作者：朱正威，西安交通大学公共政策与管理学院教授、博士生导师;吴佳，西安交通大学公共政策与管理学院硕士研究生，西安 710049

 

doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2016.11.11

 

 

　　当代中国公共行政学科的重建是在夏书章教授的直接推动下实现的。夏书章教授的学术思想的发展轨迹映射了当代中国公共行政学的成长历程。同时，在实践情怀的指引下，“上医医国、次医医人”的学术抱负使得夏书章教授的学术轨迹始终紧扣中国公共行政实践的时代脉搏，在面向真实的问题中不断身体力行，推动着中国公共行政学的学科建设与人才培养。“真实问题、问题中国”一直是夏书章公共行政学研究历程中重要的学术基点。在推进国家治理体系与治理能力现代化的今天，当代中国迫切需要面向真实问题的公共行政学理论对转型期的公共行政实践进行理论阐释、困境分析及提供科学的路径选择。本研究以“问题视角”为切入点，结合夏书章教授的部分经典文献，探讨其在中国公共行政学科重建中的问题意识，阐述中国情境的问题感知对公共行政理论本土化的重要意义。同时，本文还将进一步探讨公共行政学在中国实践中的理论再造问题，尝试在夏书章学术思想的脉络下分析中国特色公共行政学理论建构的方法论原则。

　　一、问题意识与公共行政学的重建、发展

　　夏书章教授在1982年1月29日的《人民日报》上发表的《把行政学的研究提上日程是时候了》文章，对当代中国公共行政学的重建起到了奠基意义。文章的问题意识、时代感、现实感对中国公共行政学研究具有重要的学术价值。夏书章教授在该文中对行政效率低下做了四个维度的问题分解。首先，就行政组织而言，夏书章教授提到，“设置一个机构，是否必要?列入什么级别为宜?编制如何?职责分工及其与上下左右内外各单位的关系怎样?”[1]，直接从公共行政的现实出发，指出行政实践中绕不过、躲不开的组织问题，其研究视角具有很强的实践指向、问题指向。遵此论述风格，夏书章教授进一步对人事问题、工作方法问题、机关管理问题等进行了问题阐释并指出：“要搞好现代化建设事业，就必须建立和健全现代化管理(包括行政管理)和实行社会主义法治(包括行政立法)。这样，我们就需要社会主义的行政学和行政法学。”[2]中国公共行政学的重建不仅仅是一个学科成长的必需，更需要面向当代中国公共行政实践的客观需求，聚焦同现代化发展伴生而来的真实问题与行政困境。可以说，中国公共行政学的重建是寓于中国现代建设事业历史进程的重要事件。据此我们可以看到，夏书章教授对中国公共行政学重建的卓越贡献至少体现了两个层面的问题指向：1.在宏观上，中国公共行政学的学科建设是现代化发展的系列治理困境得以解决的重要路径;2.在微观上，中国公共行政学的学术研究应当是立足于公共行政实践中的真实问题。

　　经过30多年的发展，中国公共行政学的学科建设获得了长足进步，拓展出了“危机管理、绩效管理、公务员编制研究、公共预算、社会政策、NGO 与公民社会、腐败与廉政、公共服务供给机制、食品与药品监管等新的研究领域”[3]。公共行政问题的复杂属性决定了该领域巨大的跨学科研究空间，来自政治学、经济学、社会学、法学、复杂性科学等学科背景的研究者也逐渐加入到公共行政学的相关研究领域，取得了突出的跨学科研究成果。研究方法上，质性分析、定量研究、实验法、内容分析、复杂网络等丰富的研究方法正逐步提升公共行政学的研究质量。可以说，中国公共行政学在研究领域与研究方法上取得了一定突破，一定程度上服务了国家治理与社会建设的客观需求。但整体上，中国公共行政学的发展至少还面临以下三个问题：

