doi:10.3782/j.issn.1006-0863.2017.01.01
基金项目：福建省社科规划社科研究基地重大项目“公共服务标准化创新生成机制影响因素研究”(编号：FJ2015JDZ002);厦门大学繁荣哲学社会科学项目成果
作者：卓越,厦门大学公共事务学院教授;陈招娣，厦门大学公共事务学院博士研究生，厦门 361005
近年来，公共资源管理逐渐成为公共管理学的一个研究焦点，但是，公共资源管理要真正进入学科主流，还需要学界在研究广度与研究深度上共同努力。
一、政府职能定位视角下的公共资源管理
(一)公共资源的属性甄别
公共资源是一种公共物品，当然，它不是经济学家所说的纯公共物品，它无法同时满足效用的不可分割性、消费的非竞争性与受益的非排他性等三个条件。同时，并非所有的公共物品都是公共资源，后者应该是为人类提供生存、发展、享受的自然物质与自然条件,是非人为原因自然生成、自然存在的资源。虽然，学界也有一些学者认为，除了自然资源以外，公共资源还包括社会资源和行政资源，或者说，公共资源包括有形的自然资源和无形的社会资源、行政资源。笔者认为，广义的公共资源可以区分为客体性行为和主体性行为两种类型，自然资源归属于前一类型，是先天就有的。从职能定位的角度看，政府职能应该是管什么的问题，是一种对象化的过程，政府职能应该把显现客体性行为的自然资源作为管理内容。而另外一种公共资源类型，包括政府履行职能所形成和衍生出来的行政性资源，如特许经营权、拍卖权及其他相关权利;必须依附于特定公共服务设施项目的诸如公共交通、城市商业广告等无法单独剥离开来的资源及相关权益;其他法律规定的具有实际经济价值的公共性资源，属于主体性行为的类型，是后来才有的，只能从广义的角度理解。这种类型的公共资源，就像行政审批权、行政处罚权一样，属于怎么管的范畴。其实，如果从广义的范围，公共资源不仅可以包括社会资源和行政资源，还包括政府为履行公共职能而进行自身建设中的内容，如公共人力资源、公共财力资源等。本文仅从本义的角度论述公共资源。
(二)公共资源管理应该成为政府的一项基本职能
公共资源很重要，公共资源需要政府管理，这个问题学界早已取得共识。公共资源具有公共物品的基本属性，凭借私人市场无法有效调控物品的供求数量，容易产生市场失灵，容易引发人们对公共资源的过度消费;作为理性的个人，会从个人私利出发消费公共资源，个人的自私行为会导致个人最大化的获利远远要低于社会整体的最大获利，容易导致“公地悲剧”的现象。“因为市场体制并未包括多少保证其持续可得性的机制”。[1]也就是说，公共资源被过度使用，会面临退化或毁灭的威胁。因此，需要政府出面管理公共资源，保证公共资源永续利用，实现社会公共利益的最大化。政府作为公众的委托代理人在管理公共资源方面可以积极地行使行政权力，有效抑制“公地悲剧”，包括：通过行使审批权，规定公共资源的收费、准入条件等措施，使得公共资源产生一定的排他性，规范经济个人的行为;通过行使征收权、惩戒权，避免公共资源不合理使用带来的负外部效应。此外，政府还可以运用行政能力，优化公共资源配置，如：通过专业化管理，发挥专业化优势，减少公共资源配置的交易成本;通过合理地确定公共资源价格，成为公共资源的定价主体，促使公共资源实现最佳配置。当然，政府在管理公共资源的具体过程、管理方式和管理机制方面，还面临许多挑战，包括：政府能否很好地做到兼顾公平与效率，让更多的人享受公共资源的同时，又能制定合理的规则门槛，防止过多的人免费享有公共资源;政府负责公共资源定价，如何明晰地把握公共资源的供求关系、准确地评估公共资源的价值，防止因资源稀缺而产生寻租现象;政府作为公众代理人，如何防止发生委托——代理现象，避免因为政府权力设置结构方面的内部因素和政府权力形成程序方面的外部因素而发生代理成本过高问题。
从政府职能定位的角度看待公共资源，这个问题还是一个全新的探索。笔者曾在《加强公共安全管理的三维空间》一文中对目前关于宏观调节、市场监管、公共服务和社会管理的政府职能主流说法进行过讨论，阐述了笔者的见解。笔者本文意在说明，公共资源管理和公共服务管理、公共安全管理一样，是政府的一项基本职能。美国学者阿兰·兰德尔在《资源经济学》一书中指出：“国家通过其立法、行政和司法职能，在自然资源的公共管理方面，在制定鼓励办法来影响自然资源的私人管理方面，其作用是极其复杂的”。[2]潘维教授通过政府干预的视角也反复说明了公共资源(包括土地资源)是政府的一项基本职能，“政府出手干预经济四要素的配置就是政府干预。政府从来就同市场一起配置这四大要素”，“所有国家的政府都干预土地(生产资料)供给。地球上的土地和产自土地的自然资源不是制造的商品，不会随市场需求增加而增加”，“干预土地和自然资源的供给和归属只有因地制宜的程度的区别，但没有哪国不进行干预”。