作者：张乾友，南京大学政府管理学院副教授，南京 210023
doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2016.08.13
公共行政学的研究对象是什么?是政府。没错，但是什么样的政府?在很长时期里，学者们关注的是作为一个实体的政府，并从一种静态的观念出发来研究这一实体的制度、结构与组织等各方面特征。但现在，学者们越来越强烈地认识到，在日常的治理实践中，政府并不是作为一个实体，而是作为一个行动体系存在的，因为现代政府是一种必须不断作为的政府，而它的作为就表现为一次次的治理行动。并且，与其他行动者不同的是，政府的行动表现为公共政策的形式，即它是以出台政策的形式开展行动的。所以，公共行政学的任务是通过对公共政策性质的挖掘来把握行动中的政府的基本特征，这也是公共行政学作为一种知识的独特价值所在。在政策问题越来越具有专业性与复杂性的背景下，虽然所谓政策科学主要是从公共行政学中分化出来的，但公共行政学在具体的政策问题上已几乎失去了言说的能力。比如，就是否要征收遗产税来说，这首先是一个政治哲学的问题，需要通过对代际公平的哲学思考来陈述理由;其次是一个经济学的问题，需要运用经济学工具来告诉人们这样一种再分配方式究竟会提高还是降低社会效率;再次是一个统计学的问题，需要通过统计模型来寻找最佳的征收方案;最后才是一个公共行政学的问题，在这里，公共行政学的功能是为政府提供完成征收遗产税这一任务的最佳组织方式，而即使对于这一问题，公共行政学也总是处于管理学的虎视眈眈之下。公共行政学者一直致力于解决问题，但当治理问题越来越多地表现为政策问题时，公共行政学反而失去了解决问题的能力。那么，公共行政学存在的价值到底是什么?在我看来，这就是对公共政策本身性质的挖掘，这是在其他学科的问题意识之外，也是它们没有能力回答的。本文就是挖掘公共政策性质的一种尝试，它通过对立法型治理与政策型治理的类型学区分来阐述公共政策的实验主义性质，进而分析了政策型治理的实践后果。在本文看来，建立在这种分析基础上的对社会治理模式本身的探讨才是公共行政学应当致力于解决的问题。
一、立法型治理的模式
人类总是同时生活在两个世界之中：一个理念的世界，一个行动的世界;一个理论的世界，一个现实的世界。作为一种会思考的存在，无论我们想要做什么事，总会先思考一下如何去做，然后才会实际地去做这件事，由此就让这件事情本身呈现出了两幅通常不同的图景。比较而言，理论总是以理想状态为出发点的，当我们试图为一件事构想出理论方案时，总是会考虑它的最理想的可能性。另一方面，行动则蕴含着不确定性，因而，一旦我们采取行动，也就意味着对理想状态的背离。在某种意义上，理论是一种规划，它总是试图为人们描绘出一幅美好的图景，然后制定它的实施方案;行动则是一种实验，一旦采取行动，就意味着踏入了不可预知的现实世界，因而只能根据现实的条件和不断变化的环境来寻找解决问题的办法。所以，思考行动与采取行动经常是两件完全不同的事情。作为人类最重要的集体行动，理念与行动、理论与现实的矛盾在社会治理活动中体现得尤为明显，并形成了两种截然不同的治理传统，即规划的传统与实验的传统。
在思想史上，柏拉图与卢梭是规划传统最广为人知的两位代表，他们分别提出了哲学王与立法者这两种经典的规划者形象。在柏拉图看来，哲学王是这样一个人物：“他对这个国家的制度抱有和你作为一个立法者在为它立法时一样的想法。”[1]那么，立法者又是一种什么样的存在?他可以被等同于一个国家的君主吗?卢梭不这么认为，“如果说一个伟大的国君真是一个罕见的人物，那末一个伟大的立法者又该怎样呢?前者只不过是遵循着后者所规划的模型而已。一个是发明机器的工程师，另一个则只不过是安装机器和开动机器的工匠。”[2]换句话说，规划者是一个国家基本制度的设计者，由于他拥有“一种能够洞察人类的全部感情而又不受任何感情所支配的最高的智慧”，[3]因而他就能够规划出最完善的制度，让国家通过这一制度的健全运行而得到良好的治理。在这个意义上，规划传统又是一种制度主义的传统，规划者的使命就是运用他的智慧来为国家创设一套完善的制度，这种创制的行为就是立法，所以，无论柏拉图还是卢梭都把规划者称作立法者，他们理想中的治理模式则可以被称为“立法型治理”。
