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基层执法人员的信任困境及其破解之道——从“宰客”的认知说起
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董春晓 慕玲
发布时间:2016-2-19  发布人:本站  源自:本站
    

  近年来,随着我国旅游市场持续升温,“宰客”作为新闻热点词汇总会伴随着黄金周、节假日一同到来,遍布祖国大江南北各大旅游区。作为一种拥有广泛群众基础的体验,被宰经历成了游客们普遍的吐槽源泉,也成了旅游市场监管者们的噩梦。2014年国庆期间,五台山一盘台蘑炖山鸡卖400元被吐槽,五台山风景区官方微博“五台山发布”对此回应称,“市场经济时代,市场调节。只要是明码标价,你愿意买,他愿意卖,即可成交。”①一来一往之间引发了网上不少热议。有人认为这是有关部门的护短和不作为,有人则认为物价部门的回应理所应当,市场经济只要是明码标价,自愿购买,物价部门就管不着。笔者在这里无意争论物价部门对此的执法边界何在,而是很好奇,假如当时执法人员在接到“吃台蘑被宰”的投诉之后迅速赶赴现场,然后向游客解释“你没有被宰,这个时间,这个地点就应该卖这个价格”时,多少游客会愿意相信而改变最初的价格判断呢?很多人即使当时接受了这样的裁决结果,很可能也不会心服,回头在网上吐槽也是平常。这样的事例经常发生在旅游市场的监管过程中,工商、旅游等部门的基层执法人员都深有体会。基层执法人员在市场机制面前应当如何执法?基层执法人员进行执法的公正性如何保证?执法后会不会遭受公众的质疑?这些问题都说明基层执法在理论和实践上面临着前所未有的困境。

  一、“宰客”内涵的模糊

  宰客作为旅游市场的乱象之一,本身是一个界定暧昧的概念,甚至很难找到法律上的精准定义。字面上理解,宰客一般是指以非法手段获得消费者所不能接受的过高利润的行为,类似垄断暴利,但是从众所周知的一些宰客案例来看,许多宰客商家既非垄断,也难称暴利,不属于政府管控价格的领域,在明码标价且没有强买强卖的情况下,被诟病为宰客只有一个原因,即消费者认为“不值”或“价太高”。但是本质上讲市场行为是基于双方自愿,交易的发生如果不存在欺骗和强买强卖的话,不能因为交易之后一方对于价格的抱怨而构成某种罪名。因此,所谓的宰客,在客观上是供求失衡导致高价所致,在主观上也有消费者对产品价格的认知问题。

  长期以来,消费者对旅游市场形成了一种刻板印象,认为旅游市场普遍存在欺诈行为。一旦遇到不符合平时认知的价格,就容易启动这部分认知,觉得自己被宰了,信任立即丧失。因此,要彻底解决宰客问题,一方面,需要平衡供需,以市场机制调节旅游市场价格,使其达到大多数消费者能接受的“正常”水平;另一方面,需要取得消费者对于价格合理性的信任。不过,由于淡旺季波动性大是旅游市场的特点,单纯的市场手段很难将价格完美控制在所谓的“正常”水平,况且不同人群对于价格的认知千差万别,合理的基线不一,一个人眼中的合理价格在另一个人眼中也许就是宰客。所以,信任恢复才是解决宰客问题的关键,消费者对于价格合理性的认知与对商家信任的程度是一致的。双方信任关系的确立与消费者对监管制度的信任息息相关,良好的监管制度能够有效的惩罚违规者的机会主义策略,保护诚信的公民,从而增强公民间的信任程度。[1]

  有意思的是宰客问题因其界定的不清晰,难以让监管者有统一的标准进行裁决。从以往旅游市场的监管经验看,执法者对此问题的表态主要是基于个案的差异化处理方式。有关部门主要针对欺客和强买强卖问题进行监督,要求商家明码标价和消费者自愿购买,至于根据“暴利”判定的宰客鲜少过问,执法时基层执法人员根据当时的情境进行相机抉择,依据的是自己的“默会知识”(tacit knowledge)。这种处理方式因其随意性自然难以让消费者对监管公正性(impartialness)产生信心。

