doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2017.01.22
一、缘起：灾后重建不是恢复常态，而是新常态
从某种意义上而言，不存在“自然”灾难(natural disaster)，只有自然灾害或风险(natural hazards)，因为灾难往往发生在脆弱性高的地方，所谓脆弱性，即是缺乏预测、对付和抵抗灾害和风险并从其影响中恢复的能力。2005年巴基斯坦克什米尔大地震导致大量房屋毁损和生命伤亡，与其在地震多发带上进行房屋建筑，建筑结构不合理，并使用不符合标准的建筑材料以及不抗震的建造设计紧密相关。土地规划不善和违规发展给环境带来负面影响也使同年发生的印度孟买洪灾更加恶化，类似的情况也出现在印度洋海啸对斯里兰卡的破坏中。[1]一个灾难的严重性是由灾害对我们社会环境的冲击所决定，冲击大小又与我们对生活和环境的一系列的选择有关，如我们在哪里和如何建造家园，选择拥有怎样的政府，我们在学校接受怎样的教育等。联合国减灾署就提出，减轻灾害风险是事关“选择”的系统化努力，这种努力贯穿于减灾、备灾、救灾和重建的全过程。对于灾后重建，也是事关一系列的思维观念和行为方式的选择，如谁建、为谁而建、在哪里建、怎样建以及最后效果的重塑和改变。如果缺乏一个明确的指导理念和系统性操作框架，灾后重建将可能演变为一个极为复杂、混乱和拖沓的过程。
事实上，灾后的重建和恢复提供了一个解决和纠正社会脆弱性的机会。[2]近年来国际上推崇的“重建得更好”(Build Back Better，下文简称BBB)这个概念正是表达了这样的一种期待，即视重建为机会，重新创造一个更安全、更可持续性、更有韧性和应变力的社区(resilient communities)，应变力可被定义为“通过抵抗和适应的方式以吸收灾难带来的压力和破坏性力量的能力”或“灾难性事件发生后有能力管理或维护社区的某些基本功能和结构”，或“恢复一个事件发生后的回弹能力”。[3]因此，重建不仅是恢复常态，而是建立更好的“新常态”。尤其在脆弱性高的社区，培养和提高这种社区居民的灾后应变力对于应对未来气候变化和城市化等力量所带来的负面冲击极为重要。
二、“重建得更好”的主要命题思想
BBB这个术语最早出现并获得全球关注始于2004年印度洋海啸后的恢复重建，2006年前美国总统克林顿作为联合国秘书长海啸灾后恢复事务特使在《从海啸灾后恢复习得的教训：重建得更好的十个命题》报告中正式提出了“BBB的关键命题”，它是指导灾后BBB实践的综合性指导方针方面最早的著名官方文件，具体如表1：
除此以外，还有其他一些直接或间接的倡导以BBB为基础的灾后重建指导方针，其所倡导的理念原则之间有内在相通之妙，为完善和实践BBB原则提供了更为充分的指导基础。例如，联合国救灾组织的“安置和住房原则” ，[5]其中涉及了利益相关者的角色分配，以需求为基础的社区资源供给和风险减少;斯里兰卡政府的“海啸后的恢复和重建战略”和“BBB指导原则”，[6]提出基于需求的资源分配和提供适合当地的解决方案，社区参与和协商的恢复活动，公正透明的利益相关方，未来的可持续发展和民生支持中的风险降低;美国联邦紧急事务管理署的“重建一个更可持续的未来：一个行动框架”[7]中，强调利益相关者的角色分配和协调，以社区为中心的恢复行动，以风险为基础的可持续性的风险减少实践。还有Monday提出的“整体恢复框架”[8]指出，提高社区生活质量、经济活力和环境质量，恢复活动的风险减少和参与决策。巴姆的重建最高监管和政策制定协会主办的“巴姆重建宪章”，[9]其中包括重建管理，社区参与，采用合适的施工工艺和材料，保护文化和建筑遗产，并确保建设稳定等政策规定。澳大利亚维多利亚州林火重建和恢复管理局的“恢复和重建框架”，[10]其重点是社区的安全和福祉，基于需求的资源分配，社会参与，公平和量身定制的解决方案。克赖斯特彻奇地震重建局的“恢复战略”，[11]恢复行动中需要运用参与式方法领导和整合，再生经济，恢复和加强社区，重建建筑环境，恢复自然和健康的生态系统。归结之，以上灾后重建和恢复的各类指导准则比较如表2。