　　第一，价值理性与工具理性的融合问题。在学理渊源上，公共行政学以政治与行政二分理论的产生为诞生标志，可以说，政治学是公共行政学的母学科。因此，脱胎于政治学的公共行政学从诞生开始就自带“价值理性”基因。随着众多新兴的研究工具引入中国公共行政学科，方法先导的工具理性成为公共行政学研究的重要取向。夏书章教授认为，现代管理，绝不可限于某一学科、某一领域，在注重管理取向的同时，也关注法理、伦理、心理。“价值理性抑或工具理性、规范研究还是以定量分析为主的实证研究”这类问题在当今中国公共行政学研究中一直面临争议，如何整合不同研究范式形成价值理性与工具理性的有机统一成为中国公共行政学发展面临的重要现实问题。

　　第二，身份危机与学科范式问题。与其他社会科学相比，公共行政学的研究边界、研究主题、研究方法尚未形成十分独特、清晰的学科属性。一方面，这种模糊性增强了学科发展的弹性，为跨学科研究的展开提供了充分的空间，夏书章教授也认为，多学科的相互交叉与渗透应当是行政学发展过程中的必然情况，因为行政学本身并非是孤立的学科。[4]另一方面，这种模糊性也导致公共行政学在回答“自身是谁”的问题上难以获得与其他学科严格区分的身份标签，遭遇一定程度的身份危机。这种身份危机同时也与学科范式的不成熟有关，政治学、经济学、法学等学科的研究方式常常运用于公共行政学的相关研究领域，而公共行政学尚未形成足以与社会学、经济学等学科相媲美的成熟的研究范式。

　　第三，治理碎片化与公共组织的协同治理问题。在公共行政实践中，分工的专业化使得组织内部的行政管理变得更加便利，但公共问题的非线性、动态性、涌现性等特征要求与之相匹配的治理模式必然是整体性治理与合作治理。由于中国的现代科层制结构存在条块分割、职责同构的结构特征，在现实情境下往往遭遇反应迟缓、进退失据的“体制性迟钝”[5]现象，即便是大数据条件下的公共行政，也依旧存在事实上的信息分割、部门协同程度不足等困境。面对治理的碎片化，夏书章教授敏锐地指出，“发展实践证明：许多公共事务，是政府包办不了和办不好的”。“为此，加强合作治理研究显得很有必要。尤其是在新的历史条件下，其中理论和实践都大有文章”。[6]

　　二、中国情境下的真实问题

　　“引进学科有其产生和发展的历史和现实背景, 我们应当尝到原汁原味和认清本来面目, 不能只看表面皮毛。”[7]在夏书章教授的学术生涯中，公共行政学的本土化一直是他高度关注的重要学术议题，从国情出发、从实际出发是夏书章行政学思想的重要体现。中国拥有悠久的公共行政历史，西方经典行政学理论之一的官僚制理论所指涉的分析对象在中国古已有之，甚至可以在实践中将中国定位为传统官僚制的渊源之一。但就学术意义而言，中国公共行政学源自于美国，现代中国公共行政学界的主流范式均来自西方，这就涉及公共行政学的本土化问题。按照制度经济学的分析逻辑，制度变迁会遵从不同历史条件下的路径依赖。学术理论也是如此，中西方的历史与传统的重要差异决定了西方公共行政学理论对中国情境的解释具有相当的局限。文化提供价值，价值提供合理性。在漫长的历史发展长河中，中西方的文化基因、核心价值理念并不同质，基督教文明下的学术样态与中国实践、中国问题具有内在差异的结构性张力。同时，按照“经济基础决定上层建筑”的逻辑，发展中的中国社会具有自身的阶段性特征，这与资本力量发达的西方社会具有不同的治理场景。西方发达国家在自身实践中孕育了不少经典的公共行政理论，但正如夏老所言，不同的行政学理论产生于不同的历史背景、文化背景与物质基础，西方经典公共行政理论是否对中国情境具有恰当的解释力?是否一定能对中国的公共行政现象作出符合中国历史逻辑、文化观念、经济发展水平的具有自洽性、涵盖性、框架性的理论解释?以奥斯特罗姆的多中心治理理论为例，民主氛围浓厚的美国社会似乎存在天然的权力反抗基因，资本力量的充分发育决定了社会运行的多元动力机制。由此，力量相对平等的多中心治理格局成为公共治理的必然。但该理论对中国治理场景的解释则显得捉襟见肘。由于中国大一统、单一制的历史传统，国家权力在行政管理与社会治理中长期居于主导力量。同时，中国的近现代史赋予了中国共产党治国理政的历史合法性，这异于西方理论中的“执政”概念。作为公共行政的主导力量，中国共产党在漫长的革命与建设进程中形成了扎根中国社会的“领导”属性，在国家治理格局中形成的一元化的支配力量。这在线性的民主思维中是难以理解的，而这一“单中心主导下的多主体参与”的治理格局遵循了中国公共行政实践的客观规律并形成了自己特有的生长逻辑。这种具有中国特色的治理图景正是中国公共行政学面临的复杂且特殊的研究情境，对此现象的无意识或简单地叙述多中心治理概念则容易失去研究根基，导致公共行政学研究者的论述脱离了中国公共行政实践的真实问题，其学术成果自然无法对真实的中国现实做出理论指引。

