基金项目：国家社科基金项目“环境污染问题政治成本的产生机理、测度方法与治理模式研究”(编号：16BGL138)
作者：白彬,天津大学管理与经济学部博士研究生;张再生,天津大学管理与经济学部教授、博士生导师，天津 300072
原载于《中国行政管理》2017年第3期
一、引言
伴随我国工业化进程的推进，粗放型经济增长模式导致环境污染问题日趋严重。环境污染问题持续发生使社会公众对政府环境治理工作的绩效和环境政策工具的有效性产生了质疑，各种因环境污染问题引发的群体性事件和暴力抗争行动频繁发生，据统计，聚集万人以上的群体性事件超过一半与环保有关。[1]环境问题的持续发酵甚至会演化形成政治危机。通过对相关数据的分析，2003年至2014年因环境污染问题而引发的政府危机的典型案例达59个。[2]环境污染问题以及由环境污染引发的群体性事件持续不断、频繁发生、“久治不愈”，迫使政府不得不持续增加各项资源投入以实现环境治理目标，需要消耗更多的各类资源来解决环境污染问题带来的结果和影响。其中，对政治资源的消耗就构成了环境问题的政治成本。深入开展环境问题政治成本相关研究不仅可以更好地寻求环境治理的有效途径，而且对于更好地提升政府的治理能力、维护良好的政府形象、加强政治稳定具有重要意义。
二、环境问题政治成本概念的缘起和界定
西方环境政治学的蓬勃发展将环境问题提到了政治的高度，开启了从政治学视角来研究环境问题对政治发展和政治稳定造成影响的新路径。讨论环境问题的政治成本，必须先对政治成本做出明晰的界定。关于政治成本，现有的理论观点主要有：一是从执政资源的角度将执政党可以消耗的政治资源视为执政党的政治成本。执政党的政治资源分为组织资源和合法性资源。保护政治资源，丰富执政党的组织资源，巩固执政党的合法性基础，防止政治资源的流失方可以减少执政党的政治成本。[3]除此之外，政府在行使行政权力的同时，由于社会和行政系统自身的原因消耗的资源、行政机构规模庞大所导致的行政效率低下、重大决策的事务等造成的行政系统赖以生存的合法性和权威性的减少以及社会对行政系统支持度和认同感的下降而消耗的资源就是所谓的政治成本。[4]二是从重点关注政府行政产出的价值观角度来分析政府的成本控制问题。秉承该种观点的学者将政治成本视为政府成本的重要组成部分，和经济成本、社会成本和文化成本共同组成广义的政府成本。其将政治成本定义为政府为实现治理目标所采取的治理行为对社会造成的各种影响及政治结果，如政府政策实施导致的执政合法性下降、群众基础丧失、周边关系恶化等。[5]
借鉴政治成本的界定，环境问题政治成本可以理解为国家为了实现生态环境治理目标，行使政治权力和采取环境治理行为过程中所消耗的政治资源，这些政治资源的消耗会对社会造成各种政治影响和政治结果。关于政治资源的内涵，国内外学者阐述了不同的观点。本文综合各种观点，将政治资源理解为在法律允许的范围内，政治主体用来影响和作用于政治客体的手段和方式，例如制度体系、组织体系以及群众基础等。由此，可以将政治资源划分为制度性政治资源、组织性政治资源和群众基础性政治资源三种类型。具体而言，制度性政治资源体现为国家的环境保护和环境治理制度体系，这是国家和政府为了实现环境治理和生态环境永续发展的制度性政治手段，即为重要的制度性政治资源。组织性政治资源是国家有序运行、制度有效落实的载体和依托，主要包括组织机构、组织人员和活动方式等要素。[6]群众基础性政治资源体现为公众对国家意识形态、战略目标、法律制度的支持、拥护和信任认同。据此，在构建环境问题政治成本的分析维度时，将以国家为了实现生态环境治理目标，行使政治权力和采取环境治理行为过程中所消耗的制度资源、组织资源和群众基础性资源这三种政治资源为主要依据和基本框架，来探讨这些政治资源的消耗会对社会造成的各种政治影响和政治结果。
三、环境问题政治成本的分析框架
(一)制度性成本：对制度资源的消耗