无疑，如果规划者真的存在，那么人类社会将非常容易实现一种最简单同时又最完善的治理，但如果他不存在呢?事实上，由于关于规划者的设想过于理想，无论柏拉图还是卢梭，最后都只能求助于神明，让神明来帮他们解答在逻辑上无法得到解释的难题。但这样一来，规划者本身不就变成了乌托邦?所以，规划传统历来总是面临着严厉的批评，波普尔就将其斥为一种“乌托邦社会工程”(Utopian engineering)。在波普尔看来，乌托邦社会工程的“这些原则要求我们在采取任何一种实际行动之前，必须决定我们最终的政治目标，或理想国家。只有当这个终极目的确定之后，至少是要有粗略的大纲，只有当我们拥有了像是我们目标所系的社会蓝图一样的某种东西，只有那时，我们才能开始考虑实现它的最佳途径和手段，并制订实际行动的计划。”[4]但在现实中，“社会生活如此复杂，以致很少有人或者根本无人能够在总体的规模上评价某项社会工程的蓝图”，[5]因此，“首先确定一个终极政治目标，然后朝着这个目标推进的方法，假如我们承认在其实现过程期间，这个目标也许会有相当大的改变，那么这种方法就是徒劳无益的。”[6]
虽然卢梭关于立法者的想象经常被视为空想，但立法本身则一直是政治理论的关注焦点。当社会契约论发现人们只有通过相互缔约才能形成社会时，立法就已经被承认了作为社会治理基本途径的地位，因为缔约的行动就是社会作为整体而做出的立法。显然，缔约是一种虚构的行动，在现实中，它实际表现为一个制宪的过程，并通过确立一部宪法而描绘出了一个治理良好的社会的基本轮廓。在这里，制宪者很大程度上就是卢梭所说的立法者。不过，与卢梭认为立法者通过制定宪法就可以一劳永逸地实现社会的良好治理不同，这些制宪者清楚地认识到，他们所制定的宪法是抽象的，它只是为社会的良好治理提供了一个基础性框架，而无法涵盖社会治理的所有方面，所以，他们的任务除了制定宪法，还要为社会确立一个合法的立法机构，并通过这一机构的持续立法来维持社会的良好治理所需的稳定的制度供给。由此，早期现代政治理论主要关注两大问题，一是创制也就是制宪的问题，二是特定宪法体制下立法机构的形成与运行的问题。只要这两个问题得到了解决，那么一个社会的制度设计与制度供给就得到了满足，进而，立法的行动就可以为社会带来良好的治理。在这个意义上，现代社会治理的早期形态实际上是一种务实版本的立法型治理。
显然，无论哪一种版本的立法型治理都蕴含了这样一个假定，即立法本身可以创设出一种良好治理的状态，进而，只要法律能够得到忠实地遵行，那么社会就可以实现良好的治理。在这一点上，不同版本的区别在于，在柏拉图与卢梭所构想的小国寡民式的社会中，一个拥有超人智慧的立法者可以凭其一己之力而为整个社会创设出良好治理的状态，而在大规模的现代社会，我们则必须依靠一个庞大的立法机构来创制社会的治理蓝图。但无论如何，蓝图本身的存在都是不容置疑的，所有立法者都相信我们有能力描绘出一份良好治理的社会蓝图，进而用它来规范社会，否则，立法就失去了意义。这种信念牢固地支配着启蒙以来的政治理论，但随着19世纪后期政府行政职能的突出，随着立法被发现越来越多地依赖于执行，它开始受到了质疑。这一过程中，如公共行政学的产生及其与政治学关系的消长所表明的，社会治理的重心发生了从政治向行政的转移，无论实践者还是理论家都开始意识到，对一个社会的实际治理而言，执行法律往往与创设法律同等重要，甚至更加重要，因为无论设计得多么精细的蓝图，如果不能得到同等精细的执行，其实际效果必然大打折扣，甚至适得其反。于是，在追求更好地执行法律的过程中，政府行政机构的地位不断上升，立法机构的地位则相应下降。20世纪中期，随着“行政国家”的成型，行政机构通过对执行权的垄断与扩张而攫取了本属于立法机构的许多立法权，从而使社会的立法者呈现出一种双头结构，也就是使立法者本身出现了不确定性。在立法型治理的设计中，社会可能是不确定的，但立法者一定是确定的，只有这样，社会的良好治理才有可能。而现在，随着立法者本身出现了不确定性，随着立法者被发现可能无法制定出能够使社会得到良好治理的法律，立法型治理就陷入了某种危机之中，并逐渐开启了朝向实验主义的治理转型。