　　夏书章教授践行了他“绝不机械照搬西方行政学理论”的治学理念，从中国的历史文化传统出发，同时又将其与西方公共行政理论进行比较、甄别，直面现代行政学的真实问题。夏书章教授悉心挖掘中国古代文献，将中国传统文化中的行政学思想进行梳理、批判与改。在研究中，他进行了中国古代与现代西方的行政学话语衔接，研究案例既生动鲜活、具有典型的中国智慧，同时又呈现出了行政学的基本原理。例如，他先后通过撰写《从“三国”故事谈现代管理》、《“三国”智谋与现代管理》、《<孙子兵法>与现代管理》等论著阐释中国古代丰富的公共行政学思想。他明确指出，“我们感兴趣的第一个方面就是，三国智谋与现代管理问题有关的那些问题”。[8]开宗明义，直面现代管理的真实问题。可见，夏书章教授将研究问题作为学术探索的第一步骤，敢于并善于从真实的现实问题中进行选题与研究设计并对现实问题作出具有中国特色的理论回答。如何避免西方公共行政学理论对中国情境的简单套用并准确感知中国情境下的真实问题?本质上，这一“公共行政学在中国”的重要命题直接关乎中国公共行政学的发展水平及其在社会科学中的地位。夏书章教授主张深刻剖析西方公共行政学理论产生和发展的历史和现实背景，在中西比较中避免机械照搬。注重中西历史、文化、经济环境的差异，这对中国公共行政学研究具有重要的方法论意义，即比较视野下公共行政学研究。相比比较政治的学术发展，比较公共行政还有较大的提升空间。在实践上，中国有五千年的文明史，且具有悠久的公共行政史，不同历史时期的政治制度、公共政策以及当前的社会转型样态等，都构成了极具学术价值的研究财富，为行政学的研究的中国化提供了生动素材。可以说，直面真实的中国公共行政学问题本身就是对国际公共行政学主流的介入，中国公共行政学的发展并不仅仅是对公共行政领域的国际话语权争夺，更是整个人类公共行政学成长的重要组成部分。

