[摘　要]?营商环境是国家发展的重要方面。优化营商环境，涉及到政府工作的方方面面。政务公开的基础性作用极为重要，但还没有充分发挥好。这方面，世界银行、世界贸易组织等国际组织的认识和实践具有重要的参考意义。本文审视了政务公开在营商环境中的地位和作用，检视了我国政务公开的现状和不足，提出了提升政务公开权威规范统一性、加强公开后的信息管理、更好地发挥政务公开机构作用等意见建议。
　　[关键词]?政务公开;营商环境;重要政务信息

　　习近平总书记在主持召开中央财经领导小组第十六次会议时指出：“要改善投资和市场环境，加快对外开放步伐，降低市场运行成本，营造稳定公平透明、可预期的营商环境”。2018年《政府工作报告》中多次提及营商环境，如“大力简政减税减费，不断优化营商环境”，“优化营商环境就是解放生产力、提高竞争力”，“加强与国际通行经贸规则对接，建设国际一流营商环境”。根据世界银行发布的最新营商环境报告，我国排名从上年的78名提升至46名。

　　营商环境是当下最受关注的概念之一，优化营商环境，是政府和社会各界都高度关注的事项。政府工作的方方面面，都被不同程度地放置在这个大的语境下加以思考和谋划。政务公开作为政府基础性工作之一，是营商环境的重要组成部分，对于优化营商环境至关重要。

　　一、营商环境与政务公开

　　什么是营商环境?这是开展关于营商环境讨论的前提性问题。然而，对于营商环境这个概念，目前还没有形成足够精准的定义。通俗地讲，营商环境是指“企业在开设、经营、贸易活动、纳税、关闭及执行合约等方面遵循的政策法规所需的时间和成本等条件。换句话说，营商环境就是企业生产的环境，如同社会环境对于人的影响一样”。[1]狭义地讲，营商环境指“支配商业活动所必需的政策、法律、制度、规则等一种复杂的融合体”。[2]世界银行《营商环境报告》对营商环境的评估，是“通过研究各时期不同经济体商业监管中具有可竞争性、可对比性以及可改革性的且能够进行量化的部分来衡量监管过程”，采用的是更狭义的视角，是狭义营商环境中“具有可竞争性、可对比性以及可改革性的且能够进行量化”的那一部分。

　　营商环境这个概念虽然内涵外延还不够清晰，但是可以通过一个简单的二分法加以把握。一是政务环境，主要包括政府的监管政策、监管实施和政务服务，也就是政府所能决定的商业环境。二是外部环境，这又可分为宏观、中观和微观三个层面，宏观的有宏观经济周期、世界贸易环境等，中观的有产业链配套、融资服务配套、劳动力供应及成本等，微观的有企业自身经营水平、所从属的产业形态等。

　　需要指出的是，这种二分法并不十分严谨，诸如物流成本、交通基础设施等，一般不直接归入政务环境，但与政府的主动作为密切相关。尽管如此，这种二分法，对于当下优化营商环境的热潮，依然具有重要的认识论上的意义，可以提示大家区分哪些是政府可以做、应当做、能够做的，哪些是应由企业自身努力去做的，不要眉毛胡子一把抓，更不要一提到优化营商环境，就大包大揽把企业所有的问题都摆进来。比如，纯属企业自身经营不善甚至违法经营致使陷入困境的问题，就不能作为营商环境问题看待，更不能打着优化营商环境的旗号无原则地迁就解决个别企业的问题。说到底，政府在监管方面要注意区分好政府和市场的边界，在优化营商环境等服务方面同样应当区分好政府和市场的边界，做好该做的，区分出不该做的。

　　政务公开，在上述二分法中，属于政务环境的范畴，而且是政务环境中具有基础性作用的重要内容之一。优化营商环境，必须把政务公开这一基础性工作做好做实。

　　二、政务公开的地位和作用：世界银行的视角

　　世界银行发布的2019年度《营商环境报告》，①对于进一步提高包括我国在内的各国政府对营商环境的重视，起到了重要推动作用。讨论政务公开在营商环境中的地位和作用，有必要首先从世界银行营商环境报告的视角加以审视。