二、政策型治理的兴起
作为一种理论先行的治理方式，立法型治理预设了一种理想社会或者说静态社会的存在。在这种治理方式中，立法者的工作是通过立法来创设某种社会静态，执行者的工作则是通过执行的活动来维护这一社会静态，在现代社会，这种分工典型地发展为了政治与行政的关系，即古德诺所说的国家意志的表达与国家意志的执行的关系。由此来看，政治与行政的关系其实就是法律的创设与执行的关系，也就是一个特定社会所追求的理想社会状态的创设与维护的关系。从逻辑来看，所有形式的立法型治理都包含社会静态的创设与维护这样两个方面，但在历史上，政治与行政的分离则是一件非常晚近的事情，是在工业社会即将定型之时才告完成的。究其原因，在于农业社会是一个非常简单的社会，因而其社会静态的形成基本是一个自然的过程。这一现实孕育了哲学王的思想，因为只有在如此简单的社会中才能产生洞悉一切的哲学王，但另一方面，也正因社会非常简单，哲学王即使存在，也并没有多少用武之地，他通常并不需要在社会自然形成的秩序之外创设一种更好的秩序，也不需要一个专门的机构或组织体系来维护他所创设的与社会本身的自然秩序不同的秩序。相反，哲学王的工作就是发现与尽可能地维护社会本身所具有的秩序，只有这样，他的治理行为才能获得一种神授的权威。换句话说，农业社会具有很强的自治性，它虽然也需要立法者与执行者来帮助实现自治或在自然秩序出现危机时予以矫正，却并不依赖于立法者与执行者来实现其良好治理。所以，在这个社会中，立法者与执行者的发育都不充分，更没有发展出政治与行政的制度性分离。
政治与行政的分离是社会复杂化的产物。近代以来，社会的复杂化使自治变得不再可能，而必须由立法者来创设出一套能够克服各种新增的复杂性与不确定性的秩序。另一方面，也正是由于社会变得复杂了，这套秩序无法自然而然地发挥效用，因而需要一个专门的机构来使其得到贯彻，结果就是政治与行政的制度性分离，让政治根据社会本身的变化而周期性地为社会构画新的治理蓝图，行政则负责将其付诸实施。与传统观点认为哲学王可以一劳永逸地构画出社会的治理蓝图不同，现代政治理论充分认识到了立法机构的局限性，因而不再赋予其制定永恒治理蓝图的权力，而要求它根据社会环境的变化来提供暂时的治理方案。但无论如何，在现代政治理论中，一种虽然具有时效性却又相对稳定的社会静态的存在仍是可能的，进而，立法型治理本身的存在才是可能的。可见，在社会中客观存在着复杂性与不确定性的条件下，立法型治理实际上是在一个变动不居的世界中创设与维护社会静态的方式，其具体途径则是通过政治与行政的分离来实现对特定社会静态的制度化供给。在一定时期内，这种分离是行之有效的，因而立法型治理确能使社会得到静态化的治理。但随着社会的进一步复杂化，行政机构在执行法律的过程中遭遇了越来越多的困难，日益强烈地感受到了静止不变的法律与变动不居的现实之间的矛盾，结果就陷入了执行悖论：在急剧变化的现实面前，它越是忠实地执行法律的要求，反而越是背离了立法的宗旨。为了解决这一悖论，立法型治理开启了自我调整，对立法权进行了重新分配，让作为执行者的行政机构也分享了部分的立法权，以通过行政机构的立法来更迅速、准确地回应不断变化的现实问题。
