基金项目：中国法学会部级法学研究项目“重大行政决策风险评估机制优化研究”(编号：CLS(2014)C12);重庆市研究生科研创新项目“重庆两江新区重大行政决策社会稳定风险评估机制优化研究”(编号：CYS14093)

　　作者：廖秀健，西南政法大学中国社会稳定与危机管理研究中心研究员、教授、博士;刘白，西南政法大学政治与公共管理学院硕士研究生，重庆 401120

　　doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2016.01.24　　

　　一、事件回顾和问题提出

　　2012年9月，卫生部发出《关于推进县级公立医院医药价格改革工作的通知》要求加快医疗服务价格改革步伐。在此背景下，重庆市物价局从2012年开始牵头启动新版医疗服务价格的制定工作，在充分吸收专家论证会、风险评估会意见基础上，《重庆市医疗服务项目价格(2014年版)》于2015年3月25日起正式出台实施。然而新版医疗服务项目价格并未得到顺利实施，3月31日大量重症患者自发聚集占道对重庆医改表示严重抗议，抗议者情绪激动，拉起横幅，宣称誓死捍卫生存的权利。4月1日下午，重庆市市长黄奇帆召开紧急会议要求各级医院恢复2004年物价标准。至此，这场以医疗服务项目价格调整为内容的医改仅仅持续七天便宣告结束，被戏称为“最短命医改”。

　　此次重庆医改的失败并非特例，实践中虽经过风险评估却仍引发群体性事件的重大决策屡屡出现。这不得不使我们对当下盛行的风险评估制度进行冷静的反思：当前的制度设计是否合理?风险评估自身是否存着局限?这些局限怎样通过完善制度设计来有效规避?这些问题亟待解决。

　　二、风险评估的政治目的与内在要求

　　近年来频发的群体性事件折射出当前我国重大决策科学性缺失与自由裁量权过大并存的现状，传统维稳机制失败使得政府寻求从源头上来治理社会不稳定的方法，风险评估便在这样的背景下诞生。作为一项制度安排，风险评估的核心要旨是把社会力量导入到公共决策过程中(society-in-state),从而实现国家对社会一定程度的开放;反之，它也反映了国家力量进入社会系统(state-in- society),运用国家力量来疏导社会发展过程累积的社会稳定风险，最终实现国家与社会的强有力合作。[1]因此，风险评估要实现“源头治理”必须在国家与社会互动界面上解决两个问题。

　　(一)规范自由裁量：风险评估的政治目的

　　规范自由裁量、限制恣意决策是风险评估制度的政治目的，这一制度的设计体现着行政法对决策过程中国家与社会关系理念的转变。在如何看待行政决策过程中国家与社会的关系上，传统行政法倾向于认为行政决策属于行政机关“内部行政行为”，相信行政机关在决策合理性方面作出的自由裁量，社会力量不应介入决策过程。然而，随着我国现代化进程的推进，因行政机关决策失误而产生的大量群体性事件，使得人们开始质疑传统行政法理念，许多学者开始用新的眼光来重新审视决策过程中国家与社会的关系。现代行政法认为，风险社会意义上行政决策应至少包含“决定”与“献策”两个程序：“决”是指行政机关行使公权力确定最终方案的风险管理行为，是完全的公权力行使行为，其行为主体只能是行政机关;“策”则是风险评估主体对行政机关所要制定和实行的行政决策风险进行预估的行为，其自身不具有很强的公权力属性，社会力量可以参与进来建言献策，提高决策的科学性。[2]这就使得以社会力量为基础，为规范自由裁量、限制恣意决策的风险评估制度进入公共决策过程寻找到了理论基石。

　　风险评估对重大决策自由裁量权的规范，主要体现在对决策机关的决策权限、决策内容、决策程序、决策方法、决策后果等事实和法律依据的审查和评价上。例如，中央办公厅、国务院办公厅在《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)》中明确规定需对重大决策进行四个方面的评估：对决策机关的权限范围、决策内容和程序是否符合法律政策规定进行合法性评估;对决策事项是否符合公共利益，利益调节对象、范围界定是否准确，利益补偿是否公平及时进行合理性评估;对决策事项是否符合本地经济发展水平、出台时机是否成熟进行可行性评估;对决策事项是否存在公共安全隐患，产生的社会风险是否能够得以控制进行可控性评估。力图通过对重大决策四个方面的评估，从源头上对决策主体自由裁量权进行有效规制，防止因恣意决策、决策失误而引发社会风险。

