作者：陈奇星，上海行政学院公共管理教研部主任、教授，上海 200233

　　

　　中共中央关于制定“十三五”规划建议中，明确提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，创新是引领发展的第一动力。从根本上说，创新发展所要求的制度创新首先指向的是政府自身的管理体制和运行方式。上海自贸试验区建设的重点就在于制度创新，首要任务是加快转变政府职能，创新政府治理方式。近三年来，上海按照党中央、国务院对上海自贸试验区建设的要求，敢于探索，大胆创新，先行先试，力争把上海自贸试验区建设成为新形势下引领全面深化改革、加快创新驱动发展的标杆和引擎。在这个过程中，就政府职能转变的主要内容、改革路径和操作方法摸索了一些有效的方法，积累了若干“可复制、可推广”的经验，取得了丰硕的成果，有助于推进行政体制改革，实现政府治理体系和治理能力的现代化，值得学术界和实践部门进行深入研究。

　　一、自贸试验区政府治理创新的主要做法

　　上海自贸试验区建设作为一项国家战略，于2013年9月29日成立以来，抓住制度创新这一主线，加快政府职能转变，创新政府治理方式，其主要做法有：

　　(一) 探索建立负面清单管理模式

　　准入前国民待遇加负面清单管理模式是自贸试验区制度创新的核心和基础，上海自贸试验区成立以来，在投资管理领域积极探索与创新, 借鉴国际通行规则，率先在国内实行“负面清单管理模式”，仅限定企业“不能做什么”，并以“清单”方式列示，法无禁止即可为。这项制度创新给企业松了绑，过去政府过于倚重审批的管理模式被颠覆，简化审批、强化事中事后监管成为政府运行的新模式。[1]

　　(二) 开展“证照分离”改革试点

　　上海自贸试验区建立和扩区以来，率先开展了商事登记制度改革，实现了市场准入领域的“先照后证”，获得企业广泛认可。但据市场主体反映，在获得商事登记主体资格后，要实际开展经营业务，还存在办证难等问题。为此，2015年12月国务院决定在上海浦东新区率先开展“证照分离”改革试点。重点是通过聚焦办证环节，改革审批方式和加强综合监管，选取审批频次较密、市场关注度较高的116项行政许可，分为取消审批、审批改备案、简化审批实行告知承诺制、提高审批透明度和可预期性、加强市场准入管理等五个类别开展改革，以进一步完善市场准入，使企业办证更加便捷高效。[2]

　　(三)推进监管领域改革创新

　　强化事中事后监管，推进监管领域改革创新是自贸试验区制度创新的重要环节。其做法体现在以下几个方面：第一，在“宽进严管”的总原则下，逐渐对先前“重审批轻监管”这一现象进行调整，探索构建了以政府职能转变为核心的事中事后监管六项基本制度;第二，在“社会共治”模式下，逐步建立企业年报公示、社会信用体系、社会力量参与市场监督等制度，打造政府、企业、社会组织共同参与到市场监管过程中的综合性管理框架;第三，在加强专业监管的基础上推进综合执法，整合市场监管执法资源，将城管执法、文化执法、规划国土、建设管理、环保、知识产权等部门依法行使的有关行政处罚权，由自贸试验区管委会集中行使，与行政处罚权有关的行政强制措施权和行政检查权一并随之转移，初步构建了一套综合性、整体性执法监管体系。

　　(四) 优化公共服务和信用信息平台建设

　　近年来，上海自贸试验区紧紧围绕投资管理体制改革和贸易便利化等重点，坚持“开放度最高、便利化最优”的目标，通过优化公共服务和信用信息平台建设，以及政府部门数据共享等举措，启动实施国际贸易“单一窗口” 服务模式，形成区内跨部门的贸易、运输、加工、仓储等业务的综合管理服务平台，实现部门之间信息互换、监管互认、执法互助。企业可以通过单一窗口一次性递交各管理部门要求的标准化电子信息，处理结果通过单一窗口反馈。[3]这种服务模式提高了对企业服务的便利性和贸易便利化 ，有助于构建良好的营商环境。

　　二、自贸试验区政府治理创新的经验

　　上海自贸试验区建立以来推进各项改革和制度创新的成效表明，正确的改革路径是现代政府治理创新和政府职能转变的重要保证，其可复制、可推广的经验主要有：

　　(一)坚持“试点—推广”路径

　　“试点—推广”是中国政策创新和扩散的一种有效的路径。这一路径不仅能够降低改革风险，减少可能带来的全局性震荡，而且利于形成聚焦效应，增强改革动力和全面推进。

　　自贸试验区建设正是遵循这种“试点—推广”的改革路径。如2015年1月29日国务院印发的《关于推广中国(上海)自由贸易试验区可复制改革试点经验的通知》，对上海自贸试验区可复制改革试点经验在全国范围内推广工作进行了全面部署。在全国范围内复制推广的改革事项共28项，其中事中事后监管措施包括社会信用体系、信息共享和综合执法制度、企业年度报告公示和经营异常名录制度、社会力量参与市场监督制度，以及各部门的专业监管制度等5项。[4]