行政机构立法权的获得使立法型治理发生了重大的转型。传统上，立法者是作为理论家而存在的，只有当他不直接参与法律在残缺的现实世界中的运用的时候，他才能通过法律描绘出一个尽可能完美的世界。哲学王就是这样一种理论家和立法者。现代立法机构的组成者不再是哲学王式的理论家，但与法律的执行者相比，他们的工作仍是理论性的，因而，他们虽然意识到了法律的执行不可能一丝不差地贯彻立法的意图，却仍然相信立法本身可以为我们提供一种理想的治理蓝图，也才得以从这种坚信出发去为社会立法。而随着行政机构分掌了立法权，当法律的实际执行者开始考虑立法的问题时，情况就发生了变化。作为实践者，他们对现实世界的残缺性有着切身的认知，他们的实践经验告诉他们，法律的执行并不是一个按图索骥的过程，不存在一种可以为所有治理问题提供解决方案的完美立法，所以，行政并不仅仅是“国家意志的执行”，而是在不背离立法意图的前提下寻找法律未能加以详述的解决办法的过程与活动。在这里，现实的残缺性决定了理论的虚构性，一切完美的解决方案都只能是虚构的，而不可能真实地存在。从这一认识出发，他们质疑立法的可能性，质疑一切具有确定性的解决方案的真实性。在他们看来，我们不可能事先制定一个正确的方案，然后通过不犯错误地执行这一方案来解决问题，而只能通过不断地犯错来一步步地接近解决问题的正确途径。换句话说，治理问题的解决实际上是一个试错的过程。但作为有着丰富知识的专业治理者，他们不会盲目地试错，而总是有目的、有计划地试错，他们虽然不相信任何人可以提出一定正确的方案，却也有能力避免提出必然错误的方案，所以，他们的试错过程实际上是一个实验的过程，是在不知道确定无疑的解决方案而又相信问题可以得到解决且拥有解决问题的相当多的信息的前提下寻找解决问题的可行办法的过程。可见，与理论家拥有的是确定性的思维不同，实践者所拥有的则是一种实验性的思维。当他依据这种思维来开展立法活动时，就把立法活动的产出从治理社会的完美蓝图变成了解决问题的尝试性方案，这种尝试性方案就是政策。所以，立法权向行政机构的转移既宣告了社会治理中实验主义的兴起，也宣告了“政策型治理”的兴起。
法律与政策、立法与制定政策，这是我们在日常用语中经常碰到而又并未加以严格区分的两组概念。在本文看来，法律属于规划传统的范畴，我们之所以要开展立法，目的是对社会进行规划，并通过这种规划来为社会提供一个确定的治理框架;政策则属于实验传统的范畴，任何政策的出台实际上都是一场社会实验，实验者虽然预设了某种目的，却清楚地知道他自己无法保证实验的进行一定能够达成这一目的。这两种传统都有着古老的渊源，但在历史上，规划传统长期占据着支配地位，实验传统则只是在20世纪才随着行政国家的产生而得以崛起。行政国家实现了立法权从立法机构向行政机构的转移，并通过这种转移而用实验主义的思维改造了立法活动，用政策制定取代了立法，结果，不仅行政机构，而且立法机构的立法产出也逐渐被视为了政策，而不再是传统意义上的法律。实验主义哲学的奠基者杜威曾经感慨，“实验主义是科学在自然领域大获全胜的原因，而社会领域则仍是一块实验程序无法随意亵渎的圣地。”[7]但随着政策对法律的取代，尤其是随着20世纪60年代的公共政策运动将政策变成了一种基本的治理工具，社会本身已经变成了一块实验场，其中，所有政策参与者都试图通过推行某种政策来开展特定的社会实验，以解决特定的社会问题，或实现特定的社会、经济以及政治目的。
政策型治理的实验主义性质在新兴的政策研究中得到了充分体现。在发表于《政策科学》创刊号上的题为“政策科学的前言”的雄心勃勃的文章中，德罗尔(Yehezkel Dror)写道，“显而易见的是，对于发现眼前的和不断涌现的社会问题的解决方案来说，社会实验是至关重要的。比如，我们需要新的实验性城市来为到2000年时的1亿新增美国人口提供宜居的住处。审慎的社会实验需要发明新的研究设计与新的法律—政治安排。同样重要且非常困难的是营造一种鼓励对社会机构的研究与实验的政治社会环境。”[8]事实上，在当时，“伟大社会”本身就是一场规模空前的社会实验，通过出台大量社会政策与社会项目，约翰逊政府成功地将美国社会变成了一个巨大的实验室，然而，由于缺乏足够的合格实验员，这场实验很快走向了失控，并加速了约翰逊政府的逊位。另一方面，政策科学则得以在对这场实验的反思中兴起，并试图通过培养足够多的合格实验员——德罗尔称其为“政策分析员”[9]——来推动进一步的社会实验。而随着这些政策分析员被源源不断地输送到政策领域之中，通过实验性的政策来开展社会治理就成了政府的一种当仁不让的选择。
三、政策型治理的后果