　　(二)科学性：风险评估的内在要求

　　风险评估机制通过将社会力量引入决策过程，来疏导社会发展过程中累积的风险，规范自由裁量、限制恣意决策行为，其政治目的使得“科学性”成为制度本身内在的必然要求。风险评估的科学性是指风险评估必须通过科学的定性、定量方法，准确界定在具体决策中所面临的风险是什么，对风险及其原因、后果和发生的概率进行识别、分析、评价，以此作为决策的知识基础。

　　这种科学性在决策过程中主要是指风险评估的“事实发现”功能。风险评估主体需基于事实与价值相分离原则，对重大决策中可能存在的风险作出客观、理性的判断。风险评估结果是对重大决策风险的“科学回答”，是行政主体作出最终决策的衡量维度——这一维度仅是对客观决策风险进行“事实发现”而非对决策进行“价值权衡”。这要求风险评估主体要忠实于客观理性的科学，避免个人偏好，确保价值中立。[3]例如，在《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)》中就明确规定对风险评估应客观全面，要“深入调查研究、广泛听取意见、全面分析论证、科学客观评估、实事求是反映决策可能引发的各种社会稳定风险及其影响程度”。

　　三、风险评估的困境

　　服务于政策制定的风险评估并非如理论意义上的那么科学，通过对此次重庆医改风险评估的实证性考察，我们发现风险评估的困境包括：

　　(一)风险评估内在不确定性

　　风险评估内在不确定性是指风险评估技术内在的局限会在风险评估的各个环节产生大量不确定性，从而影响评估的科学性。此次重庆医改属于卫生部《关于建立卫生系统重大事项社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)》中规定的“医疗卫生政策的重大调整，关系民生问题的政策性收费和价格调整”的范围，需对医改方案进行风险评估。医改评估程序应包括：确定评估事项，制订评估方案;广泛研究论证，准确识别风险;形成评估报告，制订维稳预案;确定风险等级，实行分级管理;及时跟踪反馈，加强风险调控等五个基本程序，概括来说可分为风险识别、风险分析和风险评价三个阶段。

　　1.风险识别不确定性

　　风险识别是对决策目标可能产生重大影响的风险源和潜在危害进行发现、确认并描述的过程。在重大决策风险识别中，一方面由于决策所涉及范围的广泛性，在信息收集上无法获得充分信息，对事实的认定便存在了偏差的可能;另一方面由于风险识别内容大多是无法或者很难用数据进行定量处理，这就需要风险评估专家依据自身的专业知识和经历作出独立判断，然而由于各个专家的专业背景和个人经历不尽相同，加之评价标准难以一致，便难以达成科学共识，导致在收集和识别相关风险数据时渗透其个人偏好而作出高度个人化的判断。本次重庆医疗服务价格改革涉及7886项作价结构调整，如此众多的项目，风险评估主体不可能逐项去考虑所可能涉及的群体数量和群体类型，这便在信息收集和数据统计阶段产生了风险识别的不确定因素。即使为了便于统计把7886项分为大型医疗设备检查、检验、诊查、治疗、护理、手术等六大类项目来分析其价格的增加情况，这种经验性按类划分的方法虽便于统计却无法以项目整体来反映各项目类别的风险情况和不同类型患者的风险分担情况，这也是重庆医改仅仅实行七天便因重症患者的抗议而惨淡收场的原因。

　　2.风险分析不确定性

　　风险分析是在风险识别的基础上进一步考虑导致风险的原因及其发生的可能性，为风险评价提供输入。根据风险分析目的和组织决策需要，风险分析可以是定量的、半定量的、定性的、及其组合。中华人民共和国国家标准《风险管理 风险评估技术》(标准编号：GB/T 27921-2011)中列出的风险评估技术共有31种，根据不同的风险分析对象可以依据各种风险评估技术的优缺点进行选择，也可在风险评估的不同阶段采取不同的风险评估技术进行风险识别、分析、评价。然而，社会科学不同于自然科学，无论实际采用哪种技术在整个风险分析过程中都无法避免人为因素和环境因素。在前阶段信息收集、数据处理的不确定性基础上，不同风险评估主体所运用的假设、模型不同，对政策实施环境条件的预估不同，得出的结论也会不同，这又增加了新的不确定性。例如，本次医疗服务项目价格改革的风险分析，仅仅考虑到整体医疗服务价格增减带来的整体风险，把价格上的增减平衡等同于风险的“增减平衡”，却没有将使用大型医用设备检查和检验类医疗服务项目的群体数量和患者类型，同诊查、护理、治疗等所涉及到的群体数量和患者类型进行相互比较，分析医疗服务价格在不同群体和不同患者类型间的风险分配情况，从而才导致部分重症患者医疗费用的剧增，致使医改惨淡收场。