　　2015年9月，中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于实行市场准入负面清单制度的意见》，上海自贸试验区先行先试的市场准入负面清单制度从2015年至2017年，将在部分地区扩大试行，探索形成全国统一的市场准入负面清单及相应的体制机制，从2018年起，正式实行全国统一的市场准入负面清单制度。[5]从而有利于进一步深化行政审批制度改革、创新政府监管方式，促进投资贸易便利化，不断提高行政效能，从根本上促进政府职能转变。

　　(二) 建立倒逼机制，形成内外互动

　　上海自贸试验区设立，是党中央、国务院统筹国内国际两个大局，“以开放促改革”的重大决策，也是在新形势下面向世界的主动尝试。如在上海自贸区内率先实行负面清单管理模式，不仅仅是实现外商投资企业的“国民待遇”，更是用开放形成倒逼机制，用开放促进新一轮改革的重要举措。开放条件下的改革，更意味着政府的自身革命。“法无禁止皆可为、法无授权不可为、法定职责必须为”，清晰界定政府、市场以及社会关系的三句警言，不仅高悬在上海自贸试验区的办事大厅，更在自贸试验区人心中奉为圭臬。随着负面清单、权力清单、责任清单的推出和完善，人们有望看到一个更透明、更高效的政府。[6]

　　从动力学的角度看，建立上海自贸试验区其实也是突破各种利益阻力，凝聚改革动力，达到劈荆斩棘、涉险过关的重要方式方法。当前，随着全面深化改革进入攻坚期和深水区，我们既需要加大力度深化内部各项改革，也迫切需要在改革力度、领域等方面取得突破，以加快形成更高水平的开放格局。这种“改革—开放”相互并行的逻辑也是一种内外联动的有效方式，可以为其他改革所借鉴。正如习近平总书记所说：“不断扩大对外开放、提高对外开放水平，以开放促改革、促发展，是我国发展不断取得新成就的重要法宝”。[7]

　　(三)厘清“顶层设计”和“摸着石头过河”关系

　　改革涉及诸多方面体制与机制的逐步完善，必须处理好“顶层设计”和“摸着石头过河”关系，走上下联动的改革路径。上海自贸试验区从酝酿、决策、成立到具体推进，体现着这种上下联动的具体轨迹。这里的“上”体现为党中央、国务院统筹两个大局，审时度势所做出的重大战略决策，以及对自贸试验区肩负重大使命的要求与期许。“下”则体现为上海举全市之力，全力推进自贸试验区建设的信心和探索。可以说，从成立之始，上海领导就清醒认识到，现有的营商环境和体制机制已难以适应上海“四个中心”建设的要求。要通过自贸试验区建设，形成更加国际化、市场化、法治化的营商环境，增强核心竞争力。扩区之后，仍要紧紧围绕制度创新这一核心，进一步加快自贸试验区建设，全力以赴朝着建设“开放度最高的自贸区”这一目标迈进。 [8]

　　三、自贸试验区政府治理创新的趋势与展望

　　通过对上海自贸试验区制度创新的前瞻性思考，扩大试验、打造升级版是现代政府治理创新的必然趋势，也是未来继续推进自贸试验区和其他地方政府职能转变的路径和展望，具体对策和建议主要有以下方面：

　　(一)拓展自贸试验区试验领域，争取建设政府治理创新试验区

　　上海自贸试验区成立以来，虽然各项改革取得了较大成效，但也面临一些体制、机制以及法制方面的瓶颈制约，还存在“改革创新推进的速度和空间低于期望”、“对标国际标准仍有落差”、“碎片化现象比较突出”等问题。[9]因此，上海自贸试验区要凝聚更大的改革动力，在制度创新方面继续“大胆闯、大胆试、自主改”。尤其是扩区后，实现了与浦东新区政府的合署办公，具有较好的公共管理软硬件基础，如能进一步转化为决策、统筹和执行的优势，将有利于实现一个完整的政府框架下的改革开放实践。[10]为此，应积极推进浦东新区政府与自贸试验区管委会一体化的体制创新，在更广领域和更大空间积极探索以制度创新推动全面深化改革的新路径。按照自贸试验区的理念和规则，探索一级地方政府管理的新模式和政府运作的新体制。

　　建议拓展自贸试验区试验领域，争取浦东全域成为国家级的“政府治理现代化创新试验区”，提升试验能级，就更广泛内容进行试验。治理现代化创新试验区的基本逻辑不是“边破边立”，而是“先破后立”，最有效的策略是以全国人大常委会颁布“特别法”的方式，在一定区域内形成现有政府监管模式和运行模式的“制度真空”，然后再根据具体情况和需要，构建新的政府治理体系，以建立一整套符合社会主义市场经济规律、与开放型经济体系相适应的、与国际化、法治化、透明化的营商环境相匹配的政府管理体制与机制。

