中国绩效预算改革始于21世纪初，改革日新月异，尤其是党的十九大召开以来，中国绩效预算改革进入新时代。新时代改革对理论的需求更加迫切。本研究集中梳理了绩效预算理论的发展脉络，清晰界定既有的研究范式及其特点与不足。在此基础上，利用国际比较研究的方法，提出一个多层次制度主义绩效预算理论框架，尝试拓展绩效预算理论对实践差异性的解释力度，并为中国未来改革提出政策建议。
一、绩效预算理论发展纵览
1910年至1950年间，西方国家一直在摸索如何将绩效评价信息与预算决策之间建立某种关系，让政府的资金花得更合理、更有效果。[1][2]在第二次世界大战之后，西方各国面临战后重建的压力，经济发展和财政收支压力都很大，各级政府被迫开始重视政府开支的绩效问题，并从50年代开始尝试推进不同的绩效预算改革方案，试图通过搜集和分析绩效信息来影响或部分影响预算决策。[3]-[7]
随着这些改革的推行，西方学者在过去几十年里一直在研究绩效预算的性质、推行的理念和原因，改革的成败因素、现实可行的改革策略。这些发展可以分为两大类研究和理论范畴。
第一类是概念性的理论研究，即通过对不同实践的总结和归纳逐渐形成关于绩效预算的定义或分类。[8]此类研究起源于20世纪60年代，以美国著名预算专家Schick为代表推动。1966年，Schick根据美国公共预算改革实践率先提出公共预算系统分类理论，即一个预算系统内可以分为“计划”、“控制”和“管理”三大功能，不同预算系统又因赋予三大功能的重要性存在差异，可以被分为三类模式，即“控制类”、“管理类”和“计划类”。[9]他认为，以结果为导向的绩效预算模式应该是“计划类”预算的代表，而其理想状态就是在系统中将“计划-管理-控制”三项职能进行明确区分，绩效预算主要做“计划”的事情，而将管理和控制的功能交给预算系统中以运营和监督为主要职能的其他部门来操作。Kelly和Rivenbark认为，绩效预算是对分行列支预算(Line item)①过程的一个扩展，而不是一个单独孤立的代替分行列支方法的预算工具。他们认为一个政府如果考虑使用绩效预算系统的话，首先就需要做一个详细的计划，并考虑如何让其融入现有的预算过程，如果分行列支预算方式一直存在并对预算实践产生实质性的影响，绩效预算就必须考虑如何与这种方式互相配合以推动改革。[10]最近十多年，有一批新的学者，根据绩效信息对预算决策的影响程度，将绩效预算的概念重新厘定，分为“完全影响型绩效预算”、“参考型绩效预算”、“报告陈述型绩效预算”。②[11][12]这种理论划分最近对绩效预算改革与实践的影响非常广泛，很多国家或政府想根据绩效评价信息的实际影响来判断自己国家或政府的绩效预算改革处于何种阶段。尽管第一类“完全影响型”在理论研究中被列为最能够解答Key在1940年提出的预算核心问题①，[13]很多政府也希望建立起此模式，追求理性地把绩效信息和预算决策结合起来。但实际操作中很快发现，“完全影响型”的绩效预算很难实现。有很多现实的条件令绩效预算往往只能做到“参考型绩效预算”的地步，甚至只能停留在“报告陈述型绩效预算”的阶段。
这些难题，引发了第二类绩效预算理论的发展。这一类属于解释性理论研究，主要希望解释绩效预算改革及其实践成败的原因，并探讨绩效预算在不同的政治、社会、经济和组织背景下，如何可以运作的比较有效。Andrew提出的三要素模型，即“授权”、“能力”和“信息可接受程度”三大因素对绩效预算实践共同产生影响。[14]Andrew认为，绩效预算中的绩效信息及其信息产生的过程，需要与现有预算过程相互配合和协调，确保绩效信息的合理、科学和可信，需要得到立法、行政及其人员的接受、认同和使用，并且需要所有相关者具备足够搜集、分析、理解绩效信息的能力和技术手段。另外，也有一些学者研究影响绩效预算改革成败的具体因素。有理论指出，可以用既有的政策执行理论来研究绩效预算的成败，影响因素包括执行者的能力与资源，执行方式是自上而下还是自下而上，领导的重视和支持，执行时所采用的激励方式等。[15]-[17]Radin提出，在推行绩效预算过程中，不同参与者的要求和他们彼此之间的冲突，也会影响绩效预算改革的难度，并影响改革最终的成败。[18]另有一些学者指出，如果一个政府在推行绩效预算时有正式立法，要求部门参与与支持，并有清楚的推行时间表，这样的绩效预算更能影响部门的行为，促进改革成功。[19][20]还有研究总结提出了27项因素可以影响绩效预算的应用和最后的成败，具体分配在政治、组织能力、立法力度和推行方法四个方面。[21]
二、重思绩效预算理论：多层次制度主义视角
既有的西方绩效预算理论研究，主要基于西方绩效预算实践发展而得，都十分有参考价值。但是，这些研究均存在三个盲点，一直以来未得到应有的关注。
第一，研究对象有盲点。大部分研究都以欧美发达国家为对象，重点研究绩效信息在既定欧美政治体制和预算过程中的作用和效果，并分析影响实践成败的因素。这些理论有意或无意地忽视了既定的政治、社会、文化、政府能力等制度性因素对绩效预算实践所产生的实质性影响。换句话说，基于欧美制度背景产生的绩效预算理论，研究出来的改革成败因素并不一定完全适用于其他发展中国家或绩效预算改革刚起步的国家。这种理论具有一定的独特性和外部效用的局限性，不能将其视为放之四海皆准的完美理论。
