一、文献综述与理论依据
近年来，邻避问题已成为学术界的研究热点。一些学者从安全风险、环境污染、经济损失等方面分析了邻避效应的产生原因。郭巍青提出公众对邻避项目的安全风险存在过度阐释，表现出对政府和专家的不信任。[1]赵志勇认为邻避项目给政府、企业和公众带来的收益和成本不对称。[2]众多学者从政治过程、公共政策和资源动员等视角出发对邻避项目决策展开研究。赵小燕认为政府的封闭式决策模式使得决策过程和结果偏离公共性。[3]卜玉梅指出社区业主通过互联网发动集体行动，力图改变政府决策进程。[4]在有关邻避问题的解决方案和措施方面，不少学者提出从城市规划、危机管理和网络治理等角度进行治理机制设计，如提升环保组织的参与地位，[5]增强城市规划参与主体之间的信任，[6]建构制度缓解机制，[7]形成多元主体参与的治理结构。[8]然而，上述研究视角之间普遍存在着彼此割裂的问题，在应对邻避问题上无法做到认识论与方法论的有机统一。中国邻避问题研究现已进入理论与实践上的瓶颈期。
公共政策是对社会价值的一种权威性分配。[9]传统公共行政理论坚持政治与行政二分模式，政治过程负责确定决策目标的价值，行政过程负责决策目标的具体执行。在执行过程中，决策目标被认为本身已具备价值，政府的工作就在于如何提高行政效率。新公共管理理论提倡“以顾客为导向”，认为经济、效率、效能是政府追求的核心价值，对公平、正义等其他价值重视不足。过多强调绩效管理和市场机制，使得政府部门间的碎片化程度加剧和公共服务中的公私伙伴关系泛滥。对于政府而言，无论是传统公共行政理论还是新公共管理理论，都无法为应对邻避危机提供有效的理论依据和政策工具。而公共价值理论则把政治与行政、工具与价值有机地结合起来，[10]关注公民集体偏好的政治协调表达，[11]要求各方在政治系统中确认、协调并创造公共价值。特别是穆尔提出的公共价值管理战略三角模型(如图1所示)，包括公共价值、支持与合法性和运作能力三个维度，对于政府根本性地认识和解决邻避问题具有很强的借鉴意义。在战略三角模型中，公共价值是公众对政府期望的集合，关注的是集体偏好;授权环境指明了政府的支持与合法性的来源，即政治和法律上的可持续性;运作能力要求政府具有达成公共价值目标必要的行政管理技巧。[12]在涉及邻避项目选址、建设和运营的过程中，政府应当负责制定同时具备价值共识、政治上可持续并且管理上可行的总体目标和组织使命并实现三者的有效平衡，[13]只有这样才能够有效治理邻避问题。
二、邻避项目的价值取向与授权环境
(一)邻避项目的价值取向
考察预期损失和不确定性，[14]可以将邻避项目划分为环境污染类邻避项目、风险集聚类邻避项目和污名不悦类邻避项目。[15]环境污染类邻避项目主要以PX项目和垃圾焚烧厂为主;风险集聚类邻避项目主要以核电站和变电站为主;污名不悦类邻避项目主要以传染病医院和火葬场为主。考察影响范围和转移去向，可以将邻避项目划分为城市型邻避项目和社区型邻避项目。[16]城市型邻避项目一般由省部委予以批复建设，多为涉及国计民生的产业设施，影响范围可达大半个城市，以市际转移为主;社区型邻避项目一般由市县政府予以规划建设，可以提供城市居民所必需的公共服务，影响范围涉及一个或多个社区，以市内转移为主。[17]结合“性质-空间”维度，将邻避项目进一步细分为六种类型(如表1所示)。
