基金项目：北京市教委2017社科计划一般项目“北京市分享经济政府监管研究-以互联网租约车监管为例”(编号：SM201710038006)
作者：宋心然，首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院讲师，北京 100070

网络预约租车(以下简称“网约车”)，是一种利用闲置汽车资源通过互联网平台为他人提供客运出行服务的分享经济模式。自网约车诞生至2016年7月交通部等七部委颁布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，我国有关网约车的监管模式经历了一段深刻的政策变迁。本文运用倡议联盟框架(ACF)这一公共政策分析工具，对该政策变迁进行分析，以期以中国鲜活案例充实和发展ACF，同时尝试利用ACF更加科学地分析网约车的政策走向。

　　一、我国网约车行业发展和监管政策演变轨迹

我国网约车行业脱胎于汽车租赁业，首先以汽车租赁外加“代驾”服务的方式走入市场，随后利用互联网组织传统出租车开展服务，最后大量吸纳私家车车主兼职从事网约车服务。在这个过程中，有关部门对网约车的监管呈现“放任-严格-放宽”的演变轨迹。

(一)租车公司 “代驾”阶段

汽车租赁原本是“租车不租人”，但随着社会对高端出行需求的上升，汽车租赁公司开始以“代驾”名义在租车同时“租人”，即联合汽车租赁公司的汽车，通过互联网技术，将汽车租赁公司的汽车租给消费者，而驾驶员则以“代驾”的名义为消费者服务。[1]这种高端租车代驾服务逐渐互联网化，形成早期网约车的经营模式。[2]总体上交通部门并没有对网约车采取专门监管策略，对于汽车租赁公司通过“代驾”服务从事网约车的活动采取放任态度。

(二)出租车网约车阶段

2014年，滴滴和快的两个品牌主要是针对传统出租车开展互联网叫车服务，通过互联网将传统出租车重新组织起来。由于两家公司给消费者和出租车司机的补贴力度较大，使得出租车网约车开始成为人们日常出行的选择。在这个阶段，有关部门对出租车网约车的监管开始趋紧，出台了专门针对网约车的监管措施，如《关于促进手机软件召车等出租车电召服务有序发展的通知》。

(三)私家车网约车起步阶段

2014年8月，美国互联网分享经济代表之一优步(Uber)入华开展业务，在北京推出“人民优步”服务。“人民优步”主要运用私家车闲置资源，因此费用显著低于出租车，一经推出就迅速普及。与此同时，易到、滴滴和快的等公司，先后允许私家车接入，使网约车大步迈进私家车阶段。在这个阶段，交通部门高度关注网约车监管问题，开始试图通过制定行政部门规章对网约车实施专门监管，并且试图阻止私家车兼职从事网约车。2015年10月，交通运输部制定了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)，其中诸多内容表明监管部门排斥私家车车主兼职从事网约车服务。

(四)私家车网约车普及阶段

尽管《征求意见稿》中对私家车兼职从事网约车采取明显排斥态度，但并没能阻止私家车网约车迅速发展。滴滴出行副总裁王欣将2016年视为滴滴出行业务发展的“爆发年”。[3]私家车开网约车已经成为一种日常普及现象。在这种情况下，《征求意见稿》的质疑声音越来越大。[4]最终，交通运输部联合其他六部委颁布《暂行办法》，从政策上允许私家车车主在满足一定条件情况下兼职从事网约车服务，对网约车监管在政策上发生重大转变。

　　二、倡议联盟框架(ACF)的理论

倡议联盟框架(The Advocacy Coalition Framework，以下简称ACF)最早由美国学者保罗·萨巴蒂尔和詹金斯·史密斯于20世纪80年代末90年代初提出，为政策稳定和政策变迁提供了一种解释的概念框架。ACF认为，政策变迁是政策子系统受到相对稳定的变数和外部系统事件影响的过程的结果。在政策子系统层面，倡议联盟之间相互影响，并寻求影响政府部门的决策。子系统由各种来自公私组织的参与人构成。子系统中的联盟成员，共享基本的政策信仰，并在一段时间内相互合作。[5]每个联盟的信仰系统被构造成一个具有等级特征的三锥结构。(1)在最高最广泛的程度上，共享信仰系统的深层核心，包括实体性和规范性信仰。(2)政策的核心信仰在下一层面上起作用，代表了贯穿于整个政策领域或子系统中的联盟的基本行为规范和因果认知。ACF认为政策的核心信仰而非深层内核是联盟的基本黏合剂。(3)联盟信仰系统的第二个方面包括了一组范围较窄的信仰，考虑问题的重要性或者考虑在具体背景下不同因果因素的相对重要性。

