近年来，事业单位改革“清理规范、正名归类”“试点先行、政事分开”“分步推进、事企分开”“强化公益、创新机制”，将公益事业发展引入崭新的历史阶段。[1]党的十九大报告提出，要深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离。新时代事业单位法人治理结构改革的关键，在于建构不同的事业单位法人治理结构模式。在新的历史起点上，我国事业单位改革应聚焦化解人民日益增长的美好生活需要与公益服务发展不平衡不充分之间的矛盾，加快推进公益事业发展。当前主要任务是以探索创新事业单位法人治理结构模式为突破口，进一步清除制约公益事业发展的体制机制障碍，聚力破解外部制度环境、法人治理模式、配套制度建设、监管问责机制等方面的深层次问题。本文拟结合各地事业单位法人治理结构改革试点成效，归总改革实践模式，分析当前事业单位法人治理结构改革面临的问题及其成因，研究提出新时代事业单位法人治理结构的优化路径。

　　一、新时代事业单位法人治理结构改革的实践探索

事业单位法人治理结构是以实现事业单位宗旨和职责为目标，各利益相关方共同参与治理的组织架构与运行机制的一种制度安排，旨在打破以往封闭式、内卷化的运行方式，保证管理者能够按照利益相关者的利益采取行动。[2][3]作为事业单位法人治理结构核心的法人治理模式，即法人治理中决策、执行、监督权力的主要架构，其基本职责是共同治理，而非一般管理。新时期特别是2012年以来，我国事业单位法人治理结构改革有序推进，通过中央顶层设计与基层创新的持续互动，在法人治理结构模式上做出了积极探索。

(一)现阶段事业单位法人治理结构改革实践的一般情况

2005年颁布的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》(中央编办发〔2005〕15号)第一次提出事业单位“组织机构(法人治理结构)”的概念。2011年3月，中共中央、国务院印发《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，明确提出“改革管理体制”“建立健全法人治理结构”。2011年7月，《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》(以下简称《改革意见》)作为《国务院办公厅关于印发分类推进事业单位改革配套文件的通知》(国办发〔2011〕37号)的配套文件之一正式颁布。2012年2月，国家事业单位登记管理局下发了《关于印发〈事业单位法人治理结构建设试点工作实施方案〉的通知》(国事登函〔2012〕4号，以下简称《试点方案》)，要求在面向社会提供公益服务的事业单位中分层次选择一批具有广泛代表性的单位进行试点，探索建立和完善事业单位法人治理结构。

建立和完善事业单位法人治理结构模式是改革试点的重要内容。《改革意见》明确提出，建立健全决策监督机构，决策监督机构的主要组成形式可以是理事会、董事会、管委会等多种形式，并要求制定事业单位章程、明晰管理层的权责、探索单独设立监事会等。2012年中央编办发布的《事业单位章程示范文本》主要适用于建立理事会的事业单位制定章程，对建立董事会、管委会等法人治理结构的事业单位仅供参照。由此可见，在中央层面，重点推进以理事会作为事业单位的决策监督机构为主要形式，兼顾管委会、董事会等作为决策机构的不同事业单位法人治理结构模式的建设。近年来，以中央层面《改革意见》和《试点方案》为基础的试点探索实践持续纵深推进，自2012年开始，各省(区、市)分别在教育、卫生、文化等领域试点中，将宏观政策要求与地方实际相结合，进一步探索和形成了事业单位法人治理结构的不同实践模式。

(二)事业单位法人治理结构模式的实践分析

事业单位因其领域、层级、规模等的不同，应当有不同的治理模式。中央鼓励、引导不同事业单位可以根据自身特点、行业特征、服务对象和举办主体，积极探索不同的治理模式。当前，我国建立和完善事业单位法人治理结构试点省(区、市)根据中央改革要求，正在稳步推进理事会、董事会和管委会等多种形式决策层及其领导下管理层的主要架构的实践探索。从当前改革实践的案例看，基本可以概括为内部主导(理事会)、政府主导(管委会)和外部主导(董事会)三种模式。