对于邻避项目，公众的价值取向是环境质量、资产保值、人身安全和环境正义等集体偏好。自2007年厦门PX事件以来，PX项目陆续在大连、宁波、昆明等地遭遇强烈抗议，各地市民逐渐形成一致的价值主张，认为经济发展不应当以损害环境质量和公众健康为代价。在北京、广州、杭州等地发生的反建垃圾焚烧厂事件中，社区业主普遍认为垃圾焚烧厂存在环境污染隐患并会造成房产贬值，热烈关注环境价值和资产价值。2011年日本福岛核电站泄露事件以后，社会公众和中央政府对于安全价值的重视程度空前提高，各地核电站选址工作目前仍处于前期论证阶段。一些社区居民认为变电站存在电磁辐射和致癌风险，从而对于变电站的安全距离要求较高。现阶段，公众普遍还未对传染病医院和火葬场等污名不悦类邻避项目形成清晰一致的价值主张，地方政府面临公众价值诉求的压力较小。近年来，垃圾焚烧厂、火葬场等邻避项目开始逐渐向农村地区转移，公众对于环境正义的呼吁也日趋强烈。
(二)邻避项目的授权环境
第一，自由裁量权泛滥。在“晋升锦标赛”模式下，地方政府官员被赋予了充分的行政自主权，在绩效考核目标中专注于经济发展和公共服务等易被测量的硬价值目标，忽视公众健康、环境质量等不易被测量的软价值目标。在涉及特许经营和城乡规划等关系民生的重要问题上，地方政府习惯于“内输入”式的决策模式，严重侵害了合法性、透明、参与等程序性价值。而在行政系统内部，地方政府的“大家长”作风也十分严重，使得决策部门处于强势地位，党内监督和部门监督流于形式。
第二，环保体制条块分割。多年来，地方环保部门实行属地化管理，地方政府有权决定环保部门的人事任免、经费划拨和设备购买等方面的事务。地方政府可以通过命令和指示等方式对环保部门施加影响，致使环保部门与地方利益主体的博弈能力不足。例如，有的项目没有经过环评就擅自开工建设，企业后期补办环评手续，如果环保部门拒批，就要面对来自决策部门和地方政府的压力，环保部门往往被迫选择妥协。
第三，公私合作模式弊端。近年来，全国各地政府纷纷采用公私合作模式来提供公共服务以减轻地方财政压力。公用事业项目的特许经营权往往在没有经过招标、质询和社会公示等程序的情况下就被授予了本地国有企业，基本排除了民营企业参与的可能。在项目选址、建设和运营过程中，地方政府与运营企业之间由于缺乏边界，极易产生权钱交易、效率低下和创新不足等问题，对公共利益造成严重损害。
第四，外部监督能力不足。地方人大与政协代表普遍认为决策部门的项目决策代表了公共利益，因而监督意愿十分薄弱。环保组织对地方政府的依附性高，使得自身的行动空间和能力有限。公众为提高自身行动的合法性，也有意与环保组织保持距离。在新闻舆论监督方面，决策部门对地方媒体实施管控，有意封锁决策信息。在法律救济渠道方面，地方法院受理环境纠纷性案件的比例不高，公众败诉率也较高。
在地方政治环境当中，决策部门、施建企业和专家媒体等地方利益与权力主体将公众和环保组织排除在决策过程之外，公众需求无法得到有效满足。值得思考的是，公众对于邻避项目的价值主张具有正当性和合法性，符合上级政府对地方政府的价值要求，又受环境保护等监管部门的价值规范保障，在同时面对上部、内部和外部价值冲突的情形下，地方政府究竟采取了哪些应对策略使得上述各方的价值要求无法在决策过程中得以实现并最终导致“闹解”和“多输”的结局?