　　3.风险评价不确定性

　　风险评价是在风险分析的基础上与预先设定的风险准则相比较，确定风险等级进而帮助决策者理解有关问题的性质。目前，重大决策领域对风险等级的分类大多采用定性评估方法。例如，中央办公厅、国务院办公厅在《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)》中规定“风险等级分为高风险、中风险、低风险3类”;卫生部《关于建立卫生系统重大事项社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)》中也规定“按照高、中、低三个等级对卫生系统重大决策事项社会稳定风险进行分级管理”。这种通过经验性的方法对风险等级进行划分，只是一种经验性预估并没有严格统一的科学判断标准，而前期在风险识别、风险分析阶段的不确定性亦会影响最终的风险评价，这就使得即便是同样的数据，风险评估专家对风险等级的判定也会因为个人偏好和价值考量不同而存在偏差。此次重庆医改的风险评估主体是物价局、卫计委和各大医院的代表，如果他们对此次医改的风险保持谨慎态度，确定为“高”风险等级，就会进一步以专家咨询、专题座谈、抽样调查、实地踏勘、召开听证会等形式来广泛征求意见建议而非草率出台;也正因为他们出于自身的价值偏好对此次医改持乐观态度，认为是“低”风险等级，才会导致其盲目乐观，在众多质疑中仍仓促行事。[4]

　　(二)评估与政治相互越界

　　将风险评估机制引入重大决策过程，反映了政府希望借助科学知识从源头上防范重大决策风险的政治目的，然而作为“科学”的风险评估机制能否实现这一目的并非没有疑问。它容易遭受两方面的质疑：一方面，决策者缺乏动力去获得高质量的科学建议或者有意识的将政治与科学混为一谈;另一方面，由于决策咨询专家“经济人”属性，其可能会从自身利益出发解读科学知识。[5]这恰恰指向了问题的核心：风险评估必须针对具体决策在有限时间内回答“如何做”的问题，当与纯粹“为知识而知识”的科学宗旨相违背时，风险评估的中立性便可能会受到扭曲：一方面，风险评估主体会出于自身偏好或政治压力，超越专业能力去回答“如何做”，从而导致评估向政治越界;另一方面，由于决策主体必须在有限的时间内作出最终决断，在信息不充分的条件下，决策主体倾向于按照自身意愿，利用自身优势来引导评估主体作出预测，从而导致政治向评估越界。[6]

　　1.政治向评估越界

　　目前我国重大决策风险评估主体大多由行政决策机关主导，这就导致了承担政策制定职能的行政机关同时又具有风险评估职权，风险评估与政策制定集于一身，行政决策机关既是裁判员又是运动员，这必然会影响风险评估的客观性、中立性，致使风险评估沦为行政决策机关争取政策顺利出台的私人工具。以重庆医改为例，根据重庆市卫生和计划生育委员会2015年出台的《关于全面加强卫生计生法治建设的实施意见》，此次医疗服务项目价格改革是由“相关业务处(科)室牵头，对重大决策风险进行评估”。实践中评估组由物价局、卫计委部门以及部分医院的代表等构成，由于他们在政治、经济上与卫计委之间存在着不可割舍的利益关系，这使得卫计委的政策偏好很容易传达给评估组，风险评估也就容易异化为论证医改益处的“可行性”评估。

　　这种政治向评估越界的现象并非是重庆独有，而是各地实践中的普遍现象。政策制定者基于一定的政治、经济、社会等因素产生的偏好，对风险评估活动进行干涉、引导或者暗示，使得风险评估沦为论证决策合理性的工具，异化为简单的“可行性”评估，成为政策制定者的私人工具。在此次医改方案被紧急叫停后，面对媒体的质疑，物价局和卫计委含糊其辞、相互推诿责任，指责对方考虑不周、一意孤行的推行医改方案，这种在风险评估前便进行政治定调的做法，不可避免的致使风险评估异化为政策背书工具。