ACF有四个基本前提假设：(1)了解政策变迁的过程，要求10年或更长的一段观察时间;(2)在这段时间里，考虑政策变迁最有效的方法是关注“政策子系统”;(3)政策子系统必须涵盖政府的所有层级(至少是国内政策);(4)公共政策能够像信仰系统那样，以一种大致相同的方式被概念化。[6]

在政策子系统内部，会发生政策取向的学习。政策取向的学习改变的往往是信仰系统的第二个方面。除了这种认知性的活动之外，还有两个非认知性因素。一个是外部事件，包括社会经济环境的变化，统治联盟系统的变化，公共舆论的变化，来自其他子系统的决策和影响。另一个是人员的更换，能够在实际上改变各种联盟的政治资源，因此改变政策决定。ACF的一个基本的论点是，尽管政策取向的学习经常改变联盟信仰系统中的第二个方面，但是一个政府方案中政策核心方面的变化，则需要子系统外非认知因素的干预。[7]

　　三、ACF与网约车监管政策变迁

随着私家车兼职从事网约车模式的普及，支持和反对私家车兼职从事网约车活动的力量对比发生变化，有关监管部门对网约车行业的监管也呈现两个变迁轨迹。第一阶段是2010年5月到2015年10月，监管逐渐加强;第二阶段是2015年10月至2016年7月，监管逐渐宽松。根据ACF的联盟理论，这两个阶段推动政策发展的主要社会群体大致可以分为两个联盟——支持对网约车放松管制的支持网约车联盟和要求对网约车严格管制的反对网约车联盟。

(一)从放任到严厉打击

“租车”公司代驾和出租车网约车阶段并没有引发传统出租车与网约车之间的冲突，有关部门也未对其采取过多监管。但是，私家车网约车出现后，与传统出租车矛盾产生，政府对其监管逐渐加强。2015年10月，交通运输部公布的《征求意见稿》代表这一过程监管政策变动轨迹的终点。运用ACF，将这一过程分析如下：

1.联盟及其信仰、资源

在此次政策变动的过程中，支持网约车联盟的力量主要以提供和接受网约车服务的人员为主，成员基本如下：(1)网约车平台公司，是指构建网络服务平台，从事网约车经营服务的企业法人，如滴滴、优步、易到等。他们认为网约车为乘客提供了更为经济、舒心、便捷、安全的出行体验。(2)网约车司机，主要是指私家车车主，即兼职网约车从业人员。据调查，“85.00%的司机拥有本职工作，开专车只是兼职”。[8]他们认为，相比传统出租车，网约车收入较高，且无“份子钱”压力，比较自由，可以兼职。[9]专车司机也普遍反对监管者把自己当成黑车打击，认为自己的存在是有价值的。(3)一些民众。网约车订单增长迅速，社会公众接受网约车的人数越来越多。从“京报调查”结果可以看到，近六成受访者希望最终的“专车新规”能更具开放性思维”。[10]

支持网约车联盟的核心信仰是经济便捷。通过对互联网技术的应用，网约车极大地解决了信息不对称问题，从而在很大程度上改善了打车市场的供需失衡问题。而这种改善既不需要政府投入更多财力，也没有加重乘客的出行成本，反而降低了租车费用，正是共享经济在公共交通方面应用的成功范例。其次，选择的多样化是支持网约车联盟第二层次的信仰。网约车往往能够提供更为优质、周到的服务，满足不同层次用户的需求，为公众出行提供了多元化的选择。

