近年来，新兴经济体在对外援助领域的影响与日俱增。党的十九大报告在第五部分“贯彻新发展理念、建设现代化经济体系”中明确提出，“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”与十八大报告关于“创新行政管理方式，推进政府绩效管理”以及十八届三中全会报告在加快转变政府职能、优化政府组织结构中关于“严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致”要求相比，在国家财政预算领域全面实施绩效管理是对绩效管理的进一步强化，找准了中国特色绩效管理的切入点。财政预算制度是公共权力的重要组成部分，是国家机关和公职人员全面正确履职的基础和保障。将绩效理念和方法深度融入财政预算执行和监督的全过程，覆盖所有财政资金和预算单位，强化支出结果和政策目标实现程度，体现了权责对等、放权与问责相结合，对于推动政府职能转变，提升各类组织公共服务质量和水平，规范权力运行具有重大意义，是绩效管理实现全面覆盖的新突破。

　　一、站在国家治理体系和治理能力现代化的高度准确认识和把握绩效管理

绩效管理不是一项单纯的、局限在“考什么、如何考”等技术层面的管理工作，要跳出绩效看绩效，从更高的层次认识、看待绩效管理，将其放到党和国家的发展大局中去认识和把握，与实现国家治理体系和治理能力现代化，推动简政放权和政府职能转变、建立人民满意的服务型政府联系起来。

绩效管理有利于推动政府转变职能，树立正确发展导向。作为推动经济社会发展的重要力量，政府的履职能力和绩效水平是贯彻落实全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党战略布局的关键。绩效管理通过科学确定指标体系和指标权重，减少经济增长等指标的数量和权重，增加依法行政、创新创优、公共服务、民生保障、环境保护等指标和权重，能够有效扭转政府单纯追求经济增长、局部利益、眼前发展的发展理念，形成正确的发展导向，切实把该放的权力放开放到位、把该管的事情管好管到位，使市场活力竞相迸发、创新源泉充分涌流、人民利益牢固保障，不断增强发展的动力和后劲。

绩效管理有利于改进提升政府履职能力和履职水平。绩效管理通过“目标规划—评估实施—反馈整改—再评估”的运行机制，加强滚动管理和过程控制，强化对政府职能履行的持续推动和动态跟踪。 通过目标规划，约束各部门按照法定职能开展管理、提供服务，不断提升政府行政效率和公共服务水平。 通过实施评估，及时发现突出问题和深层次矛盾，为政府改革创新提供方向。通过反馈整改，推动问题的解决、促进工作的改进。通过再评估，改变评估“一锤定音”的传统做法，建立起基于评估的管理闭环，促进政府职能转变持续提升。

绩效管理有利于激励约束政府依法正确履行职能。绩效管理通过将评价结果与奖励、责任挂钩，对政府形成较强的激励和约束，对工作成效明显、成果突出的，给予一定形式的表彰奖励;对不作为、乱作为的，如急功近利、脱离实际、虚报浮夸搞“形象工程”、“政绩工程”的，要严格追究相关人员责任。奖励惩戒不仅与部门挂钩，还与部门领导、单位工作人员直接挂钩，以此调动各个部门、各个层级人员的积极性。

绩效管理有利于提高政府的公信力和人民满意度。绩效管理突出服务导向，以“民之所望，施政所向”为根本宗旨，阳光开放，通过平台对接、社会评议、第三方评估等多种形式，广泛吸纳民意，能够更加全面、客观、准确地评价政府履职情况。绩效管理注重绩效沟通，信息公开，鼓励和引导各部门及其工作人员积极参与绩效管理各个环节，有助于提高评价的公信力，增强各方面对绩效管理的认同，实现政府与社会公众之间的良性互动，回应社会关切，推动政府持续改进管理方式和工作作风，建设人民满意的服务型政府。

　　二、推进绩效管理工作要注重“六个结合”

目前，部门和地方的绩效管理实践在形式上虽然不尽相同，但实质上多数仍然以考核为主。这种管理方式侧重当前任务分解，忽视战略规划制定;侧重个人业绩考评，忽视组织绩效提升;侧重绩效结果运用，忽视过程管理和持续改进。因此在推进绩效管理工作中，要纠正 “重考核、轻管理”的倾向，注重规范绩效管理流程和环节，在党和国家事业全面发展新时期的大背景下，结合以下几个方面通过发挥绩效引领作用来整体推进。

(一)与全面深化改革、推动国家治理体系和治理能力现代化的总目标相结合

绩效管理需要有清晰、稳定的战略目标作为指引。绩效管理系统一环扣一环，而战略目标是整个绩效管理循环的出发点。没有战略目标，绩效管理就会失去方向，仅仅成为管理工具，不仅没有意义，有时反而徒增时间和资金成本，带来负面效果。当前我国大的战略目标就是全面深化改革、推动国家治理体系和治理能力现代化，现阶段绩效管理要紧紧围绕这个总目标来开展工作。另一方面，借助绩效管理促进全面深化改革总目标有效落实。大到任务分工、资源配置、干部选拔，小到进度安排，都可以通过绩效管理来实现。尤其是随着改革的难度越来越大、国家治理的复杂度越来越高，系统化、规范化、精细化、信息化的绩效管理系统可以降低目标实现的复杂度，促进目标的有效落实。