　　2.评估向政治越界

　　我们在希冀通过风险评估机制防止决策“非科学性”风险时，却忽视了风险评估机制也可因越界带来新的风险。毕竟，风险评估方法自身并不能独立运行，需依附于风险评估主体来发挥其功能、效用。当风险评估成为一项限制决策主体自由裁量、恣意决策的法定要求，作为决策基础的风险评估将不可避免的对决策主体最终的政策方案产生一定程度的影响，此时风险评估主体在实质意义上便享有了部分决策权力。这就使得：一方面，风险评估主体是“事实发现者”，它要求价值中立、忠于科学、避免个人偏好;另一方面，风险评估主体又享有“部分决策权”，是理性的“经济人”，不可避免的具有个人价值偏好。在“价值中立”与“个人偏好”的矛盾取舍中，其自身若为利益受影响方便很难做到价值中立，容易基于“经济人”的自利行为介入决策议程，造成对评估结果的不当干扰，致使评估向政治越界。

　　此次医疗服务价格改革得以推行的重要理由是，在按照“总量控制、结构调整、有升有降、增减平衡”的原则下，7886项医疗服务项目价格共计调增总额7.07亿，调减总额7.09亿，增减额-200万，价格结构调整实现增减平衡，总体上没有增加患者医疗费用负担”。这种评估方法是典型的成本收益分析，比较整体医疗费用价格的增加情况(成本)与整体医疗费用价格的减少情况(收益)，以“增减平衡”来论证方案的合理性。然而，对医改效益的预测容易通过数据的增加来测量，对医改成本的估算，因其医改方案尚未实行，通过简单的数据测量并无法真实反映方案实施时的众多隐形成本;况且，整体“增减平衡”并不能反映不同类型患者费用的承担情况，也不能证明此次医改在不同患者之间风险分配的公平性与正当性。

　　从评估向政治越界的角度来看待此次重庆医改，我们会发现，本次重庆医改方案因其风险评估主体多为新方案的受益方，即便在方案推行理由明显缺乏说服力的条件下，却仍然能得出“没有增加患者医疗费用负担”的评估结论，这无不体现了作为利益受影响方的风险评估主体故意介入决策议程的现象。目前我国各级行政机构的风险评估主体大多以“行政机关主导，专家参与”为主，在现行状态下风险评估主体很难贯彻“事实与价值”分立原则，把风险评估限定于决策过程中的“事实发现”部分，只负责对重大决策风险进行客观、理性的评价。这与风险评估的内在要求相违背，评估结果也显得并非那么“科学”。

　　上述不确定性是风险评估作为社会科学固有的局限——科学不是万能的，它只是建构某种事情为真的可能性。在评估之风盛行的当下，众多行政决策不得不为了评估而评估，致使评估异化、形式化。这些失败的案例无不提醒我们风险评估中的不确定性是不容忽视的，这些不确定性给评估主体和决策主体都留有了可操作空间：决策主体可借助这些不确定性将自身的价值偏好和政策考量植入评估活动成为政策出台的合法外衣，评估专家可利用自身的专业优势，采用符合自身偏好的评估方法，得出自己想要的结论，从而介入政策议程，谋取私利。[7]因此，我们必须正视这一问题并对此作出良好的制度设计与法律规制来确保这一制度的有效性。

　　四、制度设计与法律规制

　　风险评估的困境告诉我们，作为事实发现工具的风险评估在防止决策风险的同时其自身却不可避免的存在着一定的风险。这种“为防止风险而产生新风险”的困境并不意味着不该在决策过程中引入风险评估机制，恰恰相反，大量事实表明风险评估确实有助于限制恣意决策，降低决策风险。现实中风险评估的异化，无不警示我们这样一个事实：文本的规定并不能自动转化为生活的现实。当前，我们需要在现有制度的基础上，通过进一步的制度设计和法律规制对风险评估内在的不确定性和政治与评估相互越界问题进行有效的防范与规制，这需要对风险评估的“科学性”与“政治性”两个方面进行有效的制度设计。

