作者：陈升，重庆大学公共管理学院教授、博士生导师，清华大学国情研究院客座研究员;潘虹、陆静，重庆大学公共管理学院硕士研究生，重庆 400030
doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2016.09.16
一、引言
根据国家统计局2014年对调查样本数据推算显示，全国农村贫困居民仍有8249万人。①为了确保我国到2020年如期实现贫困人口脱贫、全面建成小康社会的发展目标，2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时作出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示，并首次提出了“精准扶贫”的重要思想。2014年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，对精准扶贫工作模式的顶层设计做了详细规制，推动了“精准扶贫”思想落地。2015年10月，十八届五中全会提出：实施脱贫攻坚工程，实施精准扶贫、精准脱贫。
“精准扶贫”逐渐上升为国家扶贫政策，成为国家综合扶贫政策的最新表述、最新思路和最新标准，并在全国各地广泛实践，譬如广东“规划到户、责任到人”的“双到”模式，贵州毕节“六个到村到户”模式等。那么，各地开展精准扶贫的绩效如何?影响精准扶贫绩效的因素有哪些?哪些又是核心影响因素?
由于提出时间较短，国外相关研究较少，而国内对于精准扶贫的研究主要表现在：一是对精准扶贫的政策解读。[1][2][3]二是对各地精准扶贫的案例分析。[4][5][6]虽然现有研究对精准扶贫的困境与优化路径进行了详细阐述，[7][8][9]但以上研究更多是针对现状的简单定性分析，对问题的解释缺乏有说服力的证据。
本文基于相关文献提取精准扶贫绩效的影响因素，以广东、湖北恩施和贵州毕节精准扶贫作为研究对象，运用Nvivo 8.0软件进行规范的案例研究，甄别精准扶贫绩效的核心影响因素，并据此提出相应政策建议。
二、文献综述与理论框架
(一)文献综述
精准扶贫政策借鉴了广东省“双到”工作的经验，[10]从规划到户和责任到人发展到扶贫资金到村到
①该数据根据国家统计局全国7.4万户农村住户调查样本数据推算而来。
户，[11]扶贫驻村工作队的成立等，都是对广东经验的浓缩。而对“精准”的理解，董家丰将其归纳为“扶贫对象、扶贫措施与效果两方面的精准”。[12]而黄承伟、覃志敏认为“精准扶贫是国家扶贫治理体系的重要组成部分，它由贫困人口识别和扶贫资源(资金、项目)瞄准两部分构成”。[13]目前大多数学者认为精准扶贫是针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精准识别、精准帮扶、精准管理的治贫方式。[14-18]
根据精准扶贫的概念解析与研究主题，本文基于相关文献梳理出精准扶贫绩效的相关影响因素，主要包括：精准识别、精准帮扶、精准管理与精准考核，具体分析如下：
1. 精准识别
精准识别是指通过申请评议、公告公示、抽检核查、信息录入等步骤，将贫困户和贫困村有效识别出来。[19]世界银行研究报告显示，[20]在缺乏合理制度设计和必要支持的情况下，贫困群体往往难以从政府的公共服务中获益。据计算，1973-1974年，印度中央政府支出中仅有不足1/6可以使贫困户获益(Gupta,1977);在印度，占总人口20%的最富有群体享有的政府医疗服务是占总人口20%的最贫困群体的3倍(Peters et al, 2002);而在尼泊尔，46%的政府教育支出为1/5最富有的群体获得，而最贫困的群体仅享有政府教育支出的11%(Devarajan and Shah,2004)。即便是专门针对贫困群体的支持项目，非贫困群体往往可以利用其经济优势获取有利于自身的政策。[21][22][23]扶贫资源在目标群体瞄准上的偏差是导致“益贫困地区”大于“益贫困户”的原因之一。[24]据此本文提出，精准识别对精准扶贫绩效有显著影响。