(二)与政府职能转变、“放管服”改革相结合

2015年以来，中央明确要求，按照减政放权、放管结合、优化服务和转变政府职能要求，以清单形式列明政府部门的行政权责及其依据、行使主体、运行流程，并依法公开，接受社会监督。不少省份在此基础上制定了负面清单、服务清单和行政事业收费清单。政府部门权力和责任清单制度的推行是绩效管理的契机也是基础。绩效目标的分解有赖于清晰的部门职能和岗位职责，绩效目标的达成有赖于各部门和各岗位“权、责、利”的一致，绩效管理的正常运作有赖于部门管理流程的清晰和流畅。北京、杭州等很多地方均将“放管服”改革列为绩效管理的重要考核指标，及时发现职能配置和履行中存在的问题，为下一步优化职能配置提供支撑。不少地区在建立行政审批信息系统时同步嵌入绩效系统，避免了管理和绩效两个系统运行。同时政府绩效管理的一项重要任务就是成本控制，即对政府投入和产出进行比较和计量，评判是否用较少的投入获得较高的产出，促使政府在行政管理各个环节合理地配置和使用行政资源，有效制止政府行为中的亏损和浪费现象，达到降低行政成本、提高行政效率的目的。绩效管理结合放管服改革，在改进政府工作业务流程、提高公共服务质量方面也有着不可低估的作用。通过绩效管理，建立业务流程测评和优化机制，有利于政府及时找出问题、进行改进，借此了解服务对象对政府业务流程的具体需求，设计出更合理、更科学、更人性化的业务流程，进而达到提高公共服务质量的目的。

(三)与全面激发组织机构和公职人员的内生动力相结合

绩效管理不同于一般的传统管理控制，除能有效的在政府组织内部和外部建立互动之外，对于组织机构内部因素的互相影响有着不可替代的作用。在推进绩效管理时应注重绩效沟通，变被动为主动，在衡量组织机构和公职人员的业绩和能力时，要让部门和人员清楚努力的方向和自身差距，激发内生动力，促进自身能力和水平的不断提高。另一方面，要实现绩效目标，就必须把任务合理分解到每个相关单位，要做好某个岗位的绩效，就必须匹配适合这个岗位要求的人员。对部门绩效而言，尤其是核心岗位和重要岗位，必须严格用人标准，对不同岗位配备不同的人员，以最大限度地保障组织绩效的实现。对总体绩效目标而言，每个部门必须严格落实职责分工和目标任务，各尽其职、各负其责。

(四)与日常的职责履行相结合，不能“两张皮”，为了绩效而绩效

寓绩效管理于日常职责履行中，边干边管，而不仅仅是干完再管，对职责履行的结果进行绩效管理。不少地方侧重对职责履行结果进行绩效考核，容易形成“两张皮”，为了迎合绩效考核而突击准备材料、临时补做工作，造成人力和物力资源浪费，也不能及时纠偏纠错，起不到绩效管理的应有作用。所以在推进绩效管理时对职责的分解和运行要有系统的管理方案，绩效的关键环节一个不能缺少。

(五)与流程再造相结合，通过“绩效管理—反馈—整改”过程，不断发现问题、解决问题，以此达到提升改进的目标

以绩效管理为杠杆，有效推动组织重组和流程再造。党的十九大报告将两个统筹作为深化机构和行政体制改革的重要内容提出，即统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责;统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制。新形势下，统筹就是对各类组织机构职责权力和编制资源重新进行配置的过程。如何做到科学配置科学合理，功夫要下在科学上，而不是简单的方案合并数字加减。通过绩效管理不断发现组织、流程中的问题，促进组织重组和流程再造，使组织架构更加完善、管理流程更趋合理。各地近些年政府绩效管理、行政审批制度改革的实践证明了机构重组和流程再造在很大程度上通过管理过程是可以实现的。以绩效管理为手段，形成发现问题、反馈、整改的良性互动管理闭环，促进组织机构的持续改进和不断完善，实现组织机构内部治理水平提升的目标。

(六)与监察体制改革相结合

十九大报告提出，“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。”可见，本次监察体制改革力度非常大，一是把政府监察上升到国家层面的监察，二是把试点运行拓宽到在全国全面推开，三是实现对各级各类组织行使公共权力的公职人员的全面监管。构筑约束权力的笼子除了规定和必需的机构之外，必须对所有公职人员行使权力过程进行监管，在过程中纠偏调整，确保权力始终在法律和制度的框架内运行，结合个人绩效管理在一定程度上能够实现这方面的监管。

总之，尽管绩效管理来自西方、来自企业，但要和中国特色社会主义的伟大实践相结合，要在学习借鉴的基础上建立中国的绩效管理理论体系和科学规范实事求是的评估评价体系。


作者：田玉萍，中央编办监督检查司司长，北京 100010