1.事业单位法人治理内部主导模式：理事会模式

以理事会及其领导下的管理层为主要架构的治理模式，适用于以国家出资和社会捐资为主、举办主体单一的事业单位，主要以实现公益目标为宗旨。[4]现阶段我国事业单位主要是由政府单一主体举办，因此实践中理事会模式最为普遍。理事会模式的典型特征是以理事会作为决策层，同时，又可以根据理事会是否兼具监督职责而将其划分为两种子模式，即理事会兼具监督职责的“决策监督层—执行(管理)层”子模式和另设监督机构的“决策层—管理层—监督层”子模式。前者如陕西省安康市文化教育系统建立的“理事会—执行层”架构和浙江省事业单位法人治理结构改革中的大部分试点单位采用“理事会—管理层”架构，其理事会均兼具决策和监督功能。[5]后者如山东省潍坊市、莱芜市、青岛市等地方在试点中普遍建立由理事会、管理层、监事会(或监事)组成的“三位一体”的典型治理架构，明确决策层、执行层、监督层的权责关系，统分结合、相互制约。[6]-[8]在另设监督机构的子模式中，基于突出强调党组织在事业单位治理中的政治保障作用，实践中又探索出“决策层—管理层—监督层—保障层”的类型，以及在“监督层”设置中，一些地方还探索出内外部结合的监督机制，比如江苏省镇江市图书馆，把代表国家投资主体地位的主管、职能部门组建为内部监事会，同时组建“图书馆市民评议团”作为外部监事会。[9]山东省东营市在部分规模较大的事业单位法人治理结构试点单位还探索建立监事会作为内部监督机构，同时成立社会监督委员会发挥外部监督作用。[10]

2.事业单位法人治理政府主导模式：管委会模式

以管委会及其领导下的管理层为主要架构的治理模式，主要适用于同区域、同类型、小规模的事业单位，在其上设立共同的管委会，作为决策层行使决策权。早在2007年，安徽省马鞍山市成立医疗集团，集团董事会(实际上发挥“管委会”的作用)代表市政府履行出资人职责，承担政府办医职责，行使决策权，董事会将经营管理权授予各分支医疗机构。[11]试点阶段，广东省在市级公立医院建立了“管委会—执行层”的治理模式，实行管委会领导下的院长负责制;北京市海淀区成立“公共服务委员会”;江苏省无锡市成立学校、医院、文化、体育“四大管理中心”。[12]实践中还有主张建立法定机构制度的，提出建立一个以多政府部门代表参与的“主管级事业单位”理事会为基础的框架结构，从而形成“主管级事业单位—下属事业单位”的“两级事业单位”模式，将“办”事业的主体更换为一个不具备行政权力的事业单位;同时政府通过在“主管级事业单位”理事会中派驻成员代表，作为出资者和监管者维持其间接控制权和监管权力。[13]此模式更多适用于事业单位中公立医疗等具有基本功能服务性质的“事业单位群”。

3.事业单位法人治理外部主导模式：董事会模式

以董事会及其领导下的管理层为主要架构的治理模式，主要适用于以社会力量为主、多元投资主体举办的事业单位，其权力结构采用“股东会—董事会—管理层”模式。一般而言，以董事会作为决策层的法人治理结构主要是多元投资主体的卫生、教育类机构，防止或杜绝侵害公共利益的“内部人控制”现象发生。实践中，广东省深圳市创新福田区明德实验学校管理方式，由福田区政府与腾讯公司出资建立明德教育基金会，董事会由福田区政府、腾讯公司、专家学者、社会贤达、校长教师和家长代表组成，校长由董事会选聘，负责学校日常管理。[14]

　　二、当前事业单位法人治理结构改革中存在的主要问题

各地在推进事业单位法人治理结构改革过程中，在探索以理事会、管委会、董事会及其领导下的管理层为主要架构的法人治理模式建设方面形成了具有不同典型特征的实践模式，积累了有益经验，但也普遍遇到一些难题，亟待进一步探索创新、全面破解。

