李克强总理在2016年政府工作报告中讲到2015年政府所做工作时指出，深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革，取消和下放311项行政审批事项，取消123项职业资格许可和认定事项，彻底终结了非行政许可审批。工商登记前置审批精简85%，全面实行三证合一，一照一码。加强事中事后监管，优化公共服务流程。群众和企业办事更加方便，全社会创业创新热情日益高涨。“简政放权、放管结合、优化服务”确是本届政府改革的亮点，动了真格，用了实招，取得了显著成效，赢得两会代表委员的共鸣和认同。但“放管服”三者不能等量齐观，简政放权和放管结合只是手段，优化服务才是行政改革的真正目的和价值所在。优化服务的正确路径只能是加强政府协商。

　　一、 优化服务是行政的本质和方式

　　“管理就是决策”，是诺奖得主西蒙的名言，它代表传统的以管理者为中心的居高临下的观点。对于人民政府而言，正确的论断只能是“管理就是服务”，“行政就是服务”。行政的主要职能是服务，行政的深刻本质是服务，行政的创新方式也是服务。要寓管理于服务之中，通过优化服务来放管调控、引导治理。

　　行政管理的方式要从以管理为中心转变到以服务为中心，这不仅可以大大减少行政成本，减少行政阻力，而且可以赢得人心认同，提高政府公信力。通过优化服务，很多事情政府的压力和行政的成本并没有想象的那么大，事情反而好办了，容易办成了。

　　司马迁在《史记》中写道“故善者因之，其次利导之，其次教诲之，其次整齐之，最下者与之争。”政府的主要职责不是与民争功，不是“拔苗助长”，而是因势利导，为社会为企业提供优化的服务。什么是行政服务?行政服务就是为群众和社会提供创业创新的环境和条件，提供创业创新的平台和舞台，提供创业创新的辅导和支持，减少行政干预，减少行政审批，清除创业创新的的障碍，减少创业创新的的阻力和成本。以敬民之心行简政之道。本届政府在这方面已经做了大量卓有成效工作，尤其是为大众创业万众创新提供了有力支持。

　　政府不仅要提供服务，更要优化服务。优化服务的关键是更新行政理念，转变行政方式，把由官员为中心的管理转变到人民为中心的服务。服务是否优化只能由服务对象说了算，不能由政府说了算。老百姓需要什么服务，政府就应提供什么服务。老百姓什么时候需要服务，政府就什么时候提供服务。老百姓需要什么方式的服务，政府就提供什么方式的服务。政府优化服务必须谦恭真诚，必须简除繁苛，禁察非法。

　　二、 优化服务离不开政府协商

　　政府关起门来是不可能优化服务的，优化服务的必由之路只能是加强政府协商。什么事政府真正协商了，老百姓就认为服务到位了，就理也顺了，气也消了，事业也办成了，从而“焦虑感”就变成了“获得感”和“幸福感”。

　　在简政放权的过程中，要协商哪些事项应该砍掉，哪些事项应该保留。在放管结合的过程中，也要协商哪些权力要放，哪些事项要加强监管。而且放管的力度、时机和方式也要协商。2015年国务院改革有一重大突破，即变“部门端菜”为“群众点菜”。尤其是近年来人大代表和政协委员和群众来信来访等涉及的行政审批事项都被纳入了“点菜单”。李克强总理还专门邀请企业家和行业协会“点菜”。“点菜”和“端菜”的过程就需要双方协商。不协商就可能端错菜，就可能乱服务，瞎服务。不仅简政放权和放管结合要协商，如何优化服务更离不开政府协商。

　　政府协商要坚持人民主体地位，充分发扬民主，要主动放下架子，主动沟通听取意见，真正了解人民群众的所思所盼所愿。政府应贯彻党的群众路线，提高宣传和组织群众能力，加强经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益问题的协商。政府协商贵在平等，贵在主动。对话是关键，共识是目标，优化服务是根本。

　　政府的中心工作推到哪里，政府协商就应主动跟进到哪里。政府协商的关键是增强协商的专业性和广泛性，针对性和及时性，重点是提高决策透明度与公众参与度。政府应根据法律规定制定并公布协商事项目录，列入目录的事项优先沟通协商。专业事项坚持专家咨询论证，涉及群众利益的事要多与普通群众协商。政府还要在加强基层协商这方面大做文章，做好文章。基层协商重在转变领导观念，改进干部作风，遇事多商量，勤商量，真商量。

　　三、 加强政府协商的几点思考

　　1. 政府治理创新的关键是民主协商。建议国务院尽快出台加快政府协商的指导意见，要完善政府协商机制，促进政府职能转变，加快行政方式转变，从而优化服务质量。要完善沟通机制、咨询机制和意见反馈机制。加强政府协商、优化服务才能真正转变政府职能，提升政府公信力。要规范协商议题，确保协商于决策之前和决策之中。政府决策要“先策后决”“多策慎决”。“策”就是各方出主意和协商的过程，“决”就是政府选择和决定的环节。政府应通过协商让重大决策速度适当“慢”下来，真正祛除拍脑袋决策、拍胸脯执行、拍屁股走人的“三拍”顽疾，倒逼科学民主依法决策水平的提高。

　　2. 加大政府智库建设的力度，突出行政特色，突出服务宗旨，突出治理重点。政府应主动与各类智库联系，征求意见，开阔思路，集中民智，“兼听则明，偏听则暗”。政府不能只听经济学家的意见，还需要多听听社会学、管理学、法律、政治学和人文哲学等多方面智库和专家的呼声。

　　3. 增强干部协商意识，补齐干部协商能力的短板。协商是共产党执政基础和群众基础，协商能力是治理能力现代化的必然要求。决策要协商，执行也要协商。协商能力是公务员行政能力的核心，是广大干部为民服务的基本功。各级公务员要尽快补齐协商能力的短板，既要学会与专家协商，更要学会与群众协商。

　　4. 把政府协商作为供给侧结构性改革中化解难题的法宝。供给侧的改革重在行政改革，重在政府自身建设，通过政府协商可以使改革更接地气更近民意，可以减少行政成本，减少改革阻力，从而凝聚共识，凝聚智慧，凝聚力量，可以大大提高企业和社会的主动性积极性创造性，有利于发挥好政府和市场两个作用。

　　(刘峰，作者系全国政协委员、国家行政学院一级教授，中国领导科学研究中心主任，北京100089)
 

（原文载于《中国行政管理》2016年第4期）