　　(一)制度设计科学性方向：有效规避两者的越界

　　风险评估中评估与政治越界是由政策的双重属性导致的：一项公共政策不仅需要科学知识来确保其科学性，也需要进行政治上的权衡保证其公正性。制度设计要解决的是让其各自按照自身的运行规律来进行：让科学分析的部分更加客观、理性，一切按法定程序严格遵守确保科学的客观、权威性;让政治权衡部分更加公正、透明，民主机制在法律框架内运行确保政策的公平、合理性。基于上诉考虑，需要在风险评估的职能、范围、标准、程序等方面作出进一步的制度设计与法律规制以有效规避两者越界。

　　1.决策与评估职能相分离

　　目前我国重大决策风险评估主体大多由行政决策机关主导。以重庆医改为例，此次医改的政策制定和风险评估都由卫计委主导，风险评估也就当然异化为论证医改益处的可行性评估。《南京市重大行政决策评估暂行办法》中也明确规定：“重大行政决策评估工作领导小组由市政府秘书长任组长，分管副秘书长任副组长，成员由制定和实施重大行政决策的相关部门领导组成”。这种将风险评估由行政决策机关主导的规定使得承担政策制定职能的机构同时又具有风险评估职权，风险评估与政策制定集于一身，行政决策机关既是裁判员又是运动员，这必然会影响风险评估的客观性、中立性，致使风险评估沦为行政决策机关争取政策顺利出台的私人工具。

　　因此，当前需对各地出台的风险评估机制进行法律规制，对评估主体所享有的政策职能和决策主体所承担的评估职能加以规范和限制，在时机成熟、条件允许的情况下可借鉴国外经验，建立决策与评估组织职能相分离制度，保证评估的独立性、客观性。在国外，对重大决策的风险评估一般由相应的专家委员会完成，评估组织只能就“专业性问题”发表意见，不能介入决策议程。美国的《联邦咨询委员会法》中就指出：“除非由法律或总统命令作出特别规定，咨询委员会应拥有提供咨询的职能，根据咨询委员会的报告而采取的措施和政策，仅能由总统或联邦政府的官员作出。”这种风险评估与政策制定主体职能相分离制度，为解决当前我国评估与决策相互越界问题，提供了良好的解决方法。

　　2.重大决策范围法定化

　　虽然国务院于2010年颁布的《关于全面加强法治政府建设的意见》中明确要求要把“风险评估作为重大决策的必经程序”，但是需要评估的决策范围并没有给出明确界定。从各地的实践来看，一般采取定义、列举、清单等方法对重大决策事项范围进行界定。例如，重庆市人民政府2005年出台的《重庆市政府重大决策程序规定》共例举了十项重大决策事项，四川省人民政府2015年出台的《四川省重大行政决策程序规定》在定义的基础上例举了九项重大决策事项。

　　这些规定虽已能相对的勾勒出重大决策事项的范围，但由于各地实践不同，对条款以外的其他重大决策事项，一般都以兜底条款的形式留由决策主体自行确定。这就给行政机关留下了自由裁量的余地，造成本应列入风险评估的重大决策事项被排除在评估之外，以此规避风险评估程序的制约。要排除行政机关的选择性使用，唯有将其范围法定化方能增强社会稳定风险评估的适用效力。当前，地方政府应根据最新修订的《中华人民共和国立法法》逐步推进重大行政决策程序地方立法，将重大决策范围法定化，以此来限制地方政府自由裁量权。

　　3.制定风险评估指南

　　目前，我国对风险评估的科学标准并没有做出统一的规定，更没有出台相关的风险评估指南。例如，国务院在《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)》中虽对风险评估提出了“应评尽评、全面客观、查防并重、统筹兼顾”的四项基本要求，但并没有对各类重大决策事项的评估标准作出进一步规定，也没有要求地方政府出台相关的评估指南。当信息不充分又没有统一评价标准时，评估主体就会使用某些带有政策含义的规则来形成“内部标准”，造成评估结果是基于一定的政策含义而非科学标准而得出，致使政治向评估越界。

　　而在美国，大多数进行风险评估的组织都颁布了相关的风险评估指南，对风险评估标准进行明确规定。借鉴国外经验，我国目前迫切需要对重大决策制定风险评估指南，对信息有效性判断的标准、选择假设、模型的基本原则，适用风险评估方法的类型以及对待证据的立场等做出概括性规定。这样就使得评估专家在进行风险识别、分析、评价时无论是在数据处理还是在模型选择和数据阐释上都能在相对统一的框架内进行，使得整个评估过程得到更加清晰、明确的展示，使得监督和完善评估成为可能。