　　第一，从报告所使用的指标体系来看，似乎并不直接涉及政务公开。世界银行最新发布的《2019年营商环境报告》，选取了10个一级指标45个二级指标，以衡量各国的营商环境。具体如表1。

　　

　　在本文的语境下仔细分析这些指标，有两个发现。一是这些指标都属于营商环境中的政务环境范畴，即，这些指标所衡量的，是政府在优化营商环境中的功能发挥情况。二是这些指标中，并不直接涉及政务公开。那么，这是不是就意味着政务公开与营商环境没有直接关系呢?当然不是。如前所述，营商环境涉及的因素很多。例如，习近平总书记指出，“产权保护特别是知识产权保护是塑造良好营商环境的重要方面”;我国“十三五”规划纲要中提出，营商环境包括四个维度：公平竞争的市场环境、高效廉洁的政务环境、公正透明的法律政策环境和开放包容的人文环境。上述内容都不在世界银行的10个一级指标之中。关于这个问题，还是世界银行《2019年营商环境报告》自身的表述更有说服力：“这些指标的关注范围有限”，“《营商环境报告》没有评估市场规模、金融市场的稳健性和深度、宏观经济状况、外国投资、安全或政治稳定行”，“即使在所涵盖的领域内，其研究范围也较为有限……相对有限的指标中，其关注的重点也被有意缩小了……鉴于《营商环境报告》仅衡量其涵盖的每一领域的一部分特征，商业监管改革不应仅仅侧重于这些狭义领域，而应从更广阔的角度加以评估”。

　　那么，什么是更广阔的角度呢?就是要跳出评估指标看营商环境，这也是世界银行评估报告的明确主张。正如报告所指出的，“虽然《营商环境报告》的许多指标是‘可操作’的，但这并不意味着它们在特定情况下一定都是‘值得操作’的。”因此，对标世界银行的评估报告，不能仅盯着这些指标，搞突击式对标，而要以更广阔的视角，全面审视营商环境，特别注意那些基础性、全局性因素。这其中，就包括政务公开。

　　第二，政务公开本身是报告所重点关注的内容。虽然10个一级指标中没有政务公开，但是，无论是在具体实施测评过程中，还是在得出的最终结论中，政务公开透明，始终是报告所重点关注的核心内容之一。

　　例如，报告指出，“在施工许可方面，简单和透明是允许企业扩张和建设新的、安全的基础设施的关键。”这是将“简单和透明”作为改进施工许可方面营商环境的关键。又如，报告指出，“政府政策在中小型国内企业日常运营中的作用是《营商环境报告》数据的核心焦点。其目标是鼓励有效、透明和易于实施的监管，从而使企业能够蓬勃发展并促进经济和社会进步。”这是将“监管透明”认定为企业蓬勃发展的三大核心要素之一。

　　又如，报告指出，“哪些经济体在2017/18年度的营商环境改善最多?——世界各国政府在改变商业监管框架方面投入了大量精力，使得营商环境变得更加便利。这些努力可从直接的改变到大幅度修改立法建立新的机构。虽然可以采取各种各样的活动来改善营商便利度，但它们都旨在简化流程，简化程序和提高立法效率，加强信息的可及性和透明度。”这是将“加强信息的可及性和透明度”作为营商环境改善最多的经济体的三大共性经验之一。

　　第三，政务公开也是营商环境评估能够得以实施的基础和前提。世界银行作为一个外部专业机构，对营商环境的评估，不可能身临其境进行体验式评估，也不可能全面调查访问所有经济体的企业主体，只能以外部观察为主、辅之以有限的调查访问。实际情况也确实如此。

　　报告指出，“《营商环境报告》收录的数据中，约有三分之二是基于对法律的解读。”也就是说，世界银行对营商环境的评估，很大程度上是对一个国家有关法律内容的评估。这里的法律，应当做广义的理解，在我国语境下，包括法律、法规、规章甚至重要的规范性文件。由此而言，政务公开工作的好坏，对于评估工作有着直接影响。如果法律、法规、规章以及重要的规范性文件的公开质量不够高，致使内容不全、更新不及时、查找不便利，肯定会影响最终评估结果。

