一支重要的国防航空力量。发展通用航空，寓军于民，对于提高我国国防航空实力和实现国防现代化有着重要的战略意义。

　　空中力量是维护社会安全不可缺少的组成部分，发展通用航空产业有助于提升国家维护社会安全的能力。由于通用航空救援具有机动灵活、快速高效、反应敏捷和不受地理空间限制等优势，在自然灾害、重大事故等突发事件的处置上，航空救援是世界航空发达国家应对灾害灾难采取的最常见、最有效的应急措施。

　　二、我国通用航空产业发展有利条件和制约因素分析

　　从有利条件看，主要有以下几个方面：一是我国综合国力的增强为通用航空产业发展奠定了坚实基础。二是居民收入的增加和消费需求的提高为通用航空产业发展提供了持续发展动力。三是国家出台的一系列“稳增长”政策为通用航空产业发展提供了良好的宏观政策环境。四是国家出台的一系列支持通用航空产业发展的产业政策为通用航空产业发展创造了良好的具体政策环境。

　　从制约因素看，主要有以下几个方面：一是认同问题。对通用航空产业在经济发展中所具有的重要功能、在推动包括军用航空在内的整个航空产业发展中所具有的重要作用认识不足;我国不少群众对通用航空不了解，公众对通用航空的参与意识低。二是体制问题。我国通用航空发展受到多方面的体制约束。既有宏观的体制问题，如计划经济体制的残余;也有微观体制的原因，即具体的航空管理体制的问题，如原有空域管理体制，现行有关通用航空的行政管理体制。三是制度规范和标准问题。我国通用航空产业制度体系面临种种问题，如对通用航空相关概念界定不明、内容不全，新推出的规定与已有制度自相矛盾。现行《通用航空飞行管制条例》只对通用航空飞行秩序的管理做了一个大范围的规定，在针对使用低空空域飞行的通用航空适航标准、规章制度、机场建设、人员培训、低空空域管理和使用等细节问题上没有做出明确规定。四是产业政策问题。有关通用航空产业实质性的政策还有待出台。如财政政策、税收政策、金融政策和土地政策等方面，并没有出台给予通用航空发展必要的倾斜性支持政策。此外，目前我国尚未将通用航空产业发展纳入国家经济社会发展规划，尚未出台一个国家层面关于促进通用航空产业发展的专门总体性政策，有关通用航空产业发展的政策，还需要加强整体规划和系统配套。

　　三、关于加快我国通用航空产业发展的总体思路

　　要积极推进我国通用航空产业的发展，需要遵循以四个原则：一是要正确处理政府与市场关系，二是要正确处理软件与硬件关系，三是要正确处理近期与远期关系，四是要正确处理军用航空与通用航空关系。

　　具体而言，就是要从我国实际出发，以技术创新为抓手，推动我国通用航空器制造业又好又快地发展;以市场需求为导向，推动我国通用航空运营服务模式的创新;以大众化为发展方向，推动通用航空为人民群众的生产生活服务;以体制机制创新为保障，通过改革释放通用航空的发展潜力，走自主创新与对外合作相结合的发展道路。坚持在市场发挥决定作用的同时，政府发挥更好作用;坚持走“国有民有共同发展、相互促进”的发展方针、制造业和运营服务业并进的发展模式，以推动我国通用航空产业的高质量、高效益的发展，促进产业结构转型和消费需求升级。

　　由此，形成我国通航产业发展的战略规划：

　　近期目标。将2015—2020年确定为我国通用航空产业发展的战略近期。初步形成有利于通用航空产业发展的行政管理体制、产业政策体系和市场格局，初步形成具有中国特色的、较为科学完善的通用航空制度规范和标准体系，使我国通用航空产业的发展能够做到有法可依。进一步深化低空空域的改革取得实质性成果，在2020年前，建立一整套先进合理的低空空域管理体制机制，真正做到低空空域运行管理高效顺畅、服务保障体系完善可靠，低空空域资源得到科学合理开发利用。通用航空制造业在科学研究和产品开发等技术方面取得重大进展。在以通用航空机场为主要内容的基础设施建设方面取得突破性进展，初步形成通用航空的服务保障体系，使通用航空器维修等服务性企业有一个较大的发展。通用航空专业人才队伍有较大的增长，人才培养培训机构有较快发展。