环境领域完善的法律制度和良性的法治运行体系可以有效抑制环境治理过程中政府执政行为的随意性和放任性，规范和约束企业环境污染行为，同时亦可以为公民参与政府环境治理提供法律依据和路径，从而保证不同利益主体之间的利益诉求在达成共识的过程中实现利益的动态平衡。因此，环境保护和环境治理制度体系是重要的政治资源。正确制定和有效利用环境保护和环境治理制度体系这一重要政治资源可以切实保障国家和政府改善环境质量、维护国家生态安全等生态环境治理战略目标的实现。相反，如果环境治理制度体系出现制度落后、制度僵化、制度缺失等制度供给不足的现象，或者政府在环境治理过程中忽视环境治理制度体系的落实、大量出现人治大于法治或行政权力大于公民诉求的现象，那么环境治理制度对环境治理工作的指导和规范作用将难以发挥功效，制度性政治资源大量流失，环境问题制度性成本增加。
(二)组织性成本：对组织资源的消耗
国家和中央政府出台的关于环境治理和环境保护制度的落实和发挥实效需要地方政府和环境监察执法部门和人员的有效执行。地方政府和环境监察监管执法部门和人员共同组成了实现环境治理目标、落实环境治理和环境保护体制、制度和机制的政治组织体系。依法执政的政府部门和严格执法的执法人员等政治组织系统要素是国家和政府实现环境治理和生态永续发展目标的主要抓手和重要保障，同样为重要的政治资源。而治理环境问题所消耗的组织资源就主要包括政府公信力的损耗以及执法人员监管执法的合法性和合理性的降低。首先，政府公信力是一种重要的组织性政治资源。政府作为社会信用体系建设的倡导者、组织者和示范者，只有政府公信力较高，依法治国与以德治国的国家治理理念才可以相统一，政府制定和推行的制度和政策才能有效实施并易于被社会公众所认可和遵循。政府公信力的下降和损耗会严重制约政府和公众之间构建良好的互动关系，损害政府权威和政府形象，政府合法性受到挑战，政府的行政行为也难以得到公众的追随和支持，造成政府治理政治成本的上升。其次，环境监管执法人员是执行环境监管治理制度和落实环境保护督查任务的主要力量。环境监管执法人员自身的专业执法技能、职业道德素质和环境素养均对环境保护督查相关法律、制度和政策的执行和落实起到关键性的作用。因此，环境监察执法人员是重要的组织性政治资源，对该种资源的消耗就形成了组织性成本。
(三)群众基础性成本：对群众基础资源的消耗
群众基础资源是国家政治发展、政治稳定和政治安全的决定性政治资源，公众对国家意识形态、战略目标、法律制度的支持、拥护和认同对国家和政府来说至关重要。群众基础资源主要包括公众的满意度、政治信任、政治认同等政治心理基础以及公众政治参与等政治行为基础。环境问题关乎公众日常生活，“青山绿水”是公众最基本的利益诉求，环境污染和环境恶化会过度消耗公众对国家和政府的满意、信任和认同，造成公众满意度下降、政治信任和政治认同的降低以及消极的政治参与和政治冷漠。“水能载舟，亦能覆舟”，失去社会公众的支持和拥戴，就会造成群众基础性政治资源的枯竭，从而造成环境问题群众基础性成本上升。环境治理工作的复杂性和长期性需要社会公众积极的政治心理支持和理性的政治参与行为，因此，研究环境问题对公众政治心理和政治行为等政治资源的消耗，探索降低群众基础性政治成本的路径具有理论和实践意义。
“三位一体”的环境问题政治成本的整体分析框架见图1。
四、环境问题政治成本的产生机理
上述内容重点分析了环境问题政治成本的分析框架，也就是说在关注因环境问题而消耗的政治资源和带来的政治影响以及政治结果时，应该重点加以考虑的内容和维度。那么，环境问题政治成本到底是如何产生的呢?哪些因素会影响到环境问题政治成本的产生和变化?着重分析这些问题将会对国家和政府降低环境问题政治成本提供路径指引。
(一)制度性成本的产生机理
1.地方政府依法执政意识淡薄消解法律权威，导致制度性成本的上升
加快生态文明建设已经成为我国环境治理领域的新常态。中央政府出台了一系列的法律法规来推进环境治理领域的法制化建设，以提升政府环境治理的效果和效率。这意味着法律制度已经成为一种可以用来衡量和裁决环境事务的刚性并且稳定的标准和尺度。然而我国的环境治理任务和环境规制政策的实施是由地方政府负责执行，这导致了我国环境法律的贯彻和执行将受到地方政府行政权力的主导和限制，尤其是当环境问题和经济发展目标相悖时，奉行GDP主义的地方政府利用行政权力变通解释和执行环境法律的行为就不可避免了。更有甚者，一些地方政府运用公共资源来“摆平”因环境污染引发的公共事件，公然当起了违法污染企业的“庇护人”。地方政府行政权力的“泛政治化”和无限扩大必将侵蚀和消解环境法律的合法性基础，最终使环境法律流于形式并将随之隐匿，最终将造成环境保护制度性政治资源的严重消耗，制度性政治成本上升。