在资源方面，网约车平台公司财力雄厚。目前，大众比较熟知的一些网约车平台公司，如滴滴、易到用车、优步等，背后都有强大的资金支持。例如，滴滴快的公司在2015年6月22日至7月8日半个月时间就成功融资20亿美元，出资方包括阿里巴巴、腾讯、淡马锡等。[11]其次，支持网约车联盟在媒体和互联网方面也占据较大优势。由于原本就是互联网发展的产物，网约车与网络媒体有着天然的亲近关系。一方面，网约车平台与网络媒体关系亲密，如腾讯等网络公司与约车平台有合作关系;另一方面，网约车原本借助的就是移动互联技术，使用APP的多是青年用户，据调查，网约车司机从年龄分布看，25-34岁的最多，占到总人数的57.8%。[12]他们对网络比较熟悉，在自媒体上活跃，拥有较大的话语权。

反对网约车联盟主要以传统出租车行业的管理和从业人员为主，分别是：(1)交通运输地方主管部门，包括各地交通运输主管部门或政府指定的其他出租汽车行政主管部门。他们认为“专车服务属于未取得运营资格擅自从事非法运营”，是“黑车”。[13](2)出租车公司，是出租车牌照的拥有者，拥有出租车经营权。他们将出租车承包给出租车司机，并向其收取一定数额的承包费，即“份子钱”。这也是出租车公司主要的收入来源。自网约车出现后，牌照价格大幅缩水，很多出租车司机离职转行。[14]因此，他们是网约车出现后的主要利益受损方，也是抵制网约车的中坚力量。他们认为，传统出租车在平台管理、车辆报废、人员资质，价格、税收等方面都受到相关法规的严格管理，而网约车却尚未受到同等规则的束缚，所以能够提供更低的价格，属于不正当竞争。(3)出租车司机，包括出租车牌照的私人持有者和司机。出租车牌照的私人持有者与出租车公司类似，是网约车的坚定反对者。而出租车司机则比较复杂。一方面，他们由于要上交“份子钱”，负担沉重，在与网约车的竞争中处于劣势，对网约车的“不公平竞争”非常不满。[15]但是，由于大量出租车司机与出租车公司之间只是合同关系，并不是出租车牌照的持有人，合同期满便可以自由选择去留。因此，他们对网约车的态度暧昧，一旦跳槽到网约车，就成了网约车受益者。

反对网约车联盟的核心信仰是秩序。网约车的出现，一反传统出租车服务模式，难以套用现行法规予以规约，实际上挑战了出租车行业的管理秩序。而反对网约车联盟依据现有法律法规，认为未取得营运资质的私家车通过第三方商业召车软件平台从事道路运输经营行为，均属于非法营运，主张将网约车作为“黑车”进行严厉打击。反对联盟的第二层次信仰是安全。他们认为网约车司机的资质无法得到平台的严格监管，存在巨大的安全隐患，并且网约车没入营运车辆的保险，一旦乘客遭遇人身或财产损失，可能无法得到赔付，没有保险保障。

在资源方面，反对网约车联盟成员由于交通管理部门的存在，便拥有了行政立法权、管理权和处罚权。交管部门对法规制定有较大影响力，甚至有权制定部门规章;他们对出租车也有数量和价格管制的权力;他们还可以对非法运营车辆进行处罚。不仅如此，交管部门也掌握一定的媒体资源，如交管部门的官方媒体。此外，传统的出租车行业发展多年，出租车司机通过现代通讯手段，易联络易组织，故各地经常出现出租车司机组织的罢工停运事件。

在第一阶段，从两个联盟的实力对比分析，虽然支持网约车联盟在财力和媒体资源上占据优势，但反对网约车联盟与公权力联系更为紧密，对政策变迁能够产生更为直接、有力的影响。因此，在外部事件的推动下，政策发生了有利于反对网约车联盟的变化。

2.外部事件

根据媒体报道和各地交管部门的通报，自2015年起，由于受到网约车的冲击，各地出租车罢运和暴力冲突事件层出不穷。比如，2015年1月份，沈阳、南京、成都等大城市先后出现出租车集体罢运事件。出租车司机所组织的多地罢工停运事件越发密集，冲突的对抗性越来越强，影响也越大。从单一的罢运形式，发展为围堵殴打网约车司机，甚至阻塞城市交通。冲突不断升级，危害性越来越强，对政策的制定者形成一定压力，促使政策发生了有利于反对外租联盟的转变，推动了倾向于严格规制网约车的管理办法出台。

(二)阶段二：相对宽松管理办法出台

2016年7月28日，《暂行办法》正式颁行，比照早前的《征求意见稿》，在很多方面都表现出了管理上的适度放宽。例如，明确将网约车车辆登记为“预约出租客运”，区别于传统出租车，允许私家车从事网约车运营，取消了8年强制报废规定，删除了数量限制条款等。那么在不到一年的时间里，这次政策发生变更的原因何在?