2. 精准帮扶
精准帮扶是指对识别出来的贫困户和贫困村，深入分析致贫原因，落实帮扶责任人，逐村逐户制定帮扶计划。[25]精准帮扶包括四个维度。一是项目安排精准，学者们认为提高扶贫项目的瞄准性有利于增强扶贫绩效。[26][27]二是资金使用精准，扶贫资金层层下拨、层层管理可能会诱发项目寻租从而导致目标偏离，[28]提高扶贫资金的瞄准性有益于增强扶贫绩效。[29]三是措施到户精准，研究发现扶贫工作存在精英捕获现象精英捕获是指本应该惠及大众的资源被少数群体(常常是政治或经济上有权力的集团)占有，从而导致在政治和经济上权力较弱的集团的利益受到损害的现象。，[30][31]表现为扶贫资源向经济基础好、容易出政绩的村倾斜以及在村内“扶富不扶贫”，[32]措施到户直接瞄准了以精英捕获为代表的扶贫资源分配不公来增强扶贫绩效。四是因村派人精准，精准扶贫配套实施的驻村干部制度，为贫困村公共产品供给和扶贫物资分配过程增加了一道外来监督力量，有利于公平分配和提高扶贫效率。[33]据此本文提出，精准帮扶对精准扶贫绩效有显著影响。
3. 精准管理
精准管理是指对扶贫对象、扶贫资金和帮扶主体进行全方位、全过程的监测，实时反映帮扶情况，实施动态化、制度化管理，实现扶贫对象有进有出，为扶贫开发工作提供决策支持。[34]精准管理包括三个维度。一是农户信息管理，学者们认为建立贫困户信息网络系统，将扶贫对象的基本资料、动态情况录入系统，实施动态管理有利于提高扶贫绩效。[35] [36]二是阳光操作管理，为有效避免权力寻租与资金滥用，要建立扶贫资金信息披露制度以及扶贫对象、扶贫项目公告公示公开制度，将筛选确立扶贫对象的全过程公开，避免暗箱操作导致的应扶未扶，保证财政专项扶贫资金在阳光下进行。[37]三是扶贫事权管理，左停认为在分析精准扶贫时应采用“中央—地方—村庄”关系结构，[38]监督权向上提，中央二次监管的可能性增加，事权在地方内进一步下移，扶贫资源传递层级减少，国家入村直接面对农民，代理人角色弱化。据此，精准管理对精准扶贫绩效有显著影响。
4. 精准考核
精准考核是指对贫困户和贫困村识别、帮扶、管理的绩效，以及对贫困县开展扶贫工作的量化考核，奖优罚劣，保证各项扶贫政策落实到实处。[39]孔德斌研究发现实施精准扶贫就要改进贫困县考核机制，由主要考核地区生产总值向主要考核扶贫开发工作绩效转变，把提高贫困人口生活水平和减少贫困人口数量作为考核主要指标。[40]通过贫困人口信息系统监测，上级扶贫部门可清晰准确地发现下级扶贫部门在贫困户、贫困人口识别工作方面的准确性与认真态度，及时查看扶贫资金和项目的使用与落实情况，对地方干部的考核也将主要依靠扶贫工作的内容和指标来完成。[41]以扶贫成果为导向的考核机制，有利于激发地方扶贫积极性，提高精准扶贫绩效。因此，精准考核对精准扶贫绩效有显著影响。
(二)理论框架
经验主义学派的研究有两种逻辑：一种是没有理论框架的指引，发散地对案例进行调查研究，通过归纳调查结果得出结论，再对结论进行分析，形成理论框架;另一种是根据已有或新建立的理论框架，对样本案例进行调查研究，最终通过对理论框架的验证和修正得出相应结论。[42]本文采取两者结合的方法，基于相关文献提取精准扶贫绩效的影响因素构建理论框架，而对于影响因素的重要性先不做假设，通过案例进行探索，构建理论。
图1 精准扶贫绩效影响因素理论框架
本文基于文献综述提取精准扶贫的影响因素并构建理论框架图(图1)，基于理论框架和研究主题，需要通过案例研究解答两方面的研究问题：(1)影响精准扶贫绩效的因素有哪些?(2)各因素的相对重要性如何?哪些是核心因素?