2.环境保护制度僵化、滞后和机制缺失导致制度性成本上升
环境保护体制改革和制度创新是实现生态环境保护总目标的主要抓手。但现阶段我国环境保护制度僵化、滞后和机制缺失并存的问题导致环境治理难见成效。环保制度衔接不畅、协同不好、管理效能不高，联动性、链条性和体系性缺失，再加上我国传统政府体制下“条块分割”特征造成了地方环保部门掣肘颇多，在政策制定、执行和监督等治理环节拥有的行政权力和统筹能力有限。同时环境保护机制即环境政策工具体系[7]亦存在无效和缺失等问题。我国现有的环境政策工具体系中包含了命令控制型、经济激励型、公众参与型等众多类型，而其中命令控制型政策工具是我国政府实施环境治理过程中采用较多的政策工具类型。然而命令控制型政策工具这种强制性环保措施并不能从根本上解决环境污染问题的产生。诸多案例表明命令控制型政策工具极容易造成公权高度集中从而易于诱发公权腐败和官僚主义，导致环境政策工具失效;而经济激励型和公众参与型政策工具在当前环境治理公共政策工具体系中应用程度较低。同时，由于我国东中西部经济社会发展差异程度较大，造成环境问题的原因带有不同的区域性特征，所以，同样的环境保护制度和政策工具体系在不同区域发挥的实效也是完全不同，现有的笼统性的政策工具难以针对性地解决地域性环境问题。环境政策工具的滞后、缺失和操作性困境带来的直接政治后果就是没有充分发挥制度性政治资源的积极作用，过度消耗该种政治资源，造成了制度性成本的上升。
(二)组织性成本的产生机理
1.地方政府“被动式”治理模式导致政府公信力的下降，造成组织性成本上升
地方政府在环境治理和环境危机事件中多数采取反应性政治行为，在处理环境危机和群体事件时的惯性思维是“以管控打压的刚性治理、注重事后控制的静态维稳以及头痛医头、脚痛医脚的被动回应”。[8]这样的环境治理模式使得地方政府在面对群体环境事件时，要么消极应对，要么采取回避的态度，等到事态升级、冲突加剧、舆论关注、上级政府施压，地方政府才会着力化解冲突并挽回由冲突带来的损失。而此时政府的行为和民众的维权已经陷入了非理性博弈状态，不但会加剧民众与地方政府的冲突和对立，还会耗散了公众政治信任的情感，造成政府威信的丧失和政府公信力的下降。这在极大程度上损耗了政府权威和政府形象等组织性政治资源，增加了政府环境治理的组织性政治成本。
2.环境监管执法人员的技能短板和腐败行为造成组织性成本上升
基层环境监管执法人员自身专业技术能力低、环境素养差，环境问题日益复杂，环境治理制度供给的滞后和缺失等因素使得地方和部门环境监管执法过程中出现了不会为、不能为和不想为的困局，严重影响环境监管工作有序有效开展的同时也会挫伤环境监管执法人员的积极性。而长期以来无力的环境问责制度更是为党政领导干部和环境监管执法人员在环境保护方面的不作为、乱作为，甚至失职渎职、滥用职权等行为提供了滋生和蔓延的温床，严重地消耗了国家和政府的组织资源，环境问题组织性成本上升。
(三)基础性成本的产生机理
1.地方政府环境治理工作低效危及公众积极政治心理，引致群众基础性成本上升
面对如此严重的环境污染问题，各地政府虽然均采取了综合的预防和治理措施，但是收效甚微，“十面霾伏”、“水源污染”、“土壤恶化”“违法排污”“垃圾围城”、“废水污染”等生态环境破坏问题依然困扰着公众日常的生产生活，环境风险高居不下。政府环境治理工作的低效使得公众对政府环保工作的满意度下降，引发社会公众对政府环境治理能力和治理方式的质疑和不信任，社会不满情绪已在不断滋生和蔓延。环境治理工作的低效将使国家和政府失去社会公众的支持和拥戴，从而消耗群众基础性政治资源，造成环境问题基础性成本的产生和变化。
2.信息公开化和透明化程度影响公众政治参与行为，引致群众基础性成本的变化