[3]政府基本职能至少包含以下几个特征：其一是某个领域全覆盖。若干基本职能总体上就能构成政府职能架构。就如同公共服务职能领域包括教育、卫生、科技、社会保障等具体职能，公共安全职能领域包括国防安全、社会安全、食品安全、卫生安全、生产安全等具体职能一样，公共资源也符合这个条件，一般来讲，公共资源职能领域包括土地资源、矿产资源、空气资源、水资源、森林资源、海洋资源、草地资源、湿地资源等具体职能。其二是基础性，与国计民生密切相关。水资源、空气资源等等都是人类生活须臾不可或缺的基本要素，土地资源、矿产资源等在整个国民经济发展中举足轻重。其三是关联性。与其他几个基本职能具有相互影响、相互制约的关系。资源是人类生存生产的物质基础，也是一切经济活动最原初的物质来源。一般来讲，公共经济是公共安全、公共服务的基础，而公共资源又是公共经济的基础，公共经济的发展相当程度上依赖于公共资源，在当代中国发展现阶段尤其如此。
实践中，政府在调节公共资源管理方面承担着大量的工作负荷：众所周知的土地财政不知要耗费政府多少的精力和智慧;日益严重的环境资源污染、水资源污染问题时刻扣紧官员的心弦;除了传统的石油、煤炭等资源，如何有效的利用风能、太阳能等新能源早已提到日事议程，如此等等。在理论上，公共资源合理分配与社会的公平、公正密切相关,与社会成员的切身利益密切相关。中国社会仍然属于典型的“大政府，小社会”的社会结构形态，政府在经济、社会、政治、文化等领域配置能力强大。加强公共资源管理，把公共资源管理作为政府的一项基本职能可以促进相关公共资源管理主体建立一套更为合理的公共资源管理方式，健全公共资源的合理、公平、高效的分配机制，有效解决“搭便车”行为和资源耗竭的公共资源困境。
二、学科建设视角中的公共资源管理
(一)公共资源管理与公共管理一级学科
公共管理是一个年轻的一级学科，学科建设需要不断的进行探索和完善。1997年，教育部修订了研究生专业目录中，公共管理一级学科下设有行政管理、社会医学与卫生事业管理、教育经济与管理、社会保障和土地资源管理等5个二级学科;2012年，教育部修订了本科生专业目录，公共管理一级学科下设有行政管理、劳动与社会保障、土地管理、公共事业管理和城市管理等5个二级学科。对于这样一种学科建设的基本框架，学界早有不同的声音，例如，学者周志忍认为，中国公共管理学学科总体结构不完整，公共管理学是以政府和其他公共组织的管理活动为研究对象，其研究的范畴和领域非常广泛。现有的二级学科覆盖了其中的五个而舍弃了其他的领域，相关的取舍标准和依据也没有令人信服的答案，需要进一步完善公共管理学二级学科的设置。[4]
笔者认为，公共管理一级学科可以根据不同的取向确定所属的二级学科，公共管理至少应该把政府职能作为一个基本取向，设置公共服务、公共安全、公共经济和公共资源等二级学科。其实，学界早有学者论述过这个问题，董克用教授认为，公共管理的教学和研究应当包括两大部分，一是研究公共管理实施主体及其运行机制的部分，简称为“基础模块”;二是研究公共管理具体职能的部分，简称“职能模块”，这一部分则主要包括经济发展领域、社会发展领域、公共卫生与医疗领域、公共安全领域以及公共资源领域。其中，公共资源领域包括对土地、水资源、能源、环境、道路的管理，可以称为公共资源管理。[5]这个观点在后续也得到一些学者的积极响应。[6]
(二)公共资源管理与土地资源管理
在公共资源管理学科建设方面，国外的高校有所涉猎，例如，美国密执安州立大学设置有公共资源管理专业。这个专业明确以自然资源意义上的公共资源为研究对象，目的在于研究如何使得环境和资源更有利于经济的持续发展，为地方、州和联邦政府输送环保人才。[7]查阅国内各高校的专业设置情况，至今为止还没有发现有设置“公共资源管理”专业。至多是把公共资源管理作为公共管理一级学科下属二级学科中的研究方向。不少高校特别是农林类高校在公共管理一级学科下设有土地资源管理二级学科。土地资源管理当然很重要，但是，如前所述，它仅仅是公共资源管理中的一个要素，与之并列的还有矿产资源、水资源等诸多要素，两者是局部与整体的关系。笔者认为，在公共管理一级学科之下设置公共资源管理作为二级学科比土地资源管理更为合适。土地资源管理在农学门类中发展最为成熟，在农学门类的相关一级学科中设置二级学科，不会有什么理论上的争议。土地资源管理在学科设置上不要与公共管理学科有简单的重复，正如公共管理一级学科之下设置公共服务管理作为二级学科比设置教育经济与管理、社会医学与卫生事业管理更为合适一样，前者更具有覆盖面和总括性特征，能够平衡现有的教育、卫生管理要素与未纳入其中的科技、文化等管理要素的关系。同时，设置公共服务管理二级学科还可以避免与教育学、公共卫生学科的简单重复和交叉。