三、案例研究
(一)研究方法
本研究一方面需要对理论框架中的精准扶贫绩效的影响因素进行验证，以回答影响因素“是什么”的问题;另一方面，还要对影响因素相对重要性进行探索和构建，从机理上回答精准扶贫“为什么”和“怎么样”的问题。因此文本兼有理论验证和理论构建的特点。大量研究说明案例研究方法是验证理论、评判理论以及构建新理论的有效方法，能够具体回答“是什么”、“为什么”、“怎么样”的问题。[43][44][45]因此，本文拟采用案例研究方法。
(二)案例选择
自精准扶贫提出以来，各贫困地区开展了实践，相关报道不断见诸报端。这些报道涉及到“精准识别”、“精准帮扶”、“精准管理”与“精准考核”各个层面，为本文的案例研究提供了充足的素材。本文基于以下标准选择案例：(1)典型的精准扶贫事件。实施了精准扶贫并引起持续关注与报道。(2)精准扶贫过程完整。包括了精准识别、精准帮扶、精准管理与精准考核全过程。(3)数据可得性原则。互联网可以提供丰富资料与数据的精准扶贫事件。(4)地域分布均衡性原则。样本地区覆盖东部、中部与西部。根据这4条标准，本文选择了3个样本地区进行案例研究，分别是广东、湖北、贵州(表1)。
(三)数据采集
Ross指出一般情况下资料来源越多，研究效度也会相应地获得提升，而资料间的相互验证则是定性研究中信度的重要保障。[46]因此，为增强本研究的信度和效度，本文选用两种途径获取资料：(1)以精准扶贫为关键词，通过知网“重要报纸全文数据库”获取相关文献;(2)以百度搜索等方式，从《农民日报》、《南方日报》、《光明日报》、《新华网》、《广州日报》、《恩施日报》、《荆楚网》、《毕节日报》等主流媒体提取相关新闻、报道、评论。本文获取2013—2015年相关文献与新闻报道共计313篇，经过反复阅读和比较，最终保留169篇。本文采用适合于文本分析的Nvivo 8.0软件，进行文本的编辑、编码和构建频数的统计等操作。
(四)数据分析
本文主要采用数据编码和归类的方法对资料进行分析和整理，目的在于从大量定性资料中提炼主题，论证理论研究部分所提出的问题。[47]具体来讲，对所能查阅到的广东省、湖北恩施、贵州毕节三个地方精准扶贫的所有文献与新闻进行编码。
1. 数据编码
现有定性研究广泛采用两种编码过程：一是完全开放式编码;二是严格按照已有理论设定编码变量。其中第二种方式更加有效和现实。[48]因此，本研究通过已有理论指导编码，并根据数据分析发现增加新编码变量。
本文首先根据精准扶贫绩效影响因素理论框架，定义相关编码变量，包括精准识别(1个)、精准帮扶(4个)、精准管理(3个)与精准考核(1个)。同时，本文主要研究影响因素与精准扶贫绩效的关系，因此需要定义精准扶贫绩效的编码变量，譬如减贫绩效(贫困人口较少率)、扶贫专项绩效等。此外，本文对广东精准扶贫(GD)、湖北恩施精准扶贫(HB)、贵州毕节精准扶贫(GZ)三个案例进行了标记。
本文借助于QSR Nvivo 8.0中文版对资料进行分析，Nvivo 8.0编码(code)主要分为两种：自由节点(free nodes)和树状节点(tree nodes)。本研究的编码按照开放式编码(open coding)、轴心式编码(axial coding)和选择式编码(selective coding)的顺序进行。使用Nvivo 8.0软件具体编码步骤如下：(1)将广东36篇精准扶贫资料、湖北恩施71篇精准扶贫资料、贵州毕节62篇精准扶贫资料导入到Nvivo 8.0软件中;(2)仔细阅读精准扶贫资料，如果一段文字涵盖几个节点，则分别标记在不同节点下。如果不能确定某段文字内容所属节点应该放在哪个树状节点下，则暂时标记为自由节点，反之则将文字内容标记为某个子节点，然后放在某个树状节点下。(3)对所有资料编码结束后，利用软件分类提取某一节点下的所有内容，仔细阅读、思考，根据节点内容对节点名称进行必要的修改;将不同节点的内容进行比较，进而对一些节点进行必要的合并或重组;对树状节点的逻辑性进行深入研讨，并对部分子节点的位置进行调整。(4)为每一个案例创建一个个案，并赋予不同的属性(角色)，就不同案例在精准扶贫绩效影响因素上的差异进行比较。编码过程中，发现条目间存在一些重复内容(如不同新闻媒体均有报道)，对此没有予以剔除，因为一个条目被提及的频次越高，该条目所描述的行为就越具有普遍意义。最终，形成了584个条目，其中广东189个，湖北恩施174个，贵州毕节221个。
2.编码一致性分析
通过Nvivo 8.0软件“编码比较”(coding comparison)功能，两位编码者独立编码相同的文本材料，本文通过“编码一致性百分比”衡量原始材料编码的一致性程度，以保证研究的信度和效度(见表2)。结果显示，10个节点的一致性百分比在76.06%—98.99%之间，表明编码者一致性程度较为合理，本次编码具备必要的信度和效度。
四、研究发现与结论
(一)影响精准扶贫绩效的因素