国家环境领域的信息公开包括环境污染问题和环境突发事件信息的公开以及中央和地方政府环境治理绩效信息的公开和透明。信息公开化和透明化程度越高，越可以促使公民产生积极的政治参与行为。这样，社会公众通过积极主动的政治参与行为参与国家有关环境政策和环境制度的制定，可以保证国家充分了解社会公众对环境利益的需求，掌握实际情况，从而制定出正确的政策和制度。同时，积极的政治参与还可以为政府的环境治理工作注入新的活力，推动政府政策的顺利执行。除此之外，公众通过政治表达和舆论监督来制约和监督政府环境治理工作，从而保障环境治理工作的效能和廉洁，推进环境领域民主化进程的发展。国家环境领域信息公开化和透明化水平的提升可以协调好各个利益群体之间的关系、减少社会由于环境问题所造成的张力，促进社会公众积极地政治参与行为，从而维护社会的稳定，降低环境问题群众基础性政治成本。但是一些地方政府官员在本地区出现可能危及生态环境和生命安全的重大工程上马或出现严重的污染时，暗箱操作、隐瞒事实剥夺社会公众的知情权，诱发周边群众的集体对抗行为，甚至发生“打、砸、抢”等恶性事件，危及公众财产和生命的安全，增加社会不稳定因素，这种抗争性政治参与方式成为了政治稳定的极大隐患，极大地耗损了政治参与这一政治资源，造成环境问题群众基础性政治成本上升。
基于上述内容，环境问题政治成本的产生机理逻辑示意图如图2：
五、降低环境问题政治成本的路径选择
(一)强化依法执政、加强制度创新，以降低制度性政治成本
1.强化地方政府依法执政意识和行为，推进环保领域法治化进程
近年来，国家和中央政府对环境问题给予高度重视，将生态文明建设提升至环境国家战略层面，并以推动环境领域立法和创新环境治理制度为主要抓手，形成了以《中华人民共和国环境保护法》为基础的国家环境治理法律框架。然而，法律的意义在于执行，法制化不等于法治化。地方政府对环境法律的“灵活变通”和“创造性”执行消解了法律权威，导致环境问题制度性成本的上升。从本质上来看，“上有政策、下有对策”应该是作为政策执行者的地方政府基于利益得失的考虑而与作为政策制定者的中央政府进行的一种博弈过程，[9]即“绿水青山”的诺言难以超越“污染的GDP”的效用。为此，中央政府应重视协调地方政府间的利益冲突，通过调整环境制度供给模式、完善和协调立法内容来强化法律对政府环境治理的约束和引导作用，以保障环境治理相关法律制度的有效落实。首先，可以将现行环境立法模式即国家机关主导立法过程的单向度立法向听取多方意见的开放式双向度立法模式转变，[10]吸纳地方政府环境管理人员、地方企业代表、地方专家、社会公众等各类人员参与到法律规划的制定、法案的起草、提案、审议等各阶段的活动中，从而使得相关法律制度供给既可以体现国家法律权威，又可以兼顾地方政府发展利益需求，以实现多元主体利益诉求的均衡。其次，加快建立针对不同地方政府的环境监督机制，形成条块结合和多元力量参与的环境监管体制，消除地方保护主义对环境监测督查的干预。再次，应明确各个区域污染物种类的总量控制及控制指标，形成生态治理倒逼机制，促进地方政府兑现敦促生产企业产业转型和降低污染物排放的生态承诺。
2.加强环境保护制度建设和制度创新，优化环境政策工具体系选择
通过加强制度建设和制度创新、革新环境政策工具体系来减少对制度性政治资源的消耗是降低环境问题制度性成本的首选良策。环境保护制度和政策工具体系创新要突出制度政策的前瞻性和战略性，力戒政策碎片化和政策“符号化”。[11]同时为了提高环境政策的适用性和有效性，破解环境制度缺失和滞后的困境，可以考虑在环境政策制定环节采用“循证决策”的方式，围绕环境治理的共同目标和明确界定的阶段性目标来优化政策工具体系的选择，同时在选择或者制定环境政策工具时必须考虑环境政策工具的差异性、环境污染类别的差异性和中国不同区域的地域特点;充分考虑政策制定环节的包容性和证据性，尽量吸纳多种利益相关者的意见和利益诉求;重视政策制定过程中的成本收益分析，避免“简单化、一刀切”政策的制度性成本和政治成本。除此之外，在优化环境政策工具体系选择的过程中，还要注重命令控制型、经济激励型、公众参与型等政策工具的综合运用，并充分发挥各种政策工具的效用。通过不断完善环境治理领域法律法规来强化命令控制型、经济激励型、公众参与型等政策工具的法律依据和硬约束力;同时应加快推进成熟市场机制的建设，完善公平效率兼顾的竞争机制，营造宽松的经济环境，以便于为国家和政府选择的经济激励型政策工具达到预期政策目标提供基本的市场经济条件。
(二)转变治理模式、提升执法人员素质，以降低组织性政治成本
1.转变环境问题治理模式，提升政府公信力