(三)公共资源管理的理论支撑
判别一个学科是否成熟，除却实务中的铺垫，更需要有系统的理论支撑。应该说，公共资源管理作为一个二级学科，在理论方面已经有了厚实的积淀。国内近年来的理论研究进展迅速，域外在公共资源管理问题上先导性效应更加明显。20世纪中叶发展起来的集体行为理论、产权理论和公共资源理论强调了集体行动的困难, 比较有代表性的理论有科斯定理、张五常的佃农理论、奥斯特罗姆的多中心治理理论等，比较有代表性的著述有哈丁的《公地的悲剧》、埃莉诺·奥斯特罗姆的《公共事物的治理之道——集体行动制度的演进》、大卫.哈维的《公共资源的未来》、威廉姆森的《治理机制》等。
三、整体性治理视角下的公共资源管理
整体性治理是针对新公共管理所造成的碎片化、分散化的现实问题而进行的创新性的政府改革理论，2002年佩里·希克斯在《迈向整体性治理》一书中正式提出以来，在各国政府的改革实践中得到广泛运用。
(一)内部整合的的整体性治理
整体性治理强调政府机构组织间在充分沟通与合作下，达成有效的协调与整合，保证彼此的政策目标连续一致，政策执行手段相互配合，创造相互强化的效果，达到合作无间的目标。整体性治理的首要目标是解决各自为政、部门主义等问题。公共资源管理的发展也经历过从分散到整合的过程，顺应了公共管理的改革进程。从党的十四大提出“使市场在国家宏观调控下，对资源配置起基础性作用”到党的十八届三中全会确立“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，说明党和政府在市场经济理论认识上不断地进行突破和创新。在这样一个改革背景下，公共资源市场取向的配置机制日趋明显。我国公共资源的市场化配置始于1999年珠海的产权交易模式,目前已在全国普遍铺开。在公共资源管理推行市场机制的过程中，地方各级政府积极开展公共资源交易市场建设，成立了各具特色和优点的公共资源交易中心。发展初期，在建设运行和监督管理中暴露出一些问题，比较集中的就是公共资源交易市场分散设立、市场资源不共享。这种各自为政、“碎片化”的制度结构，忽视了部门之间的合作与协调，导致政府整体性治理能力不断下降。这些问题又容易引发交易市场乱收费、公共资源交易管理和监督职责不清、监管越位和错位等现象。为了保证公共资源的有效管理，推进公共资源交易市场的健康发展，各地开始进行公共资源管理体制改革，探索整合建立统一、有序、规范的公共资源交易平台。在地方实践方面，不少地方政府建立了公共资源交易监督管理委员会、公共资源交易监督管理办公室以及公共资源交易中心构成三位一体的管理框架，通过公共资源交易的决策协调、日常监督和具体实施工作的制度设定，形成相互制约、相互联动的有效管理机制。在顶层设计方面，2015年年7月31日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定整合建立统一的公共资源交易平台，以管理创新促进资源配置高效透明。会议决定，在不增加企业和群众负担的前提下，整合分散设立的工程建设项目招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等公共资源交易市场，2016年6月底前，地方各级政府基本完成整合工作，2017年6月底前，在全国范围形成规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的公共资源交易平台体系。平台建设在规范公共资源交易行为、优化资源配置、降低政府采购成本、加强源头治腐、规范市场经济秩序、优化发展环境、增加财政收入等方面发挥了重要作用。公共资源市场化交易体制的改革，以整体性治理为基本导向和核心思维，将整体利益视为最高价值，注重整体布局和大局统筹，倡导通过整合内部联系实现整体利益，形成了为公民提供无缝隙而非分离的整体型服务的政府治理模，基本实现了整体性治理的管理目标。
(二)外部协同的整体性治理
20世纪90年代初期开始，全球化趋势越来越明显，更多的社会治理问题需要打破传统的地理疆界和行政边界，需要包括政府、私人组织、社会团体等联合起来跨越组织功能边界，实施整体战略，实现有效治理。同时，公民本位意识的高涨及对公共服务的品质化诉求也催生了整体性治理。