从立法型治理向政策型治理的转变不只是治理方式的转变，更是治理观念与思维方式的转变。在治理方式的层面，它意味着政府决策中心从立法机构转向了行政机构，而立法决策与行政决策的实体分界还是存在的。在治理观念与思维方式的层面，它则意味着实验主义的普遍确立，从此，无论行政决策还是立法决策，都变成了一种实验性的活动，从而使立法与政策制定间的观念边界变得非常模糊了。这是法律的政策化，其结果是使法律丧失了作为社会治理蓝图的功能，而变成了一种具体的尝试性的行动方案。而在执行政策的尝试性的行动中，政治与行政的边界也逐渐趋于消融，因为试错的过程就是不断地做出并实施新的决定的过程，在这一过程中，执行者的反馈如果不是比决策者的决定更加重要，也至少与其同等重要，并因此通过反馈而参与到了决策之中。结果，在一个变动不居的世界中，决策与执行就不再构成政治与行政的区别了，因为政策实验的每一位参与者都必须同时参与决策与执行的活动，否则，他就无法获得关于实验过程的充分知识，进而失去对于实验本身的控制权。所以，政策型治理的发展不仅让行政官员分享了决策权，也将政治官员卷入了执行过程之中，而不再是一个专注于构画理想蓝图的立法者了。换句话说，政策实验使政治与行政的关系发生了重组，它虽然没有消除政治与行政的实体界限，却让它们间的关系变得更加连贯(continuous)，而不再彼此分离。[10]
政策型治理的兴起不仅模糊了政治与行政的界限，也拉近了研究与实践的距离，并突出了社会科学专家在政策制定中的重要性。当然，这一发展的后果也是双重的。一方面，它扭转了哲学王时代以来研究与实践不断分离的状况，让研究者得以重新介入了实际治理活动之中;另一方面，它也将实践的具体关注植入了研究活动之中，使科学研究从理论驱动变成了实践驱动的活动。对于理论家而言，这意味着他们的角色从“立法者”(legislators)转变成了“阐释者”(interpreters)。[11]对于科学本身而言，这意味着理论科学让位给了政策科学。如霍尔特(Robert T. Holt)与特纳(John E. Turner)所说，政策科学的兴起标志着社会科学研究进入了一个“切题”(relevance)的时代，“研究与课程对社会问题的切题性将很可能变成资源分配的一种越来越有约束力的标准。尽管仍然可能会有空间留给那些认为其角色是为了知识而知识的学者，但在我们的时代，如果一所大学及其教师队伍仅仅或主要根据这一方式来定义他们个人或集体的角色，他们将是很难生存下来的。”[12]霍洛维茨(Irving L. Horowitz)也认为，“社会科学与公共政策之关系这一问题的提出反映了对科学活动在社会生活中的效用与可行性的一种信念。再问‘社会科学真的科学吗’这样的问题已不再时髦，也不再深刻。这是一个幼稚的问题。”[13]
对于“切题”的概念，公共行政学者不会陌生，事实上，它是新公共行政运动的基本主张之一。[14]作为一场年轻人的暴动，新公共行政运动批评当时的主流公共行政研究过于迷恋在前一时期确立起来的基本学科结论，而失去了对于现实的切题性，因而要求通过发动一场科学革命来使公共行政学重新切合变化中的实践主题。在这一点上，新公共行政运动与政策科学是一致的。然而，这两场几乎同时发生又都以切题为指向的学术运动对于切题的理解却截然不同。在某种意义上，新公共行政运动对切题的理解带有规划传统的深刻印记，因而具有明确的理论指向，它所说的切题并不是要研究者亦步亦趋地跟随实践的进展，而是要求研究者针对急剧变化的社会现实提供一张新的治理蓝图，换句话说，它要求研究者作为理论家而为社会立法。虽然这一运动的参与者自身缺乏足够的立法能力，但他们很快就在20世纪后期最重要的理论立法者罗尔斯那里找到了寄托，并试图通过借鉴罗尔斯的正义论来为行政世界构画一张新的治理蓝图。另一方面，政策科学对于切题的理解则是实验主义的，因而它明确地排斥任何理论性的主张，在政策科学看来，所谓切题就是务实，就是从实践者的问题与需要出发去为他们提供解决具体问题所需的帮助。正是在这个意义上，霍洛维茨将政策科学称为“服务科学”(service sciences)，[15]认为它的存在就是为解决具体的政策问题而服务的。从20世纪后期以来的科学发展来看，显然，新公共行政运动只是昙花一现，而没有取得任何广泛的科学影响或现实影响;政策科学则变成了社会科学中的主导研究取向，甚至改写了社会科学的定义。今天，当实证主义者批评中国的公共行政研究还算不上社会科学的时候，其依据就是许多研究过于理论性，而缺乏政策切题性。在今天，社会科学就是政策科学，这是政策型治理为人们留下的一种共识性认识。