　　三、实践原则中的理论再造

　　夏书章教授有句名言：“行政的实质在于行”，或者说行政的要害、关键、精髓与根本在于“行”。[9]他说，关于“行政”，“政”是前提，精髓和着力点是“行”。“行”就是要行远自迩、切实可行、势在必行、身体力行、令行禁止、行之有效，就是通过运作、执行，把政治理想、纲领、计划、原则、方针、政策付诸实施、予以实现，或见诸行动，使之成为事实。[10]夏书章教授认为，行政学是一门理论同实践结合得很紧密的应用学科，必须着重实效，只有牢牢掌握和认真遵循“学以致用”的原则，把学习所得和研究成果用于目前和今后的中国改革实践，才能得以让行政机器正常、高效地运转。[11]据此，可以认为，公共行政学的实质也在一个“行”字。一方面，公共行政学的研究应当贯穿“行”的全过程，从“行”中提炼出研究问题，将行政实践作为学术研究的根本依托。另一方面，公共行政学的研究最终又必须回到公共行政实践，将研究成果应用于公共行政实践问题的分析与解决。研究夏书章的公共行政学思想可以发现，公共行政学在学科性质上是应用型学科，实践原则是应用型学科发展必须坚守的重要准则。因此，对中国公共行政学科的发展而言，如果脱离了公共行政实践的真实环境，行政学理论也将失去生命力、失去存在的基本价值。夏书章教授不仅将中国公共行政学发展的实践原则作为一种学术思想进行阐发，而且在毕生的学术研究中始终结合中国公共行政的实践发展，面对公共行政的现实困境不断进行理论再造。“从最初提出经济改革、城市改革、机构改革、高等教育改革、人事制度的改革，到后来的转变政府职能、坚持可持续发展、注意行政效率与行政成本、关注知识管理等，夏书章始终坚持公共行政学为实践服务、为改革服务的方向。夏书章教授将自己一生对公共行政学的研究全部应用于中国的现实问题的解决中。他构建和不断探索中国公共行政学体系时，强调的是‘在改革中建立行政管理科学体系’;他追踪中国社会发展和改革的需要，不断拓展公共行政学的新领域。”[12]在中国行政管理杂志的“夏老漫谈”专栏中，夏书章教授紧密结合中国公共行政的实践与现实，以小见大，从具体生动的现象分析中阐述自己的问题意识与学术主张。以《怒批懒政》为例，夏书章以李克强总理一次会议上的发言为分析对象，进而阐释“三严三实”对贪污腐败、怠政懒政的治理意义，并通过延安时期的社会治理水平的回顾表达了自己对公共行政实践的期待。[13]《公职吃香》、《城市交通》、《高效政府》、《反腐治庸》、《行政区划》等大量文献都体现出夏书章教授对公共行政实践的高度关注并自觉将其作为学术研究的立足点。

　　夏书章教授关注实践并在公共行政学研究的学术语汇中保持理论分析与实践逻辑的内在一致性，这对中国公共行政学的理论发展具有重要的借鉴意义。夏书章教授的学术研究总是立足中国情境，结合具体的行政行为，而非一味地进行逻辑演绎。他总是在公共行政的具体实践中把握公共行政学的真实问题并努力实现对西方公共行政学理论在中国情境下的再造。当前，一些公共行政学者的研究内容在学理表达、逻辑基础、分析工具等方面几近完美，但却与中国的现实、政策实践严重脱节，导致研究成果只是作者的自说自话，无法对公共行政实践产生有价值的指导或解释，也就无从对中国公共行政学提供有效的学术增量。一些公共行政研究者擅长概念模型的建构，乐于运用西方热点理论，但却对执政党和实践部门的政策话语缺乏准确的理解，背离了政策工具内在的功能诉求与价值导向，研究出来的成果更多地只是“书斋式想象”，对当下公共行政实践也只能付之阙如。中国公共行政学的学科使命应当是洞悉国家治理的重大现实需求。这样的学科使命从根本上要求中国的公共行政研究者扎根于当代中国的公共行政实践，将实践作为真实问题的唯一来源，同时准确理解政策实践中的公共行政语汇，防止公共行政学的理论研究与策略分析沦为“无本之木，无源之水”。

　　四、结语

　　夏书章教授大量的学术论著为我们提供了直面现实世界中的中国公共行政学问题的典范，为中国公共行政学研究提供了重要的方法论基础。受此启发，我们认为，直面中国公共行政学的真问题需要立足中国情境，根植学术脉络与理论渊源，在实践导向中进行公共行政学理论的传承、对话与再造。