　　营商环境评估当然也有相应的调查研究，但所占比例很小。报告指出：“调查提供了139个经济体中136880余家企业主反映的在商业活动中遇到的主要障碍方面的数据”，平均每个经济体不到一千个数据，平均到45个具体指标下面，只有约20个数据。这种数据量相较于营商环境所涉及的广泛内容，很难有足够的代表性。所以，对营商环境起决定性作用的，是一个国家制度体系的内容，而对营商环境评估起重要作用的，是这个国家制度体系的公开状况。

　　三、政务公开的地位和作用：世界贸易组织的视角

　　世界贸易组织是目前世界上最重要的多边贸易组织。其重要职责和使命，就是对各成员国的营商环境作出制度性安排，既便利各成员国的营商行为，也对各成员国的营商环境提出要求和相应约束。

　　在世界贸易组织对各成员国营商环境作出的制度性安排中，政务公开占据着重要地位，这就是广为人知的世界贸易组织“透明度原则”。世界贸易组织透明度原则的核心内容基本固定，但对于不同国家可能会有不同的具体表述。对于我国而言，世界贸易组织透明度原则指的是2001年11月10日在多哈签署的世界贸易组织《中华人民共和国加入议定书》第一部分第2条(C)——“透明度”的规定。这一条规定：“1.中国承诺只执行已公布的、且其他WTO成员、个人和企业可容易获得的有关或影响货物贸易、服务贸易、TRIPS或外汇管制的法律、法规及其他措施。此外，在所有有关或影响货物贸易、服务贸易、TRIPS或外汇管制的法律、法规及其他措施实施或执行前，应请求，中国应使WTO成员可获得此类措施。在紧急情况下，应使法律、法规及其他措施最迟在实施或执行之时可获得。

　　2.中国应设立或指定一官方刊物，用于公布所有有关或影响货物贸易、服务贸易、TRIPS或外汇管制的法律、法规及其他措施，并且在其法律、法规或其他措施在该刊物上公布之后，应在此类措施实施之前提供一段可向有关主管机关提出意见的合理时间，但涉及国家安全的法律、法规及其他措施、确定外汇汇率或货币政策的特定措施以及一旦公布则会妨碍法律实施的其他措施除外。中国应定期出版该刊物，并使个人和企业可容易获得该刊物各期。

　　3.中国应设立或指定一咨询点，应任何个人、企业或WTO成员的请求，在咨询点可获得根据本协议书第2条(C)第1款要求予以公布的措施有关的所有信息。对此类提供信息请求的答复一般应在收到请求后30天内作出。在例外情况下，可在收到请求后45天内作出答复。延迟的通知及其原因应以书面形式向有关当事人提供。向WTO成员作出的答复应全面，并应代表中国政府的权威观点。应向个人和企业提供准确和可靠的信息”。[3]

　　在本文的视角下深入分析世界贸易组织透明度原则，可以得出四方面的结论。

　　第一，政务公开在营商环境中处于基础性重要地位。世界贸易组织将透明度原则作为其制度性安排的总则性内容，突出体现了其基础性地位。与世界贸易组织的做法相比较，世界银行的营商环境评估报告，虽然没有将政务公开列为测评指标，但在内容上将“有效、透明和易于实施的监管”、“加强信息的可及性和透明度”作为营商环境的基础性内容和关键性因素，在测评方法上，三分之二的数据有赖于各国制度体系的公开，以及在此基础上的分析研究。

　　第二，制度体系的公开透明、可预期，是营商环境的重要方面。透明度原则第一条的精神实质很简单，就是所有监管政策在执行前应当对外公布。需要注意的是，这一要求，虽然确立在世界贸易组织的制度体系中，但它并不是世界贸易组织所创设或者特有的制度要求，而是法治的一般性或者说基础性要求。从立法层面看，法律未经公布不得生效，法律的公布，是立法程序中一个不可或缺的环节。从行政执法层面看，行政许可、行政处罚、行政强制等所有的行政执法活动，其依据都必须事先公开，否则不得作为行政执法依据。