近些年，BBB为基础的关键思想不断得到更大的国际减灾平台的推崇和提倡。兵库行动框架(The Hyogo Framework for Action，HFA)呼吁，要将“减少灾害风险”措施纳入到灾后恢复阶段和重建进程之中，并充分利用灾后重建机会发展从长远来看能够减少灾害风险的能力。BBB这个概念通过国际防灾复兴协力机构(The International Recovery Platform)以及每年的国际复原论坛(International Recovery Forum)平台得到了大力推广和加强。减轻灾害风险全球平台和世界重建会议(2011和2014年)进一步提高了BBB概念原则的知名度，使其作为灾后恢复的标准和经验逐渐得到更多认可。尤其是2015年第三次联合国世界减灾大会通过了新的国际减灾纲领即《2015-2030仙台减灾纲领》(Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030)，再次强调要将BBB原则纳入到灾后恢复与重建工作之中，成为未来15年减灾行动的重要行动方针。
三、“重建得更好”整体性操作框架构建
BBB旨在采取一种整体主义视角来改善社区在灾后重建和恢复的物质、社会、环境和经济的条件以创建一个弹性有回应力的社区。归纳和分析上述各种指导方针以及相关国际研究基础上，[12]可以确认出实现BBB的三个核心领域和八项原则，建构一个包括这些领域和原则的BBB整体性操作框架：
第一，降低风险，增加建筑的物理韧性，提高社区安全。此处降低风险的重点是采取结构性和非结构性措施如以风险为基础的土地利用规划，减少建筑环境的脆弱性。风险(R)是危险(H)、脆弱性(V)和应对能力(C)的互动结果，风险公式可以表达为(R =(H×V/C)。[13]结合灾后重建而言，降低风险最应遵循两个原则，原则1：加强风险评估，改善土地利用规划;原则2：改善建筑环境，优化建筑结构设计，提升建筑的物理韧性。第二，社区恢复，给予受灾居民以心理、文化、宗教和社会、经济等支持。社区恢复主要体现为两个原则：原则3：社会康复，原则4：经济复苏。第三，执行与实施。为减少社区风险和促进恢复努力，并使其高效进行，确保执行效果，需要进行：原则5：利益相关者管理，原则6：立法和规制，原则7：社区咨询。另外，所有整个恢复活动中都要开展监控和评估工作，此为原则8，并贯穿于三个核心领域范畴之中。这八个原则可以同时付诸执行，共同促进灾后重建和恢复高效有序进行(见图1)。BBB原则也适用于与其它策略联合运用，如应急准备策略和与自然环境相关的策略。
四、“重建得更好”整体性操作框架的个案实践审视
建立如上的BBB操作标准规范、行动类别、指导原则以及政府立法的倡导和支持，将大大助力BBB在灾后环境中的成功实现，对重建和恢复中被忽视但又经常遇到的一些重要问题提供了明晰的应对思路。在此以澳大利亚维多利亚丛林山火为例，全面了解其恢复过程，评估其具体举措，分析BBB原则在灾后重建中的应用价值。
2009年2月7日，澳大利亚维多利亚州爆发了有史以来最为惨重的丛林山火，造成了200多人死亡、1万多人无家可归，大面积的农田和森林被摧毁，上千房屋被烧垮，4个城镇几乎被完全毁坏，玛丽斯维尔镇几乎被大火烧毁殆尽。三天后，维多利亚丛林大火重建和恢复管理局(Victorian Bushfire Reconstruction and Recovery Authority，以下简称VBRRA)作为灾后重建的协调机构而成立,旨在促进社区、企业、慈善机构、地方议会和政府部门合作，并监督维多利亚的重建和恢复过程。2月9日维多利亚森林大火皇家委员会((Victorian Bushfires Royal Commission, VBRC)成立，负责调查火灾原因、森林大火的预防和规划工作，对该黑色星期六火灾的响应，同样也负责总结其经验教训和对未来的火灾预防建议。对照BBB整体性操作框架，结合VBRRA发布的一系列进展报告，归纳其所采取的灾后重建举措，分析所存在的问题如下：
(一)原则1和原则2：改进结构设计和土地利用规划