　　为尽可能的统一风险评估标准，各地行政机关应对可以通过技术加以确定标准的重大决策事项制定科学评估标准和评估指南，对于科学标准难以通过技术加以确定的重大决策事项，应通过制度设计确保被评估的政策标准得以充分披露并在相关专业领域得以充分讨论，对风险评估标准设定时可能被夸大或低估的不确定因素进行阳光公开并征求意见，评估标准能够随着认识的深入而及时得到修正。

　　4.程序法定

　　当前，我国重大决策风险评估制度所出现合法性危机，在很大程度上是由于欠缺行政法上的“程序构造与制度理性”。[8]虽然国务院在《关于加强法治政府建设的意见》中已明确提出要把风险评估作为重大决策的必经程序，然而“必经程序”不同于“法定程序”，其本质仍是行政机关实现其决策理性的一种自我裁量程序，无法通过行政复议和行政诉讼接受完整的合法性审查。例如，尽管卫生部在《关于建立卫生系统重大事项社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)》中已经明确了医疗服务项目价格改革的五道“必经程序”，但因其并不具有直接的法律规范效力，在各地的实践中，作为“必经程序”的风险评估大多以工作流程的形式被扭曲呈现。此次重庆医改风险评估中“专题座谈”、“听证会”等程序缺失表明了这样一个事实：在风险评估程序未经实体法和程序法转化以前，行政机关自由裁量权将严重影响风险评估职能的正常发挥。

　　因此，法治意义上的行政程序绝非是作为行政权运行载体的方法、步骤，而是能体现民主、公平、法治等现代价值的法定程序。未来，我国必须通过立法将风险评估由自我规制程序转化为法定程序，使得未经法定程序的重大决策可通过行政复议和行政诉讼进行撤销或确认违法，通过程序法定来化解风险评估制度的合法性危机，提升风险评估的制度理性。

　　(二)制度设计政治性方向：风险分配正义

　　现代风险社会，行政决策不仅是对公共利益进行分配的过程，更是对风险进行分配的过程，风险分配是否正义直接关系到决策能否得到顺利实施。风险社会告诉我们的不仅是防范风险、规避风险的问题，更是让我们要学会如何进行合理的风险分配。在此意义上，政府必须改革评估专家组，建立多元风险承担主体参与机制和相应的信息公开制度，确保决策所产生的风险在各阶层中公平分配。[9]

　　1.改革评估专家组

　　大量研究表明风险评估专家在进行风险评估时不可避免的会带有个人偏好和价值判断，理论意义上的价值中立是无法实现的。因此，我们必须通过改革评估专家的组成结构来限制和减少个人偏好对评估科学性的影响，防止因个人偏好累积得不到制约而形成系统性的偏见，造成风险分配不公。[10]

　　为确保评估结果的客观真实性，对评估专家组的改革应进行以下努力：

　　(1)建立专家利益声明与回避制度。对决策内容、评估方案有密切利益联系的专家应在评估过程中适当回避;所有参与评估的专家需签署利益声明，保证评估的客观、中立性。

　　(2)调整评估专家比例构成。为避免有着类似学术经历和学术背景的专家陷入“信息茧房”，被自己所在领域所局限，形成系统性的偏见，需明确风险评估专家组成中政府内、外评估专家，行业内、外评估专家的构成比例，确保各行业背景、学术背景专家构成的平衡性。

　　(3)建立同行评审制度。在风险评估早期，对风险评估中的关键问题，需由同一领域专家以开放式的评估方式进行科学性评审，通过协商讨论平衡各种观点、尽可能的消除分歧。[11]

　　2.建立多元风险承担主体参与机制

　　风险社会背景下科学问题与价值问题交织、知识不确定性和风险不可知性，导致评估专家在技术问题的话语权上也经常受到质疑。[12]大量群体性事件表明，行政决策之所以屡遭质疑，在很大程度上是由于利益相关者对政府行为的不信任所导致，这种不信任使得政府的行政决策在流言面前不堪一击终而惨淡收场。因此，利益相关者作为风险群体，他们的主张、焦虑和争议只有在评估中被作为信息来源得到评估主体的充分考虑，评估结果才能得到他们的认同。[13]在此种状态下，重大决策的事实基础应在科学依据与民主价值之间进行重新架构，在风险评估中引入多元风险承担主体参与机制成为世界公认的良好解决方法。例如，世界银行《2014年世界发展报告：风险与机会》中就认为“有大量证据表明认识危机并为危机做好准备能带来丰厚的回报”，它呼吁包括家庭、社区、企业部门在内等社会力量应参与进来成为“具有主动性和系统性的风险管理者”，通过积极的风险管理，化危机为机遇。