  二、基层执法人员的信任困境

  实现信任的机制一般可归类为两种:第一是对不可信行为的规制机制(distrust regulation),即执行充分的监督控制,来阻止或限制组织成员未来的不守信行为;第二是对信任的示范机制(trustworthiness demonstration),即通过口头或行为的回应来积极证明自己可信度的增进,主要表现为发出能够让人们产生信心的持续而清晰的信号。信任示范机制更多的是一种补充机制,并没有实质性的对可能的违背行为建立有效的防范制度。[2]研究表明信任破坏后,人们会对负面的证据更加关注且赋予更多的意义。[3]因此,在信任恢复过程之中,需要首先解决不可信行为的规制问题,制度上移除不可信行为的诱因,限制未来不守信行为的发生。

  不过上述信任恢复机制应用于基层执法人员时却不可避免地会产生冲突:

  第一,如果要构建不可信行为的规制机制,要先有明确的标准,判定什么行为不可信,但是在基层执法人员和民众的互动中,这一标准难以清晰界定。以宰客为例,基层执法人员会根据当地的物价水平和长期执法的经验来判定什么情况下算宰客,判定的标准有时会与消费者的认知不一致,这个时候能因为认知的差异而判定基层执法人员的行为不可信吗?显然不行。这种矛盾内嵌于基层执法人员的组织本质之中:“基层执法人员之所以拥有自由裁量权的原因,是因为服务的本质需要人们去做出判断,而此种判断过程又无法加以程式化,或者由机器来代劳。基层执法人员有责任针对个别的当事人以及他们不同的情景,做出独特的以及完整适切的回应。”但是,“对每一个当事人做出回应时,此种说法其实有着矛盾之处。这是因为如果一个机构根本不知道它所偏好的是何种回应方式,就谈不上任何义务和责任的问题。”[4]这是对基层执法人员问责的难点,也是公众与基层执法人员重塑信任关系的难点。

  第二,基层执法人员广泛的自由裁量权以及来自组织权威的相对自主性决定了对其监管非常困难。因此,即使存在相对明确的问责标准或者说不可信行为的判定标准,也难以对其进行有效的组织监控。以宰客治理为例,2012年之前,海南三亚为了整治海鲜排挡市场的宰客问题,工商和物价部门采取了价格管控和“坐堂式”监管的治理措施。价格管控是指海鲜排档差价率管理,为宰客的判定明确了基本的指导标准。所谓“坐堂式”监管取意中医坐堂治疗,即对海鲜排档实行“一人一店,两人一组,逐店巡查”的近距离监管。用人盯人的办法进行市场监管,耗费的人力极大,每到重大节假日工商部门几乎全员出动去“坐堂”,即使如此仍然没法覆盖全部海鲜排档店,况且监管者和经营者一回生,二回熟,随着坐堂次数的增加,监管效果也逐渐在打折。如此兴师动众的治理也没能避免2012年“宰客门事件”2012年1月28日,一名微博实名认证用户罗迪发布微博称:“朋友一家3口前天在三亚吃海鲜,3个普通的菜被宰近4000元。”微博一发布马上引来了众网友的围观热议和转发,并纷纷表示自己也曾经遭遇过类似的情况,一时间海南三亚被推到了舆论的风口浪尖。的爆发,这固然说明了监管手段有待改进,另一方面也侧面证明了基层执法人员监管之难,传统的官僚结构对其不可信行为的规制机制存在问题。

  作为受众,缺乏判定基层执法人员不可信行为的依据;作为组织系统,缺乏监督基层执法人员的有效手段,共同导致了难以对基层执法人员施加不可信行为的规制机制,从而增加了对其建立信任的难度。笔者将这一组织现象称为基层执法人员的信任困境。

  三、实验主义治理的破解之道

  基层人员的信任困境根源在于命令控制型(command-control)治理架构。正是该治理架构导致了基层执法者面临着可信行为标准和自由裁量权的双重不确定性,从而产生了信任困境。因此,要破解信任困境,就需要从命令控制型治理模式的病根入手。