原则1和原则2是指通过结构设计改进提高建筑环境对自然灾难的回应力，灾后采取的一个风险减少的措施就是澳大利亚建筑规范AS3959的修订版，[15]于同年3月11日出台，旨在通过提供更好的山火防护来降低风险，并根据建筑类型、与其他建筑物的近距、土地的坡度、植被类型和防护评定丛林山火发生等级，严格实施野火管理，确保适当的设计和施工以及集成化的土地利用规划和建筑控制。修订建筑规范受到普遍好评，建筑规范的完善也得到社区和建设者的认同，不过它在山火中低风险区域执行不难，而在山火高风险区域执行存在问题，因为需要专门的建筑材料且很难获得，从而造成建筑延误和成本增加。要避免昂贵且费时的设计和施工要求，政府需要阻止在高风险地区开发和发展，并教育公众相关的风险和后果。维多利亚森林大火皇家委员会对于高风险性林火风险地区的最终建议之一是，“对于在令人无法接受的高林火风险区域，国家制定和实施撤退和重新安置战略，包括在这些地区非强制收购计划”，[16]但这种计划可能导致仍然坚守家园的居民冒着丛林大火风险，高风险地区居民安置可能需要更有效的激励措施如土地交换举措，必须以一种对周围财产安全不妥协的方式腾空高危地区，购买保险也是可用来阻止人们在高风险地区生活的一种可行机制。
(二)原则3：社会康复
为了给灾区居民提供心理支持以帮助社会康复，国土安全部成立了个案管理服务,受到居民欢迎，它对于支持受灾家庭度过艰难的灾后重建和恢复期极有价值。[17]然而，受到创伤的居民无法做出及时的决策，难以与其他利益相关者沟通其需要，也导致灾后恢复进程的推迟。雇佣足够的熟悉当地情形和受过足够培训的个案经理支持居民直至安顿下来重建家园很有必要。灾后社区心理研究显示，受灾社区居民在灾害发生后会立即团结起来，很少考虑灾前存在的等级结构、界限和区别，而随着时间推移，“紧张关系开始发展，因为人们越来越感到需要识别其独特的问题”，且“问题对每个人的影响不同，这会分裂群体团结”。[18]因此，灾后支持协助措施要考虑到新出现的社会结构并确保对不同社会团体的具体需要保持敏感。
维多利亚丛林大火后举行的社交活动如第一年周年纪念会和临时村落，帮助其相聚并重新与以前的友邻朋友建立联系，参与集体活动，重建自己的生活。组织社会、文化和宗教方面的集会，受影响的社区聚集起来，也是地方政府实施社区康复的重要举措。维多利亚森林大火后的重建被视为一个机会，如对受影响的城镇布局重新设计，为居民和游客进一步优化城市功能。VBRRA与当地社区制定未来计划，与其居民举行联合会议和研讨会，利益相关者负责执行讨论决定，参与社区决策过程对社区成员而言是一种授权和满足。VBRRA在受影响的城镇采取以社区为中心的整合性方法践行了BBB的关键理念，这也是灾后重建和恢复计划的核心支持力量。
(三)原则4：经济复苏
VBRRA成立了基金和方案组帮助企业重新运作，刺激新投资，如维多利亚丛林大火业务投资基金和马里斯维尔和金莱克小型企业支持计划，[19]但是尽管有政府提供支持，受影响的城镇居民仍认为其经济恢复不尽人意，他们认为政府应该为企业重建提供更多的激励措施例如豁免规划许可证，加快重建速度。经济恢复活动对受影响社区的整体复苏和全面恢复造成负面影响，阻碍人们返回重建家园的速度，延缓人们尽快融入和恢复日常生活。尽管政府试图促进商业恢复，但仍然有可改进的余地。政府可实施进一步的激励计划，鼓励受影响城镇着力恢复老企业和新企业的开办，如为铺位租金提供补贴，商场或者体育场馆等大项目可以吸引小型企业进驻，发布广告吸引市民和游客回镇。
(四)原则5：利益相关者管理
维多利亚州丛林大火灾后重建所涉及的利益相关者包括当地社区，市政委员会，政府部门如VBRRA、建筑委员会和国土安全部，施工者，工程师，建筑师和规划者等。受灾地区所需的建筑施工者和商人的短缺放慢了城镇重建进程，VBRRA通过定期举行集体研讨会，试图协调和管理所有各方，吸引所有利益相关者参与决策。然而，事实上，利益相关者的协调被证明是困难的，VBRRA的管理造成了混乱以及低效，例如，建设委员会和城市规划委员会都要求了解关于房屋烧毁相关信息以及位置，后来才发现维多利亚市协会以及国土安全部都在做同样的工作。为了确保BBB有效实现，由一个协调机构或政府部门明确各自的角色分配并向利益相关者保持透明度极为关键。
(五)原则6：立法和监管
重建开始时，澳大利亚建筑规范修订版得以颁布，确定管理流程如从规划许可证豁免到建筑许可证的快速跟踪，加速和便利了重建进程。然而，快速跟踪的过程要求格外小心，确保不能忽略建筑位置和设计的匹配而牺牲安全性要求。事实上，无建筑许可之下授权灾民搭建临时住宿使其定居因住房修建不符安全标准仍面临未来风险。另外，尽管许可证审批得以简化，地方议会发放许可证的能力不足也造成重建工作的延误。尽管立法和监管是灾后整合风险降低措施和便利许可手续的关键，但不应以拖延重建进程为代价。地方议会负责核检相关法律法规是否遵守，但当危机事件发生其工作负荷很高时就需要额外支持，如从其他议会和政府机构招募一些帮助者给予协助是一个可行的解决方案。