环境污染问题和环境类群体性事件不断发酵，“被动式”的政府回应模式助长了非制度化抗争行为，无疑给政治稳定和社会治理带来巨大不良后果，政府公信力下滑、重塑政府公信力迫切需要政府转变环境治理模式，构建政府和公众之间顺畅的风险沟通机制，共享风险信息，塑造政府和公众风险沟通的新型合作伙伴关系;当有环境污染问题和环境类群体性事件发生时，要积极回应，及时通过制度化的手段对公众的不满情绪和质疑心理进行疏通、引导和劝住，并充分考虑公众的利益诉求的基础上，建立利益补偿和平衡机制。同时要建立环境问题风险预警机制，设立多套风险防范预警预案，当环境问题发生时及时、准确、有效的启动相应预案，快速化解环境问题，防止环境问题被无限传播和放大，消除公众对环境污染的恐慌和对政府处理环境污染类纠纷事件的不信任感，提升政府公信力。
2.提升环境监管执法人员的执政能力和环境素养，严肃问责遏制腐败行为
地方各级党政领导干部以及各级环境监管执法人员是落实环境治理制度和政策体系的主导力量，是重要的组织性政治资源。因此，要重点提升环境监管执法人员的执政能力和环境素养，严肃问责，遏制环保领域腐败行为的产生和发展。为此，首先应重点提高公务员特别是环境领域执法工作人员的环境意识和环境素养，更新履政的价值理念，树立生态价值取向。环境和政治的关联使得国家和政府已将生态环境保护上升到了国家战略和政治意识形态的层面，绿色执政理念已经走进政治中心区域，成为引领国家政治发展的重要价值理念。地方各级党政领导干部应尽快消除过去的“唯GDP论”和“先污染后治理”的错误政绩观，坚持环境保护优先的正确生态价值观，牢牢守住生态红线。同时应将绿色执政价值理念落到实处，形成环境治理工作的价值引领体系，加强环境政治理论的研究，以理论化的研究促进实践层面的价值体系的形成;其次，应加强环境保护法律和制度的培训，注重制度政策的解析，提高基层环境治理执法和监管人员的专业技术能力，解决“执法人员不会查”的困境。同时应通过制度化的渠道及时解决环保监管人员和执法人员的身份问题和编制问题，增加相关人员的执法权力，做到执法和监管人员“权、责、利”一致。最后，将严肃问责制度常态化，对党政领导干部在环境保护方面不作为、乱作为，甚至失职渎职、滥用职权等腐败行为要依纪依法果断严肃处理;同时应通过相关法律明确将环境群体事件和环境污染治理绩效纳入各级党委和政府的绩效考核指标体系中，在日常的政治活动和政治行为中强化环境保护“党政同责”和“一岗双责”的要求，并实行一票否决制，并建立对环境污染事件终身追责机制，通过法律的硬约束来彻底消除政府部门选择环境目标为经济目标让位的源动力。
(三)积极引导公众参与、注重信息公开，以降低群众基础性政治成本
1.加强环境政治协商民主机制建设，搭建公众理性政治参与的制度化平台
环境是一个外部性很强的公共物品，因此应该由政府来提供。但是，环境领域具有复杂性、长期性和不确定性的特点，如果将环境治理视为政府的专有责任，难免会面临“政府的失败”。因此，必须充分调动社会各界力量的共同参与，实施开放、参与、合作和协同的多元治理模式，积极构建环境领域的协商民主机制，落实环境治理领域协商民主的具体制度体系和实现机制，通过主动吸纳公民参与环境政策制定和环评工作，提高环境治理工作的透明化和民主化水平。为此，应建立健全制度化的公众政治参与机制。法制化、制度化的公众政治参与机制可以为公众有序、及时、定期的参与环境问题相关政治议题活动提供健康良性的参与渠道，避免由于信息不公开和利益诉求表达渠道不畅而引致矛盾累积，从而引发群体性事件或政治冷漠行为的产生。通过环境法律法规和相关政策出台前的听证会、环评公众参与机制、有效的环保信访平台和渠道、环境公益诉讼制度等制度化参与机制的建立健全，可以保障公民的知情权和参与权，充分了解公众的情绪和满意度水平，吸纳公众的意见和合理的利益诉求，通过司法诉讼来切实保障自身的合法权益。
2.注重信息公开和舆情应对，营造环境治理良序推进的良好氛围