通过对广东精准扶贫、湖北恩施精准扶贫和贵州毕节精准扶贫的案例研究，我们发现9个因素及16个维度得到了编码条目支持，有1个因素的1个维度没有得到支持(见表3)。
因此，得出结论：影响我国精准扶贫绩效的因素包括4个层面9个因素，分别是精准识别层面的扶贫对象精准，精准帮扶层面的项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准，精准管理层面的农户信息管理、阳光操作管理、扶贫事权管理，精准考核层面的考核扶贫成果。
表4各影响因素对精准扶贫绩效的重要性
4个层面
影响因素
节点参
考点数
参考点内容举例
精准识别
扶贫对象
精准
65
望，就是目测贫困户的居住条件、家庭生活情况，初步确定其贫困程度及是否达到扶贫标准;闻，就是向镇村干部、左邻右舍从侧面了解贫困户的基本情况;问，就是详细询问贫困户的收入水平及致贫原因等;切，便是为贫困户把好脉，量身定制操作性强、行之有效的帮扶方案。(GD01-04)
精准帮扶
项目安排
精准
120
据统计，全省2571个贫困村已累计实施生产经营项目7278个，涵盖种养业、加工业、土地租赁和物业出租等多个业种，产生实际收益17亿元，全省各地初步形成了一批集中连片大规模的“产业村”、“专业镇”。(GD04-02)
资金使用
精准
84
龙凤综合扶贫改革试点确定后，成功对接了15 亿元恩施综合扶贫改革试点项目。龙凤镇镇政府对搬迁过渡时期的农民，每户每年补助9600元用于租房，直到迁入新居为止。(HB04-01)
措施到户
精准
75
德江县枫香溪镇坪湾村村民任明强，是当地精准识别的贫困户，家中劳力短缺。该县帮扶部门联合镇党委、政府采取因户施策，帮助他家制订了“长中短结合、以短为主”的脱贫路子，种植1500亩辣椒，预计产出干辣椒12余万斤，能收入130余万元。(GZ02-05)
因村派人
精准
56
毕节市按照“单位到村、干部到户、责任到人、措施到位”的要求，共组织1256个市、县直行政企事业单位和261个乡镇(街道)结对帮扶2197个贫困村，实现了“一村一帮扶责任单位、一村一帮扶工作队、一户一帮扶责任人”。(GZ29-03)
精准管理
农户信息
管理
35
户有卡，村有表，镇有簿，县有网。省扶贫信息网可以看到全省动态情况，可以查阅到每一贫困村、贫困户的基本情况及帮扶前后的变化;按分级管理权限，各级单位分别可以看到其所在区域内的帮扶情况。(GD08-11)
阳光操作
管理
27
充分发挥纪检监察机关职能作用，设立“民生项目监督特派组”，整合财政、审计、扶贫等部门监管力量，盯死看牢民生项目资金，确保扶贫项目按批复方案实施，扶贫资金不被挤占挪用。(GZ51-05)
扶贫事权
管理
9
制定《关于建立财政专项扶贫资金安全运行机制的意见》，坚持目标、任务、资金和权责“四到县”和“乡镇申报、县级审批、乡村实施、乡镇初检、县级验收、乡级报账，五公告二公示”的运作体系。(GZ60-06)
精准考核
考核扶贫
成果
33
恩施州日前出台《县市、乡镇和州直行业部门精准扶贫工作责任考核办法》，与以往相比大幅增加了精准扶贫在政绩考核中所占权重。年度工作目标百分制综合考评，精准扶贫工作县市考核权重由4%调至60%，增加15倍;乡镇权重，由5%、10%不等增至60%;州直行业部门加分，从20分提高到30分至50分。(HB20)
注：以上自变量共计504个编码条目，因变量(精准扶贫绩效)有80个编码条目。
(二)精准扶贫绩效各影响因素的重要性
本文对精准识别、精准帮扶、精准管理与精准考核4个层面中获得编码条目支持、影响精准扶贫绩效的9个因素与精准扶贫绩效变量的因果关系进行了统计分析，发现各影响因素获得编码条目的支持不同(见表4)，就其编码条目数在总条目数均值而言，项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、扶贫对象精准、因村派人精准在56及以上，农户信息管理与考核扶贫成果在35及以下，阳光操作管理与扶贫事权管理在27及以下。
(三)研究结论及理论框架建构
根据以上分析，得出结论：影响我国精准扶贫绩效的9个因素的重要性不同。核心因素是项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、扶贫对象精准、因村派人精准;次核心因素为农户信息管理与考核扶贫成果;边缘因素为阳光操作管理与扶贫事权管理。
据此，本文对前述理论框架进行了修正，并根据案例研究结论运用Nvivo 8.0中Models功能构建结构模型，从而形成我国精准扶贫绩效影响因素理论框架(见图2)。
图2精准扶贫绩效影响因素理论框架图
五、政策启示
基于上述研究结论，我国精准扶贫绩效的优化路径应从核心影响因素入手，即精准识别的扶贫对象精准，精准帮扶的项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准与因村派人精准。