　　(二)深化“清单”制度改革，推动政府职能持续转变

　　“十三五”期间，上海自贸试验区应进一步深化“清单”制度改革，加快转变政府职能，持续推进简政放权、放管结合，优化服务。通过全面推行和完善负面清单、权力清单和责任清单，进一步划定政府与市场、企业、社会的权责边界。

　　首先是进一步优化负面清单管理模式，推动负面清单制度成为市场准入管理的主要方式。尤其是负面清单应与国际通行规则进一步相衔接，使上海自贸试验区的负面清单与跨太平洋伙伴关系协议(TPP)和跨大西洋贸易与投资伙伴协议(TTIP)为代表的高标准的国际贸易和投资新规则逐步对接，为国际高标准经贸谈判提供实践经验和技术支持，以适应经济全球化新形势，促进全面深化改革。[11]其次是结合自贸试验区改革实际，完善权力清单和责任清单制度。进一步明确自贸试验区政府工作部门职责权限，加快形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系和科学有效的权力监督、制约、协调机制，全面推进依法行政。尤其是建立健全权责清单动态调整和长效管理机制。

　　(三)继续推进“证照分离”改革，构建事中事后综合监管体系

　　上海自贸试验区应继续推进“证照分离”改革，探索进一步减少经营许可证的审批事项。同时进一步创新事中事后监管方式，加快制定监管执法信息共享标准，实现部门信息资源开放共享、互联互通;构建以企业诚信为基础的监管机制，注重建立监管诚信档案，并在企业监管信息共享的基础上，探索以大数据、云计算、物联网等现代信息技术为支撑，对企业的商业轨迹进行整理和分析，全面、客观地评估企业的经营状况，构建企业信用监管与风险监测预警指标体系，探索建立信息互联共享、证照监管协同、诚信自律结合、行业社会共治、风险预警及时的事中事后综合监管体系，提高监管效能。

　　(四)以“大数据”、“云平台”等信息技术为依托，再造政府流程

　　网络化、信息化、数据化发展浪潮正在迅速改变世界经济社会格局，用好网络和信息化平台，也是大数据时代公共管理的重要方法和要求。建议在上海浦东新区成立“公共信息局”，打通政府各部门间数据交换共享的渠道。探索构建“互联网+政务”体系，建立政府首席信息官制度，在浦东新区和自贸试验区政府及各部门设立专职首席信息官，负责政府信息资源管理、开发和利用。并依托现有政府网站和信息化平台，逐步建立政府综合信息和管理中枢，整合有关职能部门信息、数据，实现最大程度的资源共享，力争建成和完善三大管理平台。一是行政审批网络平台。实现全流程的电子审批和电子办事，最大限度提高办事效率和方便企业办事。二是公共信息综合服务平台。以“大数据”、“云平台”等信息技术为依托，建设自贸试验区“Citizen”(E市民)网站，整合公共服务信息，方便市民与企业查询和办事。三是综合政务管理平台。综合就业、税收、教育、社保、治安等信息，形成以市民、企业和社会组织为核心的，全方位、立体式的综合信息模块，开发各级政府“政务云”，便于进行资质查询和有关管理，提高社会治理的实效。同时，明确公共数据资源开放的范围，通过信息共享、公开，利用大数据带来的信息化变革，再造政府流程，加速推进公共管理转型，提升政府治理现代化水平。

　　[参考文献]

　　[1]李松涛.自贸区试点扩容 三张清单勾勒政府运行新规则[N].中国青年报, 2014-12-14.

　　[2]季明,何欣荣.上海详解“证照分离”改革[EB/OL].http://www.xinhuanet.com/，2015-12-17.

　　[3]蒋硕亮.中国(上海)自贸试验区制度创新与政府职能实现方式转变[J].哈尔滨工业大学学报:社会科学版, 2015(4).

　　[4]国务院印发的《关于推广中国(上海)自由贸易试验区可复制改革试点经验的通知》[EB/OL].http://www.xinhuanet.com/，2015-01-29.

　　[5]我国将实行市场准入负面清单制度[N].人民日报，2015-09-22.

　　[6]姜微,季明.以更大开放促深化改革[N].新华每日电讯6版，2015-09-24.

　　[7]新华社评论员.坚持开放发展 实现合作共赢[EB/OL].http://www.xinhuanet.com/，2015-11-02.

　　[8]上海持续推进自贸区新一轮制度创新[N].文汇报,2015-07-25.

　　[9]沈开艳等主编.上海浦东经济发展报告(2015)(自贸试验区溢出效应与制度创新)[M]. 北京：社会科学文献出版社，2015.40.

　　[10]尹晨.自贸试验区的新动力与新结构[N].解放日报，2015-11-24.

　　[11]赵晓雷.负面清单管理模式的优化路径[N].上海证券报,2015-03-17.