(一)外部制度环境有待改善

一方面，事业单位的法人治理结构改革涉及到社会各个层面不同利益群体的多元利益关系调整，尤其关系到政府与事业单位之间权力的重新配置和利益格局的调整与再调整。由于深化事业单位法人治理结构改革尚处于试点起步阶段，从政府到事业单位自身对改革的认识还不到位，更难言认同，加之各利益相关方担心改革危及自身利益，法律法规、制度政策尚不明晰，因此不可避免地存在一些来自于政府、事业单位内部的改革阻力。[15]另一方面，我国事业单位管理体制在中央与地方、政府与市场之间的边界划分不明确，政府与事业单位界限不清晰，事业单位缺乏法人自主权，社会力量参与不足，事业单位法人治理结构改革要求的整体性制度设计和规则体系尚未形成。[16]尤为突出的是，作为外部制度环境关键因素的法律制度的供给存在较大不足，严重制约事业单位法人治理水平的提升。据有关学者于2016年所做的统计，我国关于事业单位的行政法规、部门规章和规范性文件共有760件，其中行政法规5件、部门规章63件，国务院及其部门出台的规范性文件692件，反映出“刚性立法少、政策文件多、立法层级低”的特点。[17]在内容上缺乏对行为和活动的制度约束与过程化管理，大多是登记、人事、财务的管理规范，存在一些法规过时、交叉冲突或重复等问题。总体上，我国事业单位管理体制政事不分、条块分割问题突出，受限于现行法律法规和相关政策，一些地方和部门的探索陷入于法无据的窘境，事业单位立法顶层设计尚需完善，专项法律和配套法律滞后，亟待从政策治理走向法律治理，以法治引领和推动深化事业单位法人治理结构改革。

(二)法人治理模式亟需规范

当前，很多地方事业单位法人治理结构改革试点工作取得了较大进展，也积累了一些经验。但在法人治理结构模式上，尚未依据事业单位业务类别、规模大小等特点拟定兼具可复制性、稳定性、制度性的试点方案，在同一的基本治理模式下也缺乏相应的具体操作性指引，影响了实施效果。如何类型化设计事业单位法人治理结构模式，并在此基础上建立健全相应的内部治理规则体系和外部监管制度，是深化事业单位法人治理结构改革的关键。在中央层面总体性的法人治理结构改革的《改革意见》和《试点方案》以及各行业改革试点政策性文件中，均未提出不同法人治理结构模式下的具体方案，在当前分类改革和分业推进的背景下，不同行业的公益一类、二类事业单位法人治理结构缺乏具体的分类指导意见，亟待单位特点、行业特征、服务对象和举办主体的不同，科学建构不同的治理模式并予以全面规范。实践中，需要结合教育、卫生、文化等事业单位的不同，先分领域、分类别、分层次，再按规模大小、投资主体等因素科学界定、规范建构，不盲目机械、不“一刀切”。比如，浙江省嘉兴市不同层级文化单位联合组建共同理事会，[18]深圳市福田区组建区、街道、社区三级图书馆服务体系的共同理事会，[19]上述共同理事会与管委会的组成存在一定的相似性，如何在保持谨慎的前提下，发挥模式的规范和引领作用、继续稳步推进试点改革，需要对共同组建理事会模式和管委会模式做出进一步区分、界定和规范。

(三)配套制度建设相对滞后

事业单位领域的管办评分离和放管服改革推进，在内部的不同行业领域和外部的其他条线管理部门，均存在改革步调不一、衔接无序、供给滞后等问题，人事管理、收入分配、社会保障、经费保障等制度改革落后，难以充分保障事业单位人事、财务管理的自主权。在人事自主权方面，干部选拔、编制管理、岗位管理等改革尚未到位，事业单位人力资源的优化配置受到严重制约;在财务支配权方面，大部分事业单位的主要资金来源仍然依靠财政拨款，在日常经费管理中，均严格限定资金使用范围，事业单位决策层、管理层缺乏自主管理经费的空间。[20]事业单位人事与财务等方面政策规定与当前法人治理结构改革不相适应，以至于实践中决策机构负责人提名或聘用管理层班子成员流于形式，人员聘用自主权和薪酬分配自主权不能落实，决策机构的实质性决策权力受到质疑，进而导致试点单位新的治理模式和内部制度体系难以“落地生根”，管办分离、法人自主的事业单位管理体制和运行机制尚未真正建立。很大程度上，对一些事业单位来说，受“条线管理”模式的约束，已经形成较为稳定的管理方式，以及与人、财、物相关的配套政策，在不突破现有顶层设计的情况下，全面落实事业单位法人独立主体地位难度较大。[21]此外，实践中事业单位其他内部管理制度也往往难以与法人治理结构制度衔接，部分试点单位建立以理事会、管委会或董事会等决策层及其领导下的管理层的主要架构之后，各项配套的管理制度未进行及时调整，继续沿用改革前的管理制度，与新建立的事业单位法人治理结构及其配套政策不相适应。