环境问题关乎社会公众的生存发展和生活质量，因此社会公众对环境污染问题尤为关心。加之社会公众参与环境治理的意识和行动逐渐增强，又恰逢新老媒体交融发展，在这个“人人都是麦克风”[12]的时代，因环境治理不善所导致的舆论风暴很有可能迅速在全社会蔓延开来，从而成为政府环境问题政治成本上升的加速器，更有甚者会发展成为严重的群体性环境事件，危及社会和谐稳定。为了缓解这一窘况，各级政府应建立运行高效、快速反映的舆情应对机制、创新舆情应对的思路和方法;同时应通过完善权威的信息发布机制来加大环境治理相关信息的公开和深度解读的力度，及时回应社会公众对环境治理的疑虑和关切，尽可能的消除政府和公众之间的信息不对称;并可借力大数据加强舆情的跟踪、反馈和研判，准确把握和有效引导舆论，为环境治理良性有序的推进营造良好氛围。
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Political Costs of Environmental Problems：An Analytical framework，the Mechanism of Formation and Governance Strategy
Bai Bin Zhang Zaisheng
[Abstract] Along with our country entering the environment sensitive period, the environmental groups events caused by environmental pollution enter into the intensive season. The government takes a lot of political resources to eliminate the political influence caused by environment. This article clarifies the core meaning in the field of political science, defines the theory concept of environmental problems political cost, and builds the analysis framework of environmental problems political costs. The framework includes institutional political cost, organizational political cost and the basic political cost. Based on the framework, this paper analyzes the mechanism of those three political costs. Finally, some governance strategies to reduce the political costs of government will be put forward, which include strengthening the behavior of ruling by law, strengthening system innovation, transforming the governance model, improving the quality of law-enforcement officials, actively guiding public participation, and emphasizing on information disclosure.
[Keywords]environmental problems，political costs，the mechanism of formation，cooperative governance
[Authors]Bai Bin is Ph.D Candidate at College of Management and Economics of Tianjin University; Zhang Zaisheng is Professor at College of Management and Economics of Tianjin University. Tianjin 300072