  这种被贬称为“命令—控制”型的公共行政自新政一直盛行至20世纪80年代,以被规则约束的官僚和尊重不可言喻的专业知识为特征。近年来由于持续增长的不确定性的冲击,在许多领域已经式微,对此一个有力的应对是实验主义治理方式的兴起:“它有意识地建立起临时性的行动框架,并且根据不同环境下执行效果的递归评估( recursive review )而不断对这些框架加以深化与修正。”[5] 所谓的不确定性,就是中央决策者和一线执行者都不知道该如何处理当前面对的治理问题。在这个时候,就需要打破传统的委托代理关系,破除决策和执行的界限,发挥中央和基层执法人员各自的长处一起探索可能的解决之道,通过共同而持续的学习——达成暂时的结果,然后根据进一步的实践不断改进——使不确定性的风险更可受控制。[6]

  实验主义治理受到管理理论和民主理想,特别是作为两者交汇的杜威的民主实验主义的影响。它在制度设计上面的决定性基准是可靠性——学习和适应的能力。实验主义制度的核心是赋予现场人员(local ones)自主权来追求通常宣称的目标。中央监督基层执法人员的绩效,汇聚信息进行原则性比较,创造压力和机会在各个层面上做出持续性的改进。该模式实现学习和协作的突出的机制是重视公务员和利益相关者之间的协商参与。

  近年来,实验主义治理在国际上已经影响了非常广泛的关键政策的创制。“实验主义治理的举措在大量最紧迫的政策领域(包括污染问题、职业安全问题、食品安全问题、治安问题)和几乎每一个社会服务领域都已经占据了中心地位。这些问题的一个共同特点是,它们出现的环境多样且多变,它们要求的干预措施必须要能因地制宜且适应性强。……同时,实验主义制度已经开发出把问责和基层的积极性结合,促进学习和个性化的非官僚式的管理形式。他们争取问责更多通过当地自由裁量的同行评审,而较少通过简单规则判定,希望共同学习能够约束地方自治同时带来治理成功。”[7]从实验主义治理的适用环境与组织管理形式来看,它拥有根治信任困境的潜力。

  应用实验主义治理来分析,解决基层执法人员的信任困境的关键在于如何对基层执法人员的自由裁量权建立可信的监管体系,包括让受众感知到明确的可信行为的判定标准,以及让组织有能力对其自由裁量权进行有效问责。第一,要通过框架性目标的设定与评估反馈动态修正的步骤,使“默会知识”(tacit knowledge)显性化为动态规则,不仅让组织能够在多样化的经验中进行学习,而且能够为受众提供明晰的判别标准。[8]第二,要对自由裁量权进行规范化,使基层执法可以被有效问责,实现了组织层面的有效监督,集中表现在同行评议环节。接下来,笔者将以“宰客门”事件之后三亚海鲜排挡市场综合治理的制度设计为例,探讨实验主义治理对解决信任困境的制度机理。

  (一)框架性目标及其调整机制

  三亚海鲜排挡宰客治理的框架性目标主要指的是对价格设立指导性标准。三亚海鲜排挡价格管理并非始于“宰客门”事件的刺激,只是在事件发生之后加大了限价力度。三亚市物价部门有关负责人介绍,凡在本市范围内从事海鲜排档餐饮业的经营者必需遵守三亚市2011年出台的《海鲜排档餐饮海鲜品平均差价率管理规定》。经营者制定的价格不得超出平均差价率合理幅度上限,一旦出现超出上限的情况,即被视为牟取暴利行为,物价部门有权对这种行为做出处罚。

  那么,指导价格是怎么定出来的呢?经过了解,三亚市物价局工作人员每天早上七点半,到批发市场采集海鲜品批发价格,并于当天上午十时前通过三亚市物价网和三亚市海鲜排档监管QQ群公布主要4个海鲜市场70多个海鲜品种市场平均批发价格,同时发布当日海鲜餐饮品最高零售价格,确保海鲜排档餐饮经营业主及时掌握各类海鲜品最高销售价格,满足当日经营定价需求,积极开展价格提醒告诫活动,引导经营者加强价格自律。如果有哪些价格不合理会得到及时的反馈和调整。而且在该机制的建立过程中,政府与商家经历了一段时间的磨合期,现在已经基本上形成了稳定的利润空间格局。三亚市海鲜排挡商户及物价部门访谈记录,2014年6月18日。