(四)监管问责机制尚待完善

事业单位的法人治理结构本质上是一个“委托人——代理人”的结构，道德风险是其中难以避免的问题，必须建立相应的监督机制对代理人进行监督，保护事业单位和公众的利益。由于法人治理结构关注的是决策、执行、监督职能的配置模式以及承担这些职能的组织机构形式，表现为承担不同职责权限的机构所组成的主要治理架构，在决策、执行、监督三个环节中，任何一个环节的缺位都可能导致公共服务偏离公益性方向。由此，建立事业单位外部监管框架体系尤为重要，也是政府转变职能、履行监管职责的关键。然而，我国对事业单位监管的计划管理体制的惯性依然在延续，尚未完全建立政府依法监管、管办职责清晰的制度框架，也未组建独立的、统一行使监管职能的机构;相关职能横向分散于各“条线”部门，业务主管部门与监管对象难以保持应有的距离，更不可能切断利益勾连，事业单位的监管规则体系与监管要求相距甚远。[22]在法人治理结构改革过程中，还存在着部分事业单位法人滥用自主权，一味谋求自身利益的最大化而忽视服务对象利益的行为。然而，事业单位法人监管机制不健全，难以遏制其日渐偏离公共利益目标的行为倾向，更有甚者还形成暗箱操作的“共谋”局面。在一定程度上，监管的有效性完全取决于事业单位法人的内部约束机制与外部监管机制，由于外部利益相关者难以了解事业单位法人的业务活动、经费使用、绩效表现等情况，也就无法准确、全面地掌握事业单位的运行情况，易导致监督的空泛化，也不可避免地导致责任追究机制的空置，难以运用到事业单位法人治理结构改革实践中去。实践中出现的事业单位法人权大责小，缺乏责任追究机制的制约，其在公共服务供给过程中更容易漠视服务对象的利益诉求。[23]

　　三、新时代优化事业单位法人治理结构的路径探索

伴随着事业单位发展的彻底转型与深刻变革，新老矛盾交织与深层利益纠葛，探索创新事业单位法人治理模式也仅是个开始。新时代，亟待借鉴国内外非营利性组织和国有企业治理结构的经验，探索创新事业单位法人治理结构的路径，推进事业单位法人治理结构建设与事业单位改革整体进程协调、配套。

(一)增加制度供给，完善顶层设计

事业单位法人治理结构改革是一项复杂的制度机制创新，这种制度机制创新依赖于良好的外部制度环境。当前，亟待通过科学的顶层设计，持续创新横向相关配套制度和纵向不同效力层级制度，构建衔接有序、层次分明、规范有效的制度体系。面对事业单位种类繁多、结构不一、规模差异较大等特点，顶层设计必须最大程度建立在事业单位法人治理结构的共性之上，同时兼顾类型特点，通过建立一般性的事业单位法人治理结构模式的框架性制度，配套以专项或单独类型的法人治理结构的具体性制度，以及以章程为核心的事业单位内部治理规则体系，可能是增加制度有效供给、助推改革深化的最具现实性的出路。新时期，必须以《中华人民共和国民法总则》第八十七条和第八十九条关于事业单位为非营利法人和理事会作为事业单位决策机构的明确规定为基础，吸收国务院《事业单位登记管理暂行条例》(国务院令第411号)及《事业单位登记管理暂行条例实施细则》(中央编办发〔2014〕4号)等一系列相关法规内容，尽快研究制定事业单位法人基本法律，对事业单位的法律地位、职责、组织、运行、管理、监督和责任等框架性内容作出顶层设计，同时在中央层面针对不同类型事业单位法人制定行政法规，并针对事业单位管理涉及的法人治理结构模式、人事、财务等分领域制定配套的行政规章。[24]在此基础上，各省级区域应当发挥立法的主观能动性，以中央层面的法律、行政法规和规章为依据，通过执行性和创新性地方立法，形成事业单位法人的完备法律体系。[25]