(六)原则7：社区咨询
在社区康复委员会中，社区协商的作用得以很好地发挥，社区咨询为受灾者提供支持也受到高度重视。这些委员会的建立是为了帮助社区成员在参与城镇恢复决策中发挥基础性作用。尽管社区参与是BBB的重要思想，不过据维多利亚大火中观察到，人们可能因受到创伤而导致参与决策的能力较低。不同层级的政府、设计师、建筑商和其他利益相关方应与受灾人群互动时保持敏感，必要时应寻求训练有素的调解员的协助。建立社区康复委员会的过程中，应了解社区的动态、文化和需求面，[20]委员会成员可以通过地方议会、俱乐部和协会搜集此类信息。VBRRA 在社区代表的选择确认上就受到当地居民质疑，导致决策过程中冲突的产生。虽然社区的参与必不可少，社区康复委员会应避免过于依赖因灾害受到创伤影响的居民的决策，因为它可能导致延缓恢复行动，并给人们做决定施以压力。从社区协商获得的信息也需要进一步评估，政府应根据可用资源和社会的最佳利益做出最终决定。
(七)原则8：监测与评估
事实上，灾后重建中最重要的时期是灾前期，在此期间，分析和准备一个组织框架是基础性的工作。[21]提前制定灾后重建计划框架或相关政策准备以及有组织的机构到位，另外还需要确保相应的数据库支持。此次火灾缺乏既定流程来指导恢复活动，错失了从2003年堪培拉森林大火学习的机会，如果从中借鉴其经验教训并提前制定恢复计划，这必将使维多利亚森林大火重建工作受益。另外，VBRRA应记录和分析此次重建和恢复工作的成功经验和缺点，以为未来灾后恢复计划和框架改善做准备。恢复计划应该提前做好准备，至少应包括角色和利益相关者的责任明确、培训利益相关者在灾后环境下的协调运作和高效配合行动、系统教育社区减少风险知识、演练重建和恢复工作的实施方法等。
综合以上分析，通过表3可清晰呈现出此次山火灾后重建中BBB的原则、目标、举措以及执行中的问题，具体如下：
五、小结
从BBB战略理念的实践来看，自其提出后便在国际灾后恢复和重建努力中上不断被倡导，如2005年的巴基斯坦克什米尔地震和美国卡特里娜飓风、2008年缅甸纳尔吉斯强热带风暴、2010年的海地地震以及近来的2011年日本大地震，BBB已逐渐成为国际灾后重建与恢复工作的核心战略理念和指导原则，也成为学术界评估诸多灾后恢复和重建工作的检验标准。[22]澳大利亚维多利亚山林火灾重建个案对BBB操作性框架及其原则的实践审视提供了更清晰的现实检验和政策参照，其成功和不足之处不仅验证了BBB整体性框架以及原则的实践指导价值，也揭示了它在现实应用中有待细化解决的潜在问题。
第一，BBB实践个案审视表明其价值理念及其建构操作性框架的必要性。BBB作为国际灾后重建和恢复的重要概念和指导方针，旨在采取整体主义路径指导灾后重建并改善其环境功能，确保受影响的社区风险降低，以一种具有回弹应变复原力的方式重生。BBB框架及原则的提炼使其愿景实现更有明确的支撑点和指导性,改善它在过去对话和实践中话语模糊的缺点。我国灾后重建已形成自身特色并取得瞩目成就，但现有调查仍发现有待改进之处，如汶川地震灾后重建中灾民对地方政府有效治理水平评价不高而随之影响到对中央政府的认同，[23]庐山地震中的灾民认为其住房需求未能得到满足且对其解决住房安全的手段不掌握主动权而有明显的心理负担和安全压力，[24]BBB理念及其操作框架所强调的减少未来灾害风险、将灾区居民视为主要驱动力量、充分发挥地方政府和社区协商力量等原则对进一步优化我国灾后重建模式和改善灾后重建绩效具有借鉴意义。
第二，良好的灾后重建可以通过各种政策和策略组合来实现。综观理论与实践总结来看，这些策略包括：提升预防措施，提前建立灾害重建规划、制度安排和灾后资源分配系统;发展灾害保险;关键设施搬迁到更安全的地方;将减灾措施纳入到基础设施的改善;加强治理结构，包括发展灾害风险管理的制度性授权方式;使用重建进程以解决城市规划面临的挑战;建立可预见的应急融资机制，包括灾难风险融资等等。