　　需要注意的是，制度体系的可预期，不能等同于符合预期。举个例子，偷税漏税行为，必将受到惩罚，根据具体情节的轻重(主要是金额的大小)，惩罚力度相应不同。相应的制度予以公开，让全社会都充分了解，什么样的违法行为将引致什么样的惩罚后果，这叫可预期。什么叫符合预期呢?对于企业主体来讲，总是希望尽可能少纳税。偷税漏税行为不受惩罚，最多补缴税款，这可能是相当一部分企业主体的预期。那么，是不是出台惩罚偷税漏税的制度就违反了可预期的要求呢?当然不是，这方面的制度可能不符合部分企业主体的预期，但是只要制度内容科学且预先公布，对于社会来讲就是可预期的。这就是可预期与符合预期的核心区别所在。在营商环境问题上，注意区别可预期与符合预期，具有十分突出的现实意义。如果把可预期混同于符合预期，正常的行政监管就可能被舆论绑架，在面对纷繁复杂的舆情时束手无策。

　　第三，政务公开的质量，对于营商环境具有重要影响。透明度原则第二条是对公开方式及公开质量提出的要求。从世界贸易组织的视角看，优化营商环境，相关制度体系不仅要公开，而且要高质量地公开。高质量的具体标准可以归结为三条：一是公开的渠道应当是官方的、唯一的渠道，不能仅通过新闻媒体等非官方渠道公开，当然，新闻媒体可以报道，但官方必须通过自己的渠道公开，且公开渠道应当统一，不能分散、凌乱地公开。二是公开应当有一定的提前量，要留给市场主体必要的时间理解消化以及提出意见。三是公开的信息应当定期出版，并应当让市场主体方便地获取。需要注意的是，这一要求带有一点历史痕迹的味道，随着信息技术的飞速发展，最普及且经济的信息发布方式，已经不再是传统出版，而是网络发布。当然，网络发布可以理解为广义的出版类型之一。

　　第四，由专门机构负责政务公开，是营商环境的内在要求。透明度原则第三条的核心就是设立专门机构负责政务公开。世界贸易组织对成员国提出设立专门机构负责政务公开的现实必要性和针对性主要在于四个方面。一是制度体系的发展，也就是制度的立、改、废。随着公开的信息越来越多，如果不进行必要的管理，时间一长，这些信息将越来越繁杂，越来越碎片化。繁杂、碎片化的信息，对于市场主体而言意味着监管规则不清晰、难以掌握，也就意味着营商环境的不够友好。设立专门的政务公开机构，由其对公开的制度体系进行管理，使公开的制度体系始终处于规范、简明的状态，是优化营商环境的内在要求。

　　二是市场主体拟从事特定经营活动时，需要对特定领域的制度体系有较为准确的了解和把握。此时，如果由市场主体自行对整个制度体系进行研究、筛选、整理也未尝不可，但终归不够便利，也可能不够准确，社会成本相对更高。如果有一个专门的政务公开机构，能够应市场主体的要求提供所需信息服务，既方便快捷，又全面准确，还能降低相应的社会成本。

　　三是影响营商环境的制度体系，涉及面很宽，涉及的行政机关也很多。对外而言，需要有一个权威机构，代表本国政府提供权威信息，不宜多头对外;对内而言，需要有一个协调机构，让市场主体只进一扇门就能解决对制度体系的信息需求问题。

　　四是营商环境的基本要求是法制统一，但实践中法制不统一的情况又不可避免地客观存在，所以立法、诉讼、复议等相关制度设计中都有对法制不统一问题的纠正机制。纠正机制的启动，需要有一个提出问题的人。涉及其权益的当事人固然可以提出问题，但只能涉及个别的零散的问题。最理想的提出问题的人，应当是政务公开机构，因为他们全面掌握并负责管理整个制度体系，最有利于发现问题，发现问题才能提出问题并推动解决问题。

　　四、从营商环境视角审视我国政务公开工作现状

　　近年来，特别是党的十八大以来，我国政务公开工作取得了突破性进展。当前，政务公开已经深入社会方方面面，无论是理念还是制度，都发展到了一个全新的阶段。进步是明显的，成效是巨大的，简要而言，可以归结为四个方面。

　　一是政务信息基本做到了全面公开。近些年，在党中央、国务院的大力推动下，政务信息的公开，基本做到了“让公开成为自觉、让透明成为常态”。重要文件的出台，不光及时对外发布，还配套进行解读，甚至召开新闻发布会专门介绍。重要活动的开展，第一时间对外发布活动情况。突发公共事件发生后，公众很快就能获取官方的情况通报。多数情况下，主要不是公开与否问题，而是公开质量和实效问题，有时候甚至不是公众怕不知道，而是行政机关怕公众不知道。