(二)规范治理模式，落实法人自主

事业单位法人治理结构模式是事业单位外部运行压力，包括政府的管理目标和市场的压力向事业单位内部管理传递的关键环节，建立科学的事业单位法人治理结构模式能促使管理者不断追求所有者目标。[26]当前，进一步深化事业单位法人治理结构改革，必须顺应公共权力从中央政府向地方政府，从政府向市场与社会转移的趋势，横向推进管办评分离和纵向深化放管服改革，推动治理主体从政府向决策机构的转移、行政权力从政府向事业单位的下放，引入社会力量和市场机制，切实落实和保障事业单位自主权，形成并规范多层次、多中心、差异化、灵活性的治理模式。在实践探索的基础上，应当尽快确立事业单位法人治理内部主导(理事会)、政府主导(管委会)、外部主导(董事会)的基本模式，进一步建立健全不同模式下以章程为核心的法人治理内部治理规则体系和外部监管机制，切实保证事业单位作为独立主体实现其社会作用和公益目标。

(三)完善制度体系，夯实治理基础

在综合立法和专门立法从共性上对事业单位法人治理结构模式加以规定之外，还需要配套相应的法人治理规则，也即章程统领下的一整套制度体系。法人章程是事业单位治理的基本依据，在不同的事业单位法人治理结构的基本模式下，主要就宗旨和业务范围，举办单位的权责，决策层、管理层和监督层，资产的管理和使用、信息披露，终止和剩余资产处理以及章程修改等内容，分类研究制定不同的章程范本，并建立章程实施的监督与考核机制。同时，在不同章程模式的统领下，清晰界定决策层与各方职责关系，配套建立关于决策层、管理层和监督层之间内部权力关系的制度机制，以及机构成员的权责配置机制、选任机制、运行机制和保障机制。尤其需注意的是，要以决策科学性为目标，综合单位规模、职责任务、服务对象等特点，兼顾代表性与效率，建立健全理事会、管委会、董事会等不同形式决策机构的组成、职责，成员选任、权责、任期，负责人和决策机制的配套办法。

(四)健全监管机制，凸显治理责任

在事业单位法人治理结构改革中，除完善事业单位内部监督机制外，还应建立健全外部监管机制，充分发挥政府和社会的协同作用，为维护和增进事业单位公益属性提供切实保障。一方面，进一步深化改革，强化政府监管责任。运用监管理论，对事业单位管理体制进行重构，实现监管机构法定、监管规则法定、监督程序法定、监管结果依法问责。切实转变政府观念，全面推行管理清单制度，强化政府政策制定、行业规划、标准规范、信息服务和监督指导的职责定位，制定责任清单和权力清单，贯彻“法定职责必须为”“法无授权不可为”的依法行政理念。同时建立有效的评估机制和拨款机制，以实施对事业单位法人的具体监管，还可以通过合同形式对主管部门与事业单位在一些法定事项中的权利义务进行规范。另一方面，进一步建立起社会参与政府监管的配套制度，制定相应的法律法规规范中介组织的运作，建立公共利益代表制度和外部保障机制，形成政府、行业协会、公众、大众媒体共同参与的多元化的社会监督体系。此外，党组织作为事业单位的“根”与“魂”，是我国公益性事业组织的独特优势，要落实中央《关于在推进事业单位改革中加强和改进党的建设工作的意见》精神，遵循“双向进入，交叉任职”原则，进一步建立健全党组织领导班子成员按照事业单位章程进入决策层和管理层的实体与程序制度，充分发挥党组织在保障事业单位公益方向方面的重要作用。

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* 基金项目：国家社会科学基金“十三五”规划2017年度教育学一般项目 “非营利性民办高校董事会独立性保障机制研究”(编号：BIA170173)

作者：金志峰，北京师范大学中国教育与社会发展研究院副研究员，北京 100875;刘永林(通讯作者)，北京信息科技大学公共管理与传媒学院讲师，北京 100192