“阳光是最好的防腐剂，灯泡是最有效的警察”。这句法律谚语来源于美国著名法官布兰狄西的著作《别人的钱》。公开透明是现代政府治理的基本理念，已经成为世界各国普遍遵循的原则。与发达国家的“金鱼缸”透明相比，我国的政务公开工作在诸多方面还存在不小差距，各级政府透明问题已成为政府治理能力提升的一个突出障碍。

　　近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》，从总体要求、主要任务和具体措施、组织保障和落实机制等方面展开论述，对全面推进政务公开工作做出了系统部署，成为未来五年各级政府推进政务公开工作的行动指南。

　　一、政府信息公开与政务公开的联系与区别

　　此前，我国已于2008年出台了《政府信息公开条例》等指导性文件。从“信息公开”到“全面推进政务公开”，体现了新时期政务公开工作的新目标、新要求和新举措，是政府治理领域主动适应新常态、深化供给侧结构性改革的重要表征。

　　政府信息公开是政务公开的主要内容，是政务公开的重要组成部分。两者的目的都是提高政府的透明度，让行政权力在阳光下运行，保障公民的知情权和监督权。两者的区别在于政府信息公开通常表现为静态的、截面的、单维度的公开，而政务公开常表现为动态的、全过程的、立体的公开。政务公开不仅包括信息公开，还包括政府行为公开、程序公开和结果公开。与信息公开不同，一方面，政务公开贯穿于政策系统和政策链条的各个环节，从启动决策、到政策执行、再到执行过程中的公共管理与公共服务、最后到结果的反馈与效果的评估;另一方面，政务公开强调决策者和公民大众之间的互动性，通过“汇众智定政策抓落实”，完善政策，改进工作。

　　从本质上说，信息公开只是政务公开的一种手段和形式，政务公开的根本目的是鼓励公民参与，提高公共决策质量，促进决策过程的包容性，催生政府行为方式的变革和治理生态的优化。

　　以国家“农村义务教育营养改善计划”为例。这里广为公众所知的公开信息是“3160万名学生享受每天4元的营养膳食补助”;这条信息是营养改善计划的最重要内容，但仅此条还谈不上政务公开，政务公开的内容还应包括680个贫困县的项目执行情况、中央和地方财政预决算情况、项目覆盖人群情况、学生身体健康改善情况、食品安全情况、项目绩效评估结果等等。近期，中国发展研究基金会配合教育部全国学生营养办创建了“阳光校餐网”，以图文并茂的形式实时展现营养改善计划的落实情况、管理情况和服务情况，为推动营养改善计划由单一的信息公开走向全方位的过程公开和结果公开提供了有效的载体，网站上线以来，受到教育主管部门和社会各界好评。

　　二、政务公开是政府治理现代化的重要方面

　　全面推进政务公开是应对全媒体、信息化时代现实挑战的需要。当前，我国媒体传播环境已经发生了深刻的变化，互联网的普及改变了以往公共政策相对封闭的“黑箱”决策模式，社会舆论更加复杂多元，舆论对公共政策的影响日益凸显。这对于政府践行群众路线、及时回应群众关切提出了更高的要求。全面推进政务公开，是政府主动适应信息化挑战的自我变革，要求政府在第一时间、以正确的社会姿态主动告知公众政府的所作所为，以政务公开取信于民。

　　全面推进政务公开是全面深化改革、正确处理政府与市场关系的需要。全面推进政务公开直接呼应了十八届三中全会在全面深化改革、要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用等方面的要求。全面深化改革的重中之重是政府自身改革。全面推进政务公开，要求政府改革履职方式和手段，提高管理服务水平，减少对市场的微观干预，解决政府不作为问题，形成政府“有形之手”和市场“无形之手”有机统一、相互促进的新格局。

　　全面推进政务公开是全面依法治国、惩治和预防腐败的需要。公开透明是法治政府的基本特征。全面推进政务公开既是对党的十八届四中全会《决定》的全面贯彻，又是对全面推进法治政府建设的自觉践行，也是实现2020年法治政府基本建成这一目标的有力保障。全面推进政务公开，有利于公众督查政府依法履行职责，克服懒政、怠政、失职、渎职;有利于规范权力运行和约束权力滥用，防止权力失控和行政审批的随意性，消除寻租的空间，从源头上预防和惩治腐败。