　　二是政务公开的制度体系日趋健全。《中华人民共和国政府信息公开条例》的修订，相当程度上重构了我国的政府信息公开法律制度。作为中央全面深化改革的成果，我们有了全面推进政务公开的基本制度，有了社会公益事业、财政预算决算等重点领域的政务公开制度安排。作为实践探索的成果，国务院出台了一系列政务公开重要文件，内容涵盖发布、解读、回应等动态过程。

　　三是政务公开信息化程度不断提升。政府网站成为政务公开的基本途径和方式，各种新型信息传播方式得到广泛运用。目前，绝大多数行政机关都在微博、微信、抖音等第三方平台开设官方账户，一些行政机关建设了独立的应用客户端。信息化手段的运用显著降低了公开的成本，提高了公开的效率。当然，技术的运用永远是把双刃剑，信息化在政务公开中的运用也带来一些新问题，此处暂且搁置不论。

　　四是政务公开的良性互动局面正在形成。依申请公开是最典型的法定政务公开互动模式，近年来日趋良性、规范，尽管有少数滥用申请权的行为，但总体情况是好的，每年有数十万件申请得到依法规范处理。回应社会关切是另一种政务公开互动模式，这一互动模式的运行日趋常态化，当然，由于经验不足，也出现了一些问题，如时不时被“舆论”牵着鼻子走。

　　政务公开进展是明显的，但是，从营商环境的视角来看，我们的政务公开工作还存在一些问题，以下四个方面尤其值得注意。

　　一是公开渠道日趋多样但权威渠道不够明晰。随着信息化技术的发展，可供选择的信息公开渠道越来越多样，除印发文件外，传统的有报刊、广播、电视、新闻发布会等，信息化的有政府网站、微博、微信、客户端等。公开渠道的多样化，一方面提升了公开效率、降低了公开成本，另一方面也催生了一个新的问题：渠道一多，相互之间内容不尽一致在所难免，面对多种多样的渠道，以哪个渠道为准?这就好比，只有一块手表时，人们知道时间，当有多块手表的时候，人们反而不知道确切的时间了。

　　二是公开的内容日趋丰富但核心信息日益被淹没。在公开手段有限、公开内容尚不丰富的时候，行政机关所公开的大都是较为重要的核心信息，即行政法规、规章、规范性文件等。近年来，随着政务公开的不断深化，行政机关公开的信息日趋丰富。公开内容多了，核心信息和行政机关的日常动态信息混杂在一起，反而不利于对核心信息的掌握使用。正如中央纪委负责人所尖锐批评的那样，“有的政府网站更新的内容主要是领导活动，政务公开、便民服务等栏目几乎成为僵尸栏目”。[4]

　　三是公开越来越受重视但公开后的管理几乎不受关注。信息的公开，一般是流水线式的动态过程。如果缺乏相应的管理，不同种类的信息在同一个流水线上滚动发布，不便区分和使用。不仅如此，行政法规、规章、规范性文件等核心信息不是一成不变的，需要根据实际情况相应的进行立、改、废，这是一个新陈代谢的动态过程。如果缺乏有效管理，一本流水账加上动态的立、改、废，整个制度体系看起来就会混乱不堪。这不仅对市场主体造成一定的困难，即便是行政机关自身，有时候都要费很大力气才能搞清楚某一监管政策的演变轨迹、前因后果、现行效力边界等。

　　四是政务公开机构广泛设置但作用发挥还很有限。多数政务公开机构，除了落实政府信息公开条例以及做好发布解读回应等工作，对于公开后的信息管理，普遍缺乏认识，至于在维护法制统一、确保市场监管规则协调一致方面，更难发挥自身独特优势。实际上，政务公开机构一旦缺位，没有其他机构能够补上这个位。比如，当下正在推行各类清单制度，面临的突出问题就是底数很难弄清、横向很难互比等。这方面的问题，最可能、最有条件解决的就是政务公开机构。