三、决策过程中的价值冲突和应对策略
首先，来自上部授权环境中的价值要求(如图2所示)。地方政府需要面对稳定、发展、环保、法治等上部价值要求，而这些价值之间存在着一定的冲突。地方政府在应对上部价值冲突时主要使用目标循环的策略。[18]一开始，地方政府遵循“效率至上”的管理主义价值观，刚性地执行上级政府下放的经济发展或公共服务职能，热衷于项目建设带来的经济利益。[19]当面对公众强烈的邻避抗争时，地方政府会对注意力进行重新配置，稳定成为首要的价值目标。[20]如果上级政府认为地方政府在执行维稳要求方面出现问题，地方政府一把手则被认为负有最大责任。在仙桃垃圾焚烧厂事件中，市委书记就因处置重大群体性事件不力而被免职。
其次，来自内部授权环境中的价值整合。其一，为维护和实现地方利益，地方政府需要在政府内部进行价值整合，形成集体主义、忠诚、保密、效率的价值导向。地方政府会对可能持异议的管理者进行价值引导，通过集体主义、忠诚、保密等话语的规训，努力将异议者变为“支持者”。在茂名PX事件中，茂名市政府要求包括石化系统和教育系统在内的各个系统签署承诺书，保证支持PX项目的建设。对待持异议的离退休老干部，地方政府则通过回信、座谈会等组织渠道宣传项目的社会价值，尽力化解他们的反对意见。在地方政府内部，相关决策部门则会组成联盟，共同维护忠诚、保密、效率等价值规范。如在番禺垃圾焚烧厂事件中，以市区园林局、规划局和环卫局为代表的决策部门连接成错综复杂的内部职责体系，每一个有关垃圾焚烧厂选址的行政审批环节都有可能牵涉到部门利益，进而对公共利益造成损害。这条互相嵌套的行政审批链使得公众一时无法明晰各个职能部门的逻辑关系和具体责任。在面对公众的信访、上访和行政复议等形式的制度内参与行为时，决策部门共同构建起一套迂回的话语体系来推卸各自的行政责任，形成“有组织的不负责任”[21]联盟。
其二，在地方政府的影响下，决策部门对环保部门进行价值整合。决策部门在应对与环保部门的价值冲突时主要使用技治主义和渐进主义两种策略。[22][23]决策部门认为环保部门无需对城乡规划和建设项目进行过多干涉，环评工作只是走个形式，建设项目在技术上没有任何问题。当环保部门的监督工作影响到决策部门的项目推进时，决策部门会通过地方政府进行干预。决策部门对环保部门施加影响，使规划环评和项目环评流于形式，决策过程的高效率加快了企业利润和公共服务的实现进程，而环保部门负责监督的地方环境质量则会受到损害。决策部门和环保部门在行政价值和社会价值两个层面上都没有做到价值的有效融合。在施建企业的影响下，环保部门还要面对来自环评机构的价值整合。环评机构大都隶属于上级环保部门，环保系统的身份与专业认同也间接影响了环评报告审批结果的独立性和公正性。
其三，环保部门的价值规范是客观、公正、有效，在应对与决策部门的价值冲突时主要使用妥协和上移两种策略。环保部门在地方上受决策部门和环评机构的双重影响，而上级政府及上级环保部门对其监督检查方面的授权又不足，在面对来自决策部门的价值整合压力时，环保部门只能采取妥协的策略。如果公众要求参与环评的呼声越来越强烈，对环保部门形成巨大压力，环保部门就会寻求上级环保部门向地方政府提出监督项目的要求。将自身的价值要求上移到上级环保部门是环保部门在面对价值冲突时提升自身影响力的必要策略。对于拥有弱决策权力的环保部门来说，地方环保体制的条块分割一定程度上起到了缓冲甚至转移价值冲突的效果。
最后，来自外部授权环境中的价值需求。在决策制定阶段，决策部门将公众排除在决策过程之外。公众借鉴各地成功案例，使用短信、网络、新媒体等媒介进行线上动员，通过对决策合法性、透明性和公正性的质疑，逐渐形成价值共识。在线下集合的过程中，公众采用信访、上访、行政复议等行政问责手段辅以对决策部门、环保部门和施建企业提起诉讼的法律问责手段，使得政府内部不稳定的平衡关系面临严峻考验。公众向决策部门提出公开环评报告的要求，决策部门推托项目还处于环评阶段。公众转而要求环保部门公开环评报告，使得环保部门与决策部门博弈的压力不断加大，决策部门对环保部门的价值整合难度也随之变大。
决策部门在应对外部价值冲突时主要使用隔离、诡辩、渐进主义、妥协等策略。[24]决策部门对少数个体的信访、行政复议、诉讼等行为不予回应，将公众隔离在行政体制之外。由于地方政府内部环保责任条块关系不清晰，当面对公众的集体上访行为时，决策部门推托项目处于环评阶段，希望将价值冲突焦点转移到环保部门和环评机构身上。同时为缓解外部压力，寻求支持和合法性，决策部门还发动专家网络和官方媒体，广泛宣传项目的公共服务性和技术先进性，营造有利于项目落地的气氛。随着公众抗议行为的日益激烈化，决策部门选择领导接访等方式接触公众代表，而公众不愿意“被代表”，拒绝与之对话，继续坚持抗议行动。当公众的抗议规模和手段上升到威胁稳定的程度时，地方政府则被迫做出停建决定，主动召开座谈会与公众展开对话协商。