  上述指导价格的确定过程具有明显的实验主义要素,大致的框架目标与计量它们实现程度的标准,是有关部门根据与社会利益相关者协商,而共同临时建立的,在执行过程中,被不断扩展的行动者根据评估过程中所反映出的问题和展示的可能性而适时修正,从而为公众提供了判定宰客明确的标准,并且能够随着变动的市场环境和利益相关者预期做出灵活调整,形成正确的价格认知。

  (二)信息化手段的应用保证有效的监管问责

  框架性目标需要可靠的问责机制保证其实施,“宰客门”事件后,海南省工商局经过深入调研开展了一系列综合治理改革,改变了坐堂式监管的模式,着力引进信息化手段,填补监管者、经营者、消费者三者间的信息缝隙。

  2012年5月16日,三亚市政府制定了《三亚市海鲜排档监管信息化建设(一期)实施方案》,通过强制力将安装电子监管系统作为以后行业准入的门槛。方案规定:“每户海鲜排档须安装政府统一规格的价格电子公示屏,实时向消费者公布三亚市海鲜排档海鲜品平均差价率管理的最高幅度销售价格,公布海鲜品的品名、图片、规格、计价单位、商家销售价格以及价格投诉电话12358,实现游客在消费过程中与政府的信息对称,杜绝价格欺诈、篡改现象。……每户海鲜排档根据自身情况选择安装相应的电子点菜系统。作为监管体系前端数据采集系统,电子点菜系统一方面能将海鲜消费信息实时传送至监管后台,方便政府相关职能部门查询监管、调查取证,一方面还能以电子菜谱与打印账单的形式将海鲜消费信息准确无误地传送给消费者,革新传统点菜方式,提升行业服务水平。”2013年初,三亚全市范围内基本实现了电子点菜系统、价格公示屏、银联商务POS机三大系统(以下简称“三大系统”)的推广使用工作,实现了海鲜排档电子点菜、电子收银、政府后台互联网实时监控、海鲜品政府指导价实时公示等目标。从此,三亚海鲜排档市场进入了全程信息化监管时代。

  电子化监管体系的搭建完成保证了价格指导的框架性目标的有效执行。但这并不意味着对于基层执法人员自由裁量权的剥夺,只是改变了监督的方式,使其能更加有的放矢。比如物价部门每天组织执法人员在用餐时间,深入各海鲜排档监督检查明码标价和执行平均差价率情况,并重点抽查2-3家海鲜排档消费单据,掌握海鲜品实际销售价格和差价率执行情况。工商部门在接到投诉之后能够通过系统迅速掌握有力的证据对问题进行判定,增加了裁决的说服力。

  另外,由于指导价格及其计量标准的公开,公众能够成为监督基层执法人员执法的重要力量。市民游客也可以通过公布的换算公式,来计算海鲜排档是否存在违规涨价、价格欺诈等不正当价格行为,如果发现有不正当价格行为,可将消费凭证交由物价部门,或拨打12358投诉电话进行举报,以便尽快查处。在这种情况下,基层执法人员的行为基本实现了公开透明,可以被监督问责。

  综上所述,改革后的三亚海鲜排挡市场监管体系搭建了基于实验主义治理的制度架构,为基层执法人员的自由裁量权建立了可信的监管体系,能让受众感知到明确的价格判定标准,以及让监管部门能够有能力对基层执法的自由裁量权进行有效问责,在制度机理上积极探索解决基层执法人员的信任困境问题。今后,监管部门还可以在电子监管系统和公众的沟通平台上不断加大改进空间,通过增加框架性标准制定的参与主体,丰富标准设定的考量因素,多样化标准的适用对象,在框架内继续对基层执法人员的信任困境予以解决,从而实现消除刻板印象,重塑信誉形象的目标。

作者:董春晓,清华大学公共管理学院博士生;慕玲,清华大学公共管理学院案例研究中心主任,北京 100084
 

(原文载于《中国行政管理》2016年第2期 117-120页)




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