1.联盟力量的变化

首先，联盟力量发生了变化。反对网约车的力量变化不大，而在支持网约车联盟中加入了几股力量。(1)国务院。李克强总理上任以来，十分重视互联网发展。2016年5月贵州中国大数据产业峰会上，李总理就马化腾所作的关于分享经济的发言，回复指出：“一个新事物诞生的时候，我们确实不能上来就管死了，而要先看一看，这既是给它一个成长的机会，也是为了暴露监管漏洞，让随后出台的监管政策更加公平有效”。[16]李总理这一发言基本否定了对于分享经济严苛监管的思路。(2)专家媒体，包括专家学者、政策研究者、媒体评论员等。“征求意见稿”发布以后，他们质疑“征求意见稿”的合法性[17]、批评交通部扼杀“共享经济”的发展。不少法学专家指出，“征求意见稿”违反上位法，有私设许可之嫌;经济学专家也认为，网约车管理应当顺应“共享经济”的新业态发展，不能用传统的方式加以监管。[18](3)大量民众。虽然在第一阶段也有不少乘客支持网约车，但是在第二阶段，网约车消费者人数剧增。例如，2016年3月19日滴滴出行日订单突破1000万，2016年春节前夕滴滴出行覆盖的城市从200多个扩展到400多个。[19]可以说，网约车已经在中国二三线城市普及。接受和支持网约车的公众随着网约车普及和大规模补贴计划的推行，人数呈几何数量增长。

2.政策取向的学习

在这一阶段，联盟之间发生了政策取向的学习。第一，交通管理部门发现政策可操作性不强。目前对网约车的查处办法，主要是在机场、火车站等人流量较大的地区实施突击检查。而在其他地区从事网约车运营，被查处的风险并不大。即便是在管理较严格的一些地区，对网约车进行查处也非易事。一是对网约车查处存在取证难度。如何认定网约车就是“非法运营”，而非真正的私家车，就是一个难题。二是查处方式往往是突击检查式的，并非常态检查。在利益诱惑面前，还是有不少网约车司机愿意铤而走险。

第二，在听取了专家和社会公众的批评建议后，管理者的立法思路发生了一些转变，有意突破传统办法，制定符合时代发展的新的监管制度。2016年3月，交通运输部部长杨传堂在“两会”期间举办的记者招待会上就明确表示：“网约车的运作模式与传统的巡游出租汽车存在不同，现有的管理制度更多是针对传统巡游的出租汽车，如果完全按照原有的管理制度来进行简单的套用，是不利于网约车健康可持续发展的”。[20]

3.外部事件

公共舆论也对政策变动产生了一定影响。《征求意见稿》一经发布，便引发社会广泛争论。据交通运输部的分析报告显示，在征求意见的一个月的时间里，交通部“通过网站、电子邮件、信函、电话、座谈会等多种渠道，在对多人或者多渠道提交的完全相同意见进行归并后，共收到有效意见5008件。”[21]这在以往法律法规征求修改意见的情况中是不多见的。居于主导地位的意见是要求有关部门本着促进网约车发展、保护消费者权益的角度加强和改善监管，而不是禁止私家车车主兼职从事网约车经营。这种轰轰烈烈的外部舆论对有关部门出台相关政策造成很大影响。