总之，对于邻避项目决策，地方政府重视决策的组织执行，而公众则重视集体偏好在决策过程中的实现。公众关于邻避项目的价值主张能不能够在决策过程中得到表达和保障，取决于地方政府在授权环境中对于行政价值的平衡情况。在内部授权环境中，决策部门通过引导、规训、干预等价值整合手段，维护集体主义、忠诚、保密、效率等内部行政价值规范，从而专注于经济发展、公共服务等社会价值目标。对于外部授权环境，决策部门采用隔离、诡辩、渐进主义等价值回避手段，忽视合法性、公正、回应性、参与等外部行政价值需求，公众的环境质量、人身安全、环境正义等价值主张在决策过程中无法得到表达。当公众对环保部门形成巨大压力时，环保部门通过价值上移手段，尝试保障公众的社会价值主张，却往往收效甚微。最终，公众的抗争强度上升到威胁上部授权环境要求的稳定价值，地方政府被迫放弃邻避项目，无法实现经济发展、公共服务等社会价值目标。
四、邻避项目价值创造框架
邻避项目能否实现选址建设取决于有关各方能否达成价值共识。而价值共识是体现在项目上的、各种政治力量博弈的平衡点。公众采取邻避抗议行为的制度性根源是政府的政治权力与企业的市场权力结合成权力共同体，对社会权力空间(市民权利)进行权威性分配。[25]公众在人大政协、环保组织、专家媒体和地方法院等权利救济主体失位的情况下，缺乏制度化渠道和能力与政府、企业就环境质量、人身安全、经济赔偿、环境正义等社会价值问题展开博弈。地方政府应当提供有效渠道和平台，积极引导公众参与，通过平等对话的方式，明确其对项目、政府和企业的价值期望。波兹曼总结了公共部门在行政过程中所应当涵盖的价值类别与内容，[26]对于地方政府如何在行政过程中通过创造公共价值来预防或解决邻避问题具有很强的借鉴意义(如表2所示)。
1.对于决策者而言，组织各方开展有关项目价值的讨论，明确公众的实际价值需求，有利于最终形成价值共识。如为引导各方达成有关垃圾焚烧厂的价值共识，地方政府至少需要做好以下两方面的内容：一方面是表明垃圾焚烧厂能够满足垃圾处理的需求，并需要其保持一定的盈利性;另一方面是保证垃圾焚烧厂具备环保性和安全性，并能够对受其影响的公众进行生态补偿和风险共担。通过对垃圾焚烧厂社会价值的界定，地方政府可以清晰地表达自己要向社会所做的价值贡献和所依据的价值原则，[27]确保它可以吸引足够的支持与合法性。
2.在行政系统内部，通过加深对价值共识的理解，形成指引各部门实际运作的行为规范。地方政府履行上级政府的要求，决策部门负责执行行政决议和企业合同，环保部门对决策部门和环评机构实施监督制衡。地方政府需要改变“效率至上”的管理主义价值目标，通过加强培养政治忠诚度和责任意识，[28]响应上级政府对稳定、法治、廉洁等价值的要求。地方政府要顺应中央对地方环保体制改革的要求，保证环保部门在环境执法业务上接受垂直管理，提升环保部门在环评审批中对相关部门环境工作的监督能力，完成环评脱钩改制工作。地方政府要改变公务员考核标准，通过公务员素质培养和岗位培训，提高其责任性和专业性。
3.地方政府领导成立包括规划局、国土局和环保局在内的公众咨询委员会，[29]与公众充分互动交流，保证公众的参与地位，提高决策的认可程度，保证决策的合法性。政府和企业需要改变公用事业项目特许经营模式中政府监管与公众参与失位的现象，形成“企业运营-政府监管-公众参与”的共同生产公共服务的伙伴关系。政府自身需要树立领导愿景，如从单纯对垃圾进行焚烧完成公共服务任务到动员全社会进行垃圾分类实现垃圾零焚烧，与全社会形成愿景合作的融洽关系。对于外部授权环境，政府部门完成从信息发布、公私合作和绩效领导到交流授权、共同生产和愿景领导的职能转变，不断满足公众的价值需求并持续为各方提供良好的价值环境。[30]
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* 基金项目：国家自然科学基金项目“基于大数据的公共价值挖掘与公共决策支持研究”(编号:71573096);国家自然科学基金项目“基于协商式CVM的生态系统服务多元不可比价值测度研究”(编号:71673092)
作者：王冰，华中科技大学公共管理学院教授、博士生导师;韩金成，华中科技大学公共管理学院博士研究生，武汉430074