　　全面推进政务公开是优化决策机制、促进科学决策的需要。治理体系和治理能力的现代化是全面深化改革的总目标。治理体系的现代化要求建立符合依法有据、流程清楚、公开透明的行政环境，治理能力的现代化要求政府运用现代政府管理方式与技术，提高行政效率和服务素质。通过政务公开，有利于激励智库、新闻媒体、市场主体、乃至普通公众参与行政事务和公共决策，并监督整个决策过程，有助于避免“拍脑门做事”、“想当然思想”而导致的决策失误，提高行政决策的科学化和民主化。

　　全面推进政务公开是提高政府应急管理能力、提升信息发布和沟通能力的需要。当前，我国重大突发性事件多发频发，及时发声、回应社会关切已成为形势所需。李克强总理曾说，“实践证明，凡在重大事件中主动及时公开信息，积极回应社会关切，就会赢得民众的理解;但如果遮遮掩掩，不及时发布权威信息，就会引发舆论批评，甚至谣言满天飞。”面对热点事件，政府只有及时发布信息，才能稳定人心、正确引导公众预期。

　　三、加强全面推进政务公开的系统性和配套性

　　第一，以政务公开为突破口，稳步推进党务公开工作。狭义的政务公开主要指政府部门的行政事务公开，广义的政务公开应是与公共权力相关的各项事务的公开，包括党务公开、司法公开、公共事业和公共企业的事务公开等。

　　在现实生活中，政务公开和党务公开是紧密联系、相辅相成的。政务公开具有引领性和先导性作用，通过试水探路，为党务公开的开展积累经验、创造条件;在政务公开推进到一定程度时，如果党务公开跟不上，则反而会成为政务公开深入发展的瓶颈。从根本上来说，国家各项政策的制定和执行都是在党的领导下进行的，党务公开更具有根本性和示范性，党务公开的发展程度直接影响和制约了政务公开的发展程度。因此，应尽快党务公开纳入政务公开的总台账，一体部署，一体落实，一体督办。

　　从当前情况看，建议将党对经济工作领导的决策公开作为党务公开试点的优先领域。加强此项工作，一方面是贯彻落实2014年中央经济工作会议提出的“提高党领导经济工作法治化水平”的重要举措，另一方面也是回应国际社会和国内舆论对党领导经济工作还存在一些误读的需要。十八大以来，此方面工作已经取得了重要进展并积累了有益经验，如每次中央财经领导小组会议和中央全面深化改革领导小组会议后都有实时的新闻报道，五中全会后中央组织各部门负责人到地方宣讲等。同时党的财经领导部门要牵头对当前的经济形势做出统一准确通俗的判断和信号发布，防止市场上预期混乱的情况屡有发生。

　　加强顶层设计和统一部署，构建政务公开和党务公开的大公开格局。对于政府职能部门、党的宣传部门、外事部门、纪检部门、财经部门等如何配合、何时介入、何时公开，做出通盘考虑。逐步推进政务公开和党务公开工作的制度化、规范化。各地区、各部门要把政务公开、党务公开工作列入重要日程，从政治高度来认识和对待这方面工作，增强工作的主动性和积极性。

　　第二，强化政务公开的监督和绩效考核机制。政务公开能否避免流于形式，关键在于加强监督，严格考核。红头文件对政府官员来说是一种约束，但缺少一种硬约束。当前的责任追究机制无非是谈话、通报，下一步应建立健全法律监督机制，对于故意违法的行政当事人应当依照有关法律法规，严肃查处。搭建跨部门的内外部协同监督机制。政务公开的主管部门及纪检监察、审计部门要按照各自职责，对政务工作实行专门监督，促使各单位主动适应政务公开的新常态。

　　进一步完善政务公开的考核评价体系。把政务公开的考核评价纳入干部考核体系中，并与当前的“三严三实”专题教育活动结合起来。尽快引入第三方评价机制。委托第三方机构对各部门、各地方的政务公开工作打分、排名，创造一种市场化的压力氛围，鼓励先进、鞭策后进，形成良性互动。

（作者：李帆，国务院发展研究中心助理研究员）