政策过程是一个实验过程，而任何实验都需要具备两大前提：第一，实验条件是可控制的，如克朗巴哈(Lee J. Cronbach)所说，“实验方法最广为人知的优点是它将情境变量纳入了严密的控制之中，因此，它使严格的假设检验成为了可能，并让我们可以自信地找出事件间的因果联系”;[16]第二，实验是可重复的，这保证了我们能够找出错误或正确的原因，否则，如果所有问题都是一次性的，那么，我们就算正确地处理了这件事，也将无从得知我们的解决办法究竟对在哪里。而在社会领域，这两大前提基本都不能得到满足。首先，就实验条件而言，作为情境变量的社会环境总是处在连续的变化之中，而不可能被纳入精确的控制，因而实验者不可能找出造成了某一结果的确定无疑的原因。即使我们用赋值的方法把具体的社会情境纳入抽象的数理模型，就像用实证方法武装到牙齿的政策分析员们所做的那样，也只能得出一种统计意义上的相关性，而根据这一相关性做出的政策结论必然蕴含着巨大的不确定性。其次，就实验的可重复性而言，由于社会是由一个个不同的个体组成的，以这些千差万别的个体为对象的实验在本质上是不可重复的，当然，出于对实验方法本身的信念，实验者也可以开展重复性的社会实验，但其结果将变得非常可疑。所以，相对于自然领域中的实验，社会实验本身就是一件极具风险的工作。
现实的发展总是讽刺性的，虽然人们早已认识到了实验方法的风险性，但在确定性的信念已经荡然无存的条件下，除了实验，人们又没有别的办法来开展行动和解决问题。于是，“当企业希望负责任和谨慎地获得最大化的利润时，它们寻找试点市场，建立可靠的实验，并通过利润激励展现严谨的科学。当一个试点市场在一个地区表现良好时，它们就会在别的地方进行类似的实验，以发现是否应当广泛推行该产品与服务。类似地，在公共政策中，我们经常将在某个地区取得巨大成功的实践和项目推广到别的州，有时还推广到联邦政府。”[17]结果，政策移植、政策扩散与政策学习就成为了今天社会领域中极为普遍的现象，所有组织都试图通过实验来寻找解决问题的办法，通过重复性的实验来将某个问题的解决办法推广到对所有问题的解决上，也通过一次次的实验将社会本身变成了一个巨大的实验场。
作为一种社会治理方法，规划的方法认为我们可以通过立法来创设出一个治理良好的社会，并通过强制性的执法来实际地维护这样一个社会。实验的方法则认为，在社会情境是可以控制的前提下，我们可以通过特定的政策刺激来获取特定的社会反应，以解决具体的治理问题，并通过反复不断的问题解决来实现社会的良好治理。由于治理技术的进步，在对某些问题的解决上，我们确实可以营造出某种实验室环境，并像实验一般地精确解决这些问题。但即便如此，由于社会情境本质上的不可控性，我们在解决特定问题的同时又经常性地造成了新的问题，甚至根本就无法彻底解决任何问题。规划的方法通过拒绝现实中的复杂性与不确定性而给予了我们一个确定的社会治理方案，实验的方法则是在承认现实的复杂性与不确定性的前提下寻求具有确定性的问题解决方案。到今天，规划的方法已经受到了普遍的抛弃，实验的方法则成了人们唯一可用的现实的解决问题的办法，并因此得到了普遍的使用甚至是滥用。实验方法的滥用让我们在解决问题的同时不断地生产着新的问题，让我们疲于奔命于无穷无尽的政策实验之中，也让社会呈现出了日益强烈的不可治理性，其基本表现就是社会风险的激增，使“社会变成了一个实验室，没有人对实验的结果负责。”[18]如果这一局面不能得到根本性的扭转，不仅政策型治理本身，人类社会也将陷入存续的危机。