第三，明确政府在灾后重建中领导和治理角色。在国家层面，政府必须有能力制定相关政策和机制，确保将减少灾害风险工作整合到恢复和重建努力中。推进灾后评估和制度化框架，以加强风险管理，确保恢复的准备工作到位;促进不同层级和区域政府、民间社会、多边组织等力量的协调，增强恢复和重建行动的高效率和有效性;加强灾后恢复规划能力和国家、地方和社区层面的领导，明确灾后恢复所有行动者的角色和责任，包括国家和地方政府，私营部门，学术界和民间社会组织等;政府要有更大的财务弹性和可预测性来管理和应对自然灾难，形成灾后恢复的规划、实施和绩效管理的正式战略和资源承诺;加强灾后恢复和重建的服务合作机制包括专家名册共享，能力建设和工具，国家之间的双边支持，进度监控和灾后评估和恢复规划框架的标准化方法路径。
第四，灾后重建实践中需要考量特殊情境下的多元价值和目标的平衡，例如降低风险要求建筑结构设计和土地利用计划的改善程度与居民的支付能力及当地民俗传统等等之间的平衡;政府制定经济复苏和生计重建的方案与社区居民的技能、资源和未来需求相适配;社区支持要对不同群体的具体需求保持敏感，既要尊重居民决策权力但又要考虑灾后居民参与能力的受限;权衡众多利益相关者间的协同沟通与角色分配，如中央政府与当地政府、政府与社区居民、社区康复委员会和代表与社会居民之间等，避免活动重叠和资源浪费，减少决策低效和利益冲突，提高灾后治理绩效;提高重建和恢复活动效率，加快重建恢复的速度，但不应以牺牲质量和隐藏风险为代价。
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Build Back Better: International Post-Disaster Reconstruction Policy Innovation and Practice Examination
Qian Zhengrong
［Abstract］ The concept of "build back better” signals an opportunity for a community to reduce risk and solve the fragility during post-disaster reconstruction and recovery, by which the community aims to further improve their environmental function holisticly and ensure the affected communities to be resilient state in the future. Risk reduction, community recovery and implementation are the three most critical core category, and their extending eight working principles constitute a BBB’s operational framework. The results show that the operational framework and several BBB measures were successfully implemented in Victoria Bushfire of Australia and some problems need to be handled in practice with care, which has certain reference and guidance for optimizing the mode and performance of post-disaster reconstruction in China.
［Keywords］ post-disaster reconstruction, build back better, operational framework, risk reduction
［Author］ Qian Zhengrong is Associate Professor at School of Government and Law, Beijing Normal University at Zhuhai. Zhuhai 519087