在公共资源管理的社会机制方面，整体性的协同治理是一个普遍性的发展趋势。公共资源与人们的生活息息相关，实现资源的可持续利用，不仅需要发挥政府的主导作用，也需要社会成员的积极参与;政府制定的一系列的政策法规，同样需要社会成员的积极参与和执行才能发挥其作用。而且，政府部门通过和第三部门、私人部门甚至公民个人的彼此合作、相互协调来共同治理公共资源，能够取得比单一的体制管理更好的效果。学者在这个领域显现极大的兴趣，不少学者结合地方政府的实证案例，证明了这样一个发展过程。例如，吴冠岑和牛星以环境资源为例，指出政府管理、市场以及协作组织等多元主体构建的区域环境协作机制，可以更好的管理环境资源;[8]杨宇和欧元雕认为水资源是公共资源的重要领域，在传统的公共资源管理模式中，各级政府是唯一的监管主体，这种监管模式在水危机中显现漏洞。作者提出政府应当适度放权，将部分水资源的管理权交由社会和市场行使，构建一个多主体的共同治理的水资源管理体系;[9]张劲松和杨书房分析了区域公共资源管理中的政府多元治理问题;[10]张海柱等以长白山保护开发区为例对区域公共资源合作治理的经验和问题进行了探讨;[11]杨红伟也同样认为由于“代理悖论”的存在，决定了由政府作为主体的管理机制不利于公共资源的供给和使用效率，应该通过多元共治的方式重新明确产权以克服代理悖论。[12]学者的研究证明了在公共资源领域实施整体性治理有助于改变传统管理的政府本位、官本位的价值取向，在社会本位、民本位转变过程中，强调合作、协调思想，展示相互援助、互惠的关系，能够体现公民需求的整体回应，有利于树立整体服务的治理理念，实现整体性治理的战略目标。
四、公共资源的可持续发展
公共资源管理的监管机制也是近年来实务部门与学界共同关注的焦点议题，认真梳理下来，几个问题已经取得比较一致的共识。
在监管对象方面，既要对社会加强监管，对于市场化配置的项目要强化后续监管，对不依照法规、合同约定履行义务的，采取有效措施督，责令限期改正;对于严重违反法律法规，损害公共利益的，应当依法处罚，清出市场;行业管理机构和社会中介组织依法承接政府转移职能的过程中，要规范行为，强化行业监管。同时，更要加强对政府主体的行政监察和效能监察，按照“谁主管谁负责”的原则，明确监管责任，严格实施责任追究，防止出现越位、缺位和借位现象，着力解决行政不作为和乱作为的问题。完善相关制度，建立定期考评制度与办法，对实行市场化配置项目的实际效果进行科学评估与分析。
在监管手段方面，要加强法制建设，在国家制定的土地管理法、矿产资源法等基本法律的基础上，地方政府要结合实际，制定和完善公共资源交易监督管理、公共资源招标投标监督管理、公共资源交易统一规范平台建设公共资源交易管理等地方性法规。同时，在相关的法律法规中积极推行目录管理，具体规定进入公共资源交易中心配置的资源种类，实现公共资源的市场化配置。在内容上，可以包括政府采购、工程建设招投标、药品集中招标采购等采购招标和国有产权交易、土地出让、矿产转让等自然资源交易两大类型。凡是列入目录的公共资源都应该采取市场配置的方式进行配置，通过招标、拍卖、竞价、挂牌、竞争性谈判、询价等方式进行交易管理。此外，要积极依靠现代科技手段，通过互联网、电子政务的平台建设，增强监督的客观性、准确性和有效性，提高监督的整体水平。
加强公共资源监管是一个实践性的过程，目的是为了公共资源的可持续发展。1987年联合国世界环境与发展委员会上提出了可持续发展战略，这一战略有利于实现经济、社会、资源与环境的协调可持续发展，得到当今社会的普遍认同。我国“十三五”规划纲要突出绿色发展的理念，强调绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现。应对经济社会的发展、公共资源的需求扩增，政府必须明晰公共资源的管理愿景，确立环境保护、生态文明、永续发展的价值理念，积极促进社会生态环境的改善、创造公平竞争的发展环境，加强公共资源的开发、规划、管理、保护与合理利用，努力提高公共资源的利用效率，最大限度地发掘公共资源的经济效益、社会效益和环境效益。
实现公共资源的可持续发展战略，最重要的是理顺中央与地方、执法权与收益权的关系，建立两者之间的平衡机制。实现公共资源的可持续发展，我们可以对各个地方政府提出同样的要求，全面贯彻落实科学发展观，坚持节约资源和保护环境的基本国策，依据相关法律、法规、政策和规划，结合本地区的实际情况合理保护和利用本地的公共资源。但是，各个地方政府公共资源的存量以及流量不同，面对的问题不同，因此地方政府公共资源管理的具体目标也不尽相同。一些地方政府没有动力进行公共资源的合理利用与规划，甚至，有些地方政府可能会反出于短视对公共资源进行掠夺式开发。“之所以会出现公共资源加速流失的现象，是因为我国公共资源收益权与行政执法权全部集中于地方政府或其所属机构，从而导致执法者对特许权人的活动监管不力以及法律形同虚设的问题”。[13]