如前所述，在已经失去了政策辩论与制定中的话语权的背景下，公共行政学面临着重新证明其学科合法性的严峻挑战。而根据以上分析，本文认为，对这一挑战的回应就蕴藏在政策型治理的实验主义性质之中。自政策科学兴起以来，公共行政学者已经明确意识到了治理行动向社会实验的转变，只是没有意识到这种转变对整个社会治理模式的影响。所以，虽然涌现了大量关于政策实验的研究，却没有指向治理模式重建的方向。在某种意义上，政策型治理与实验主义的治理都属于描述性的概念，而不是规范性的概念，而治理模式重建的前提就是为这两个概念所指向的治理变革确定其规范性含义。在这一点上，公共行政学是最有发言权的，也只有通过对这一问题的回答，公共行政学才能重新证明其作为一种知识的独特价值。就目前而言，可以判断，这种规范性含义具有两方面的内容。第一，它突出了责任的重要性。在立法型治理中，作为理论家的立法者是一个自觉的责任主体，他的责任就是为社会创设出完美的秩序，而他之所以负有这种责任，则是因为我们认为他拥有承担该责任的能力。在政策型治理中，我们不再认为任何人有能力为社会寻找到某种确定的治理方案，结果就是实验性的行动失去了责任主体。因此，在治理行动已经变成一种不确定的实验的前提下，理论研究需要找到让这种实验具有责任指向的途径。第二，它突出了制度变革的重要性。虽然政策型治理已经将治理行动变成了实验，但治理行动由此发生的制度框架仍是在立法型治理中保留下来的，导致制度与行动间存在严重的脱节。在某种意义上，正是这种脱节让实验性的行动几乎总是导向了风险的增加。要改变这一情况，就需要有能够规范实验性行动的制度框架。总结起来，这两点共同提出的就是让治理行动具有责任指向的制度重建的问题，这应当是当前治理变革的规范性含义，也是公共行政研究应当致力解决的问题。
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Toward Experimental Governance
Zhang Qianyou
[Abstract]There are two traditions in governance, namely planning tradition and experimental tradition. The former can also be called governance by legislation, which tries to govern the society through perfect legislations. The latter can be called governance by policy, which tries to govern the society by constantly introducing tentative policies. The rise of public administration is a result of the transformation from governance by legislation to governance by policy, and the value of public administration is to make clear the normative implications of this transformation so as to rebuild our mode of governance.
[Keywords] planning, experiment, governance by legislation, governance by policy, public administration
[Author] Zhang Qianyou is Associate Professor at School of Government, Nanjing University. Nanjing 210023