　　五、以政务公开优化营商环境的几点建议

　　优化营商环境是一个系统工程，这其中，政务公开是基础性的因素。与实际需求相比，政务公开还有很多工作要做，也有很多工作可以做。对于广大政务公开机构而言，一旦把视野打开，将更加深刻地认识到这项工作无可替代的价值，也将发现全新的更有价值的新工作领域。围绕优化营商环境，政务公开工作可以在以下几个方面发挥作用，也迫切需要在以下几个方面有所加强。

　　第一，以权威规范统一的公开，为市场主体营造公开透明、可预期的制度环境。市场主体最关心的政府事务莫过于制度环境。打造公开透明、可预期的制度环境，是优化营商环境的重要内容，也是政务公开工作着力方向和价值所在。一是要明确核心信息的权威公开渠道，让社会有一个明确的预期，要了解掌握政府的制度体系就通过这个渠道。这个权威渠道应该是政府公报。需要指出的是，政府公报与政府网站不是对立关系。网站只是一种技术手段，政府公报完全可以以网站的形式呈现，而不是只能以纸质刊物的形式呈现。很多国家的政府公报只有网络版没有纸质版，每个工作日刊发而不是像杂志那样出期刊。二是权威渠道公开的内容要全，很多国家的做法都是一级政府的所有核心信息，通过同一个权威渠道集中公开，避免多头、分散公开，以便利市场主体掌握和运用。在技术手段和信息内容空前多元化的今天，强调权威规范统一，这并不是倒退，而是事物发展的辩证法。

　　第二，加强已公开信息的管理，提高公开的质量。仅从履行法定职责的角度来讲，只要把相关信息对外公开，法定职责就算基本履行到位。但是，从优化营商环境乃至更好满足社会公众需求的角度看，这种公开质量是远远不够的。除了要做到权威规范统一公开外，还要加强已公开信息的管理。一是要深化认识。政务信息公开办公室，同时也是政务信息管理办公室，不能光着眼于公开，看不到或者不愿意关注信息的管理。二是要把流水线式公开与定期信息整理结合起来。日常的流水线公开主要解决程序和效力等问题，就是“有没有”的问题;定期信息整理解决公开质量问题，就是“好不好”的问题。信息整理周期一般以年度为单位，每年整理形成年度最新的制度体系，把整个制度体系的立、改、废都体现在其中，并分门别类地对外公开，使全社会随时能够全面、便捷地掌握最新的制度体系。

　　第三，更好地发挥政务公开机构的作用。政务公开机构，不是一个单纯的信息发布机构或宣传机构。它首先是政务信息公开机构，同时是政务信息管理机构。作为政务信息管理机构，它实际上管理的是国家治理体系的外在呈现。在此基础上，政务公开机构更重要的角色是国家治理体系现代化的重要参谋机构。比如，当下正在推进的“放管服”改革，几乎涉及政府治理的所有方面，它遇到的问题之一，就是很难有哪个机构能够全面地把握整个治理体系，因而也就很难真正扮演好改革的参谋助手角色。政务公开机构如果能够做好政务信息的权威规范统一公开，并做好已公开政务信息的管理工作，就将成为全面掌握和了解整个治理体系的机构，对监管规则不统一、不符合实际、不便利公众等问题的观察将更加全面、深入，所提出解决问题的办法就可能更能统筹兼顾，避免头疼医头脚疼医脚、治标不治本、按下葫芦浮起瓢等问题。总之，政务公开机构要从政务信息这个看起来很小的点切入，执其小而成其大，承担起国家治理体系现代化的重要参谋机构角色。

　　[参考文献]

　　[1]学习大军.打造营商环境，习近平正“对症下药”.

　　[EB/OL]. https://www.sohu.com/a/158018994_551709.

　　[2]高淑桂.一流营商环境助力实现卓越城市[N].社会科学报，2018-7-19.

　　[3]中国加入世界贸易组织法律文件[J].中华人民共和国国务院公报，2002(增刊).

　　[4]新华社.纠正“四风”不能止步　作风建设永远在路上——中央纪委有关负责同志答新华社记者问.[EB/OL] http://www.gov.cn/xinwen/2017-12/11/content_5245957.htm.

　　　作者：后向东，国务院办公厅政府信息与政务公开办公室副处长，“《联合国反腐败公约》履约审议”中国政府专家，北京?100017