　　中期目标。将2021—2030年确定为我国通用航空产业发展的战略中期。基本形成科学合理的有利于通用航空产业发展的行政管理体制、产业政策体系和市场格局，基本形成具有中国特色的、科学完善的通用航空制度规范和标准体系，使我国通用航空产业的发展全面走上法治化的轨道。在巩固1000米以下低空空域改革成果的基础上，进一步推进3000米以下空域管理改革。通用航空制造业在科学研究和产品开发等技术方面取得实质性进展，大批自主创新的型号产品将推向市场，产品技术质量达到发达国家的水平。在以通用航空机场为主要内容的基础设施建设方面，争取实现对全国县级行政单元的全覆盖。基本形成通用航空的服务保障体系和现代化的通用航空专业人才队伍，建立一批现代化、高质量的人才培养培训机构。

　　远期目标。将2031—2045年确定为我国通用航空发展的战略远期。全面建成现代化的、具有中国特色的通用航空产业行政管理体制、产业政策体系使我国通用航空产业全面融入国际通用航空产业市场。全面建成具有中国特色的、科学完善的通用航空制度规范和标准体系。加快我国通用航空制度规范和行业标准的国际化，我国的通用航空行业标准不但要全面与国际接轨，而且要对全球通用航空行业标准起引领作用。在推进3000米以下空域管理改革方面取得实质性进展，在保障国防安全的前提下，在通用航空器自由飞行方面达到国际先进水平。通用航空制造业在科学研究和产品开发等技术方面达到国际先进水平，大批自主创新的型号产品推向国际市场，并在国际市场上形成一批具有国际品牌影响力的通用航空“中国‘智造’”。在以通用航空机场为主要内容的基础设施建设方面，通用航空机场和临时起降点形成科学合理的网络格局，人均占有率达到全球人均水平。在通用航空的服务保障体系建设方面，建成与发达的通用航空产业相适应的通用航空器保障服务体系，实现通用航空器维修等服务业的全面现代化。在通用航空专业人才队伍建设方面，建成一支与发达的通用航空产业相适应的的通用航空人才队伍和一批现代化、高质量的、具有国际一流水准的人才培养培训机构。全面实现通用航空专业人才的国际化。

　　四、关于加快我国通用航空产业发展的政策建议

　　(一)深化通用航空管理体制改革，理顺通用航空管理体制

　　一是继续深化低空空域管理体制改革。建议在有条件的省级政府，建立低空空域管理协调机构，统一协调军方、民航主管部门以争取更大的空域，设立并管理若干“点对点”空域通道，为在省内开展通用航空作业提供更多空域窗口;同时，要及时组织规划、论证继续深化3000米以下空域管理体制改革的可行性及其推出的时间和条件，为适时推出这项改革做好准备。二是改革现行的通用航空管理体制。建议成立全国性、区域性统一协调管理机构，通用航空运营企业直接向该机构申请计划。还可考虑在原有低空空域开放试点的基础上，选择有条件的地方建立通用航空试验区。

　　(二)加强通用航空制度规范和标准建设，为通用航空发展创造良好的制度空间和标准环境

　　我国应该尽快出台与通用航空有关的系列制度规范和行业标准。可先行出台一些相关的制度规范，为做好通用航空飞行秩序的管理。当前应该抓紧对使用低空空域飞行的通用航空适航标准、规章制度、以及机场建设、人员培训、低空空域管理和使用等细节问题做出明确规定。

　　(三)强化对通用航空发展的产业政策支持，为通用航空发展创造良好的具体政策环境

　　为支持通用航空产业的发展，建议在具体的产业政策方面，如通过财政政策、税收政策、金融政策、土地政策和人才政策等给予必要的倾斜性支持。具体建议如下：一是探索设立国家级通用航空发展专项资金，加大对通用航空器的研发制造、通用航空作业、飞行员培训、基础设施建设、设备的投入，以及对开发通用航空新产品、兴建通用航空机场、固定运营基地、起降点和公益性通用航空作业等加大补贴。二是对通用航空产业链条中的研发制造和运营企业给予必要的税收和金融政策支持。三是探索出台土地支持政策，保障通用机场及其综合枢纽建设、通航整机及其配套制造厂房建设、通用航空运营服务企业及基地建设等发展用地。四是明确通用航空基础设施为公共基础设施。五是整合现有通用航空资源。采取政府购买服务、服务外包等方式，将现有的地理测绘、应急救援、医疗救护、森林防火、交通巡视、资源勘查等公益性通用航空业务交由通用航空企业承担。六是加强通用航空产业发展所需要的高级人才的引进和培养。鼓励建立通用航空技能培训实习基地。

　　课题组组长：贾凌民

　　课题组成员：胡象明  文国庆 李珊 曹胜

　　执笔人：胡象明