　　首先，将“中国问题”作为行政学研究的学术起点。目前的公共行政学主流理论和基本范式源自于西方，如果没有足够的问题意识，很难对经典公共行政学理论进行批判性吸收，更无法实现对中国公共行政实践的指导。譬如在基本的问题指向上，“中国正处于经济、社会、文化的全面转型中，公共行政学必须更多地关注国家治理的基本制度。”[14]但美国则与此不同，由于现代国家建构的基本成熟，美国的公共行政学可以更多地讨论具体的管理实践。显然，中美两国的国情差异导致了公共行政学基本问题指向上的根本区别。因此，公共行政研究者要清楚地认识到中国问题的内在特殊性，不能在基本的研究问题上接受不同历史条件、文化背景和发展水平的问题定义。

　　其次，将问题的提出根植于学术脉络与理论渊源。系统性、专业性的公共行政学分析必须能够将所提出的真实问题置于扎实的学理根基之中，站在公共行政学说发展的角度对公共行政实践中的真实问题进行清晰定位，并在问题导向下选择恰当的研究方法对其进行研究。这个过程在本质上也是学术对话的过程，是从学科发展的角度回应一系列重要的理论与现实问题，进而不断促进中国公共行政学理论的完善与公共行政实践的创新。同时，学科本土化建设的规范性要求也有赖于此。

　　最后，充分理解公共行政的实践语汇与实践需求。公共行政学是一门注重实践的应用类学科，完全脱离实践的书斋式想象是对学科宗旨的背离。应用导向的学科属性决定了研究者必须实实在在面向当代中国公共行政的实践场景，在实践动向中把握中理解中国公共行政的基本逻辑。因此，中国公共行政研究者需要将公共行政的实践语汇与实践需求作为必修课，真正推动公共行政学在国家治理中扮演更加重要的角色。

　　[参考文献]

　　[1][2]夏书章.把行政学的研究提上日程是时候了[N].人民日报，1982-01-29.

　　[3]马骏.中国公共行政学研究：反思与展望[J].公共行政评论，2012(1).

　　[4]夏书章.夏书章自选集[C].广东：广东人民出版社，2007.

　　[5]唐亚林.社会矛盾遭遇体制性迟钝的制度原因[J].探索与争鸣，2009(3).

　　[6]夏书章.加强合作治理是时候了[A].公共管理的未来十年[C].上海：上海人民出版社， 2012.

　　[7]夏书章.行政管理学科研究顶层设计问题刍议[J].中国行政管理，2011(8).

　　[8]夏书章.“三国”智谋与现代管理[M].湖南：湖南科学技术出版社，1994.

　　[9][10][11]夏书章.行政的实质在于行[J].人事与行政，1989(6).

　　[12]朱正威，任剑涛，林鸿荣.夏书章学术思想述评[A].夏书章与中国公共管理[C].北京：中国社会科学出版社，2008.

　　[13]夏书章.怒批懒政[J].中国行政管理，2015(11).

　　[14]马骏.公共行政学的想象力[J].中国社会科学评价，2015(1).

 

Facing the Real Quetion of Public Administration Study

Zhu Zhengwei    Wu Jia

 

　　[Abstrcat]In Xia Shuzhang’s process of public administration studies , “the real quetion”is always his important academic basis points. This study showed how to face the real question of public administration theory through combing Xia Shuzhang’s papers. And this paper showed Xia Shuzhang’s academic pattern ,academic vision and Practice feelings.On this basis, The research talked about the current situation of the development of China's public administration study and the reflection under the perspective of discipline.At last,the paper thinks that Chinese public administration study should be based on Chinese situation, in accordance with the origin of theory and be in practice guidance.

　　[Keywords]Xia Shuzhang,public administration,the situation in China

　　[Authors]Zhu Zhengwei is Professor at Sehool of Public Policy and Administration, Xi’an JiaoTong University; Wu Jia is Master Cardidate at School of Public Policy and Administration, Xi’an JiaoTong University. Xi’an 710049