　　况且在专业知识被细化的当下，专家与公众的角色互换非常频繁，某一领域的专家在参与另一领域风险评估时极有可能因缺乏该领域专业知识而成为公众的一员。反之，某一领域的公众在另一领域却可能是专家。因此，公众与专家都是相对而言的，在风险评估中引入多元风险承担主体参与机制能够为评估主体提供更多的信息资源和更多的评估视角，提高风险评估质量。

　　3.建立公告评论制度

　　风险社会中风险决策对信息的依赖和决策后果往往由许多实际或者潜在的社会群体承担的事实，使得信息成为风险评估的关键，信息来源的广泛性程度和公众表达利益诉求的畅通性程度将决定风险评估的正当性程度。当今风险社会，我们不仅要关注因信息不确定带来的风险，更要关注因风险承担者利益诉求得不到满足而带来的认知风险，避免因决策基础信息的不确定性而造成公众认知上的恐慌。

　　因此需在风险评估中引入公告评论制度来确保风险评估的正义性。[14]通过公告评论制度可以防范因信息披露不充分和利益表达不畅通而导致的风险分配不公，增强决策的科学性、正义性。

　　[参考文献]

　　[1] 朱德米.社会稳定风险评估的社会理论图景[J].南京社会科学，2014(4).

　　[2] 黄学贤，郑哲.聚焦二维结构的行政决策风险评估制度[J].苏州大学学报，2013(5).

　　[3] International Risk Governance Council.White paper on Risk Governance—Towards an Integrative Approach，2005.

　　[4] Deborah G.Mayo ，Rachelle D.Hollander.Acceptable Evidence :Science and Values in Risk Management.Oxford University Press，1994.

　　[5] 赵鹏.风险评估中的政策、偏好及其法律规制—以食盐加碘风险评估为例的研究[J].中外法学,2014(1).

　　[6] David L.Faigman, Legal Alchemy: The Use and Misuse of Science in The Law.Henry Holt and Company, 1999.

　　[7] Wendy E.Wagner.The Science Charade in Toxic Risk Regulation.Columbia Law Review, 1995.

　　[8] 许传玺，成协中.重大决策社会稳定风险评估的制度反思与理论构建[J].北京社会科学，2013(3).

　　[9]彭飞荣，王全兴.分配正义中的政府责任：以风险与法为视角[J].社会学，2011(1).

　　[10] Joseph Sanders.Scientific Validity，Admissibility，and Mass Torts After Daubert.Minnesota Law Review，1994.

　　[11] E.Donald Elliott.Strengthening Science’s Voice At EPA.Law and Contemporary Problem，2003(9).

　　[12] 成协中.风险社会中的决策科学与民主—以重大决策社会稳定风险评估位例的分析[J].法学论坛，2013(1).

　　[13][美]Egon G.Guba,Yvonna S.Lincoln著.第四代评估[M].秦霖等译.北京：中国人民大学出版社，2008(1).

　　[14] Fred Anderson,Mary Ann Chirba-Martin etc.Regulatory Improvement Legislation:Risk Assessment，Cost-Benefit Analysis,and Judical Review.Duke Environmental Law and Policy Forum，2000.

The Dilemma and Regulation of Social Stability Risk Assessment in Major Policy Decisions

——A Study Based on the Short-lived Medical Reform in Chongqing

Liao Xiujian  Liu Bai

　　[Abstract]The failure of the medical reform in Chongqing reflects that the major policy decisions of social stability risk assessment institution always have been distorted. The confusion of functions, the disunity of criteria and the absence of law of the risk assessment institution lead to the scientific uncertainty and the dilemma of board-crossing between assessment and politics. The dilemma of encountering new risks during the risk assessment warns that we need to consider calmly the current overheated social stability risk assessment institution and carry on the effective institutional design and legislative regulation from both scientific and political aspects.

　　[Keywords]major policy decisions, risk assessment, legislative regulation, the medical reform in Chongqing

　　[Authors]Liao Xiujian is Professor of Southwest University of Political Science and Law; Liu Bai is Postgraduate of Southwest University of Political Science and Law. Chongqing 401120