综上所述，在网约车政策发展的第二阶段，支持联盟力量上涨，与反对联盟力量相制衡，开始共同影响政策的变迁。在联盟内部发生政策取向的学习后，在公共舆论的压力下，网约车监管政策发生了有利于支持网约车联盟的方向发展。但是，《暂行办法》的出台也并非支持联盟的胜利，反对联盟的势力仍然不容小觑。《暂行办法》虽未像《征求意见稿》明确规定数量和价格限制，但却将管制的权力交予了地方政府，使地方交管部门可以根据情况制定相关实施细则。这就为地方政府严格限制网约车留出了政策空间。因此，第二阶段出台的《暂行办法》，虽然较之《征求意见稿》，已经做出了有利于支持网约车联盟的修改，但总体上仍然是两大联盟势均力敌的产物。

　　四、讨论与结论

中国网约车监管政策的案例印证了ACF中关于联盟组成、政策变迁、联盟学习等许多命题在中国也同样适用。但是，ACF的理论前提要求政策变迁10年或更长的一段时间，而本文观察的政策变迁过程不足10年。在不到10年的时间前提下，ACF对中国政策变迁的适用呈现以下特点。

其一，如果在外部事件的作用下，政策的核心信仰即使没有改变，政策的变迁也有可能发生。原理论提出，政策取向的学习往往会改变政策联盟第二层面的信仰;而外部事件才会引起政策核心的改变。同时，布朗和斯图尔特对假设进行了修改，提出外部事件的发生并不必然导致政策核心的改变，只有拥护政策变迁的联盟抓住了外部干扰的契机推动政策变迁，政策才会发生变动。[22]因此，有的学者进一步指出，只有跨联盟的学习和外部事件同时具备的情况下，政策核心信仰才会发生变化，导致政策的变迁。[23]

而在短期政策中，联盟的势力处于发展之中，可能不如长期政策中的联盟状态稳定，这就为政策的变动带来机会。即使政策核心信仰难以改变，但是政策取向的学习和外部事件共同作用，仍然可以引发政策变迁。结合本案例，在政策变动的第二阶段，支持网约车联盟充分利用各种资源和策略，让反对网约车联盟认识到通过现有政策手段不能实现完全查禁私家车从事网约车运营的目的，第二层面的信仰发生了改变。与此同时，外部事件(社会舆论压力)也为政策的变更提供了契机，最终交通运输部联合其他部门制定了规范网约车的“暂行办法”。

其二，由于政策经历时间短，政策核心信仰没有发生改变，仅仅改变政策第二层次的信仰，依靠外部事件的力量推动政策变迁，所产生的政策变化呈现出不稳定的特点。从严加监管网约车到适度放宽，政策变迁历时只有一年不到的时间。一旦有外部干扰，政策就极易发生改变。

其三，立法部门化对政策变迁影响显著。行政部门之间总有千丝万缕的联系，作为政策制定者的行政部门地位往往并不中立，与地方行政部门加入的某一联盟关系密切，从而大大加强了该联盟的势力。因此，当政策发生有利于该联盟的变动时，往往极易发生。在政策变动的第一阶段，地方交通管理部门所在的反对联盟，对交通运输部产生了较大影响。两个联盟之间虽然并没有发生明显的政策导向学习，但随着外部发生重大事件，反对联盟很容易抓住机会，促成了政策出台。而在政策变迁的第二阶段，意欲大力发展互联网经济的国务院以及工信部对政策制定产生了较大影响。《暂行办法》与《征求意见稿》的明显区别之一，就在于《暂行办法》的制定者已经超出交通运输部一个部门，而是联合了工信部、国务院网信办等七个相关部门。新主体的加入，自然会在政策中加入他们的利益考量，对政策内容的变化产生一定影响。

第四，互联网技术的发展，大大加速了政策联盟力量对比的改变，从而可以在较短时间内推动政策变迁。没有运营资格的“黑车”并非新鲜产物，之前也有专家呼吁为其“洗白”。但只有在“互联网+”的背景下，网约车的从业人员和消费者呈几何数量增长，从而在极短时间内扩充了支持网约车联盟的人数。据统计，截至2015年底，接入滴滴出行平台的司机数已超过1400万人，注册用户数达2.5亿。[24]量变引起质变。大量与网约车相关的利益群体崛起，使政策制定者不得不考虑他们的意见，因此不少媒体称《暂行办法》是“民意”的胜利。

　　[参考文献]

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