瞄准对象，精准识别。精准识别是精准扶贫的起点和基础。做好精准扶贫工作的首要任务就是将真正的贫困对象识别出来，建立合理有效的贫困对象瞄准机制。一是识别方法要精准。比如广东“望闻问切”法，贵州毕节“四看”法。二是识别过程要公开公正。坚持自上而下的科学认定与自下而上的民主识别相结合，并将结果公诸于众，接受群众监督，将识“真贫”落到实处。
对症下药，精准帮扶。精准帮扶是精准扶贫的中心和关键。一是项目安排精准。按照抓大不放小的要求，因地制宜、因村施法、因户施策，贯彻落实扶贫项目精准。二是资金使用精准。坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”，实行财政预算、行业投入、单位帮扶和社会筹资等多元化投入机制。三是措施到户精准。针对每户的特殊情况和致贫原因分户分类实施“宜农则农、宜工则工、宜商则商”，实现“私人订制”式帮扶。四是因村派人精准。按照“一村一同步小康工作队、一户一脱贫致富责任人”的要求，实现对贫困村、贫困户驻村帮扶的“两个全覆盖”。●行
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Case Study on Factors Influencing the Performance of Accurate Poverty Alleviation
Chen Sheng Pan Hong Lu Jing
[Abstract]What are the factors that influence the effect of accurate poverty alleviation? Which are the core factors? In order to scientifically answer the above questions, based on the relevant literatures, this paper extracts these influencing factors. Taking the accurate poverty alleviation in Guangdong, Enshi of Hubei and Bijie of Guizhou as research objects, using Nvivo8.0 software to carry on the standardized case research, and through data collection, coding, analysis and other research process, this paper makes a systematic research on the influencing factors of the effect of accurate poverty reduction in China. Results show: the influencing factors of the effect of accurate poverty reduction include nine factors at four levels of accurate identification, helping, management and assessment; and the significances of various influencing factors are different. The core influencing factors are the accurate object for poverty alleviation, accurate project arrangement, accurate fund utilization, accurate measures to the household and accurate personnel dispatched in accordance of village. Accordingly, this paper puts forward some policy recommendations.
[Keywords]accurate poverty alleviation, performance, influencing factors, case study
[Authors]Chen Sheng is Professor at School of Public Affairs, Chongqing University;Pan Hong and Lu Jing both are master students at School of Public Affairs, Chongqing University. Chongqing 400030