学界在这方面的讨论也较为集中，倾向性的意见是必须合理的划分中央与地方的权责关系。地方政府不能作为公共资源的受益者又作为公共资源的管理者、保护者或监护人。按照这样一种思路，理想的制度设计是深化行政管理体制改革，改变现有的块状为主的管理模式，所有涉及公共资源的政府机构都改成垂直管理机构，保证公共资源管理更好的服从于总体目标。但在实践中，至少是在现价段，这样一种行政管理体制难以操作。在现有体制总体不变的情况下，加强中央政府对地方政府、上级政府对下级政府公共资源管理进行监控的力度，加强党的监督、政府监督、社会监督的监督机制，加大巡查抽查、明察暗访的力度，应该是比较可行的体制机制创新。同时，在国家利益居于首位，改革开放的成果惠及全体人民的前提下，依照因地制宜的原则，在利益分配方面适当向地方倾斜，在调动地方积极性的同时强调总体目标实现。
实现公共资源的可持续发展战略，还必须理顺政府与社会的关系。公共资源管理过程中的利益分配机制不仅在政府内部而且在政府与社会之间同样存在，市场取向的公共资源利益分配牵涉到政府、企业和居民等诸多方面的切身利益。实现公共资源管理的总体目标，必须理顺政府与社会的关系。例如，公共资源在开发过程中，在促进经济发展的同时，也可能对生态环境造成损害，给当地群众的生产生活带来困扰，处理不当，会影响社会发展与稳定。为此，建立生态补偿机制，居民在承受公共开发(如矿产资源)带来的环境污染和生态破坏的同时，能共享资源带来的收益。[14]
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Four - dimensional Perspective on Strengthening Public Resource Management
Zhuo Yue Chen Zhaodi
[Abstract]On the basis of definite attributes, elaboration value and analysis characteristic, this paper tries to prove that public resource management is one of the basic function of government, like public service management and public safety management. This paper compares analysis of public resource management with that of public management and land resource management,and actively calls for that public resource management should become a secondary discipline of public management. From the perspective of holistic governance, this paper proposes the latest thinking on the two types of integration and external coordination of public resource management. On the basis of confirming the object of supervision and regulation measures, this paper proposes to achieve the objectives of public resource management and sustainable development strategies. The most important thing is to straighten out the relationship between the central and local, and between the Law enforcement right and income right, to establish a balance mechanism between the two, and to straighten the relationship between government and society.
[Keywords]public resource management, government basic function, discipline construction,holistic governance, sustainable development.
[Authors] Zhuo Yue is Professor at Xiamen University;Chen Zhaodi is PhD. Candidate at Xiamen University. Xiamen 361005