第二，研究假设有盲点。以欧美国家及其绩效预算实践为研究对象的理论，假设之一就是绩效预算的成功主要体现在立法与行政之间的博弈结果能够影响立法层面的预算决策。然而，过去三十年，尽管绩效预算是理性预算改革的主要模式之一，也无法完全脱离政治因素的影响，尤其无法摆脱立法和行政之间复杂的制衡体制的影响。随着欧美国家政党博弈和选举政治的不断发展，政治决策过程也变得愈来愈极端化和碎片化。在这种环境下，预算立法过程往往非常政治化，绩效信息在拨款过程中的理性应用，往往受到很大的政治阻力。这也是最近很多观察欧美绩效预算发展的学者都认为绩效预算已在预算政治白热化下彻底失败的重要原因，他们大都认为经过几十年发展的绩效预算，最多也只能做到“参考型绩效预算”。但这些研究或观点的盲点就是只关注到全预算过程中立法拨款过程中的政治化问题，而忽略了预算过程中行政机关也可以有效地利用绩效信息提高行政管理绩效，进而提高公共财政资金使用效果的现实。换句话说，绩效预算可以作为行政机关的一个有效的预算管理工具，在预算管理过程中发挥更重要的作用。
第三，研究视野有盲点。既有以欧美国家为研究对象的理论，视野限于欧美国家绩效预算实践，扎根于欧美国家基本相似的文化和社会背景。国际比较研究成果发现，在不同的国家，既有的文化传统等因素会对绩效预算改革产生潜移默化的影响。[22]在绩效预算改革初期，绩效理念与不重绩效的传统，同时存在于绩效预算改革的整个过程中。尤其是刚刚开始推动绩效预算改革的发展中国家，绩效预算所倡导的很多理念会受到既有文化背景、社会传统等因素的消解。正如拉锯战一样，此消彼长态势总会在绩效理念与传统理念之间交替出现，直至一方完全战胜另一方，那么结果就是两种：或者绩效理念被广泛运用于实践，或者被传统所吞噬而消失不见。
综上所述，若要推动绩效预算理论的再发展，未来研究必须深入理解绩效预算的本质和成败，从多层次的角度来深度挖掘。绩效预算作为理性预算模式的主要代表，被引入到不同国家政府和社会的预算过程时，往往呈现出千差万别的实施形式，有些国家政府比较成功，有些地方却困难重重，这些经验，说明绩效预算本身不是一个封闭系统，它会受到多重因素的影响。[23]这些因素不仅包括外部经济、政治环境等宏观因素，而且包括改革相关者的认可度和接受程度、法律和程序、个人能力和组织能力、激励或确保雇员按照绩效逻辑行事的机制、政府与其他利益相关者之间的权力关系等因素。[24]因此，绩效预算具有明显的制度性特征，这些制度性特征不仅包含组织结构、过程、规则，而且还包括影响制度发展的个人行为、组织行为、历史传统、社会文化。[25]-[27]基于新制度主义理论，制度不是一成不变的，它的形成、变化与发展实际上受到外界环境的影响，这些影响因素主要包括经济因素、政治因素、历史因素和文化传统，而且也不能忽视个人和社会资源因素在制度变迁过程中可能起到的作用。[28]人类在任何时点上的任何一次选择，都会影响到未来的选择及社会发展的可能性，并且制度一旦建立起来，就会对未来的行为和决策产生持续影响。[29]
按此思路，我们认为可以将概念性理论研究和解释性理论研究整合，以多层次制度理论的角度，研究在不同环境和体制条件下，绩效信息能发挥的影响。我们认为，用这样的角度才可以更客观、更合理地看清绩效预算的性质、应有的作用及其局限。在此，我们提出绩效预算制度分析的五大层次(见图1)。
(一)最基本层次：项目绩效管理层次
绩效预算的基础是政府各类支出项目，将项目层面的绩效管理工作做扎实，是绩效预算的基础和核心。项目绩效管理是指针对不同项目确立绩效目标、活动计划与产出、投入和资源分配、项目结果与绩效。通过项目绩效管理过程，包括绩效目标设计、绩效评价和追踪，管理者可以进一步明确围绕项目实施的各类参与方的责任、权力和义务，理清楚计划权力、管理权力、控制权力三大预算权力及其所属部门之间的关系。真正让项目的绩效目标和计划能够反映出解决社会问题的政策方向，通过项目实施能够恰当解决政策目标所指向的问题，尽可能让社会、经济、甚至项目相关的个人从项目执行结果中获益。
(二)第二层次：部门绩效组织环境与部门领导
部门是项目的管理主体，所以项目的管理优劣和资源分配的结果往往受制于整个部门的组织环境与权力结构。首先，部门组织能力非常重要。组织能力主要包括组织及其内部人员对绩效预算的认知水平和知识结构、绩效评价方法的使用娴熟程度和技术水平、整理和分析相关绩效信息的能力、报告绩效评价结果的能力等等。[30]-[35]其次，部门文化环境影响深远。如果部门管理制度已经建立起为高行政绩效而工作的激励机制，也得到了公众的广泛认可，那么部门的绩效管理就可以更多地关注最终的绩效成果和政府活动所实现的最终社会效果，同时也可以减少对项目人员具体的行政行为控制，绩效预算制度在预算资金分配中的原则也会放弃过程控制方式，紧盯最后的高绩效结果进行预算资金分配，并持续激励这种促进实现高绩效的政府管理模式和行为。[36]-[38]第三，部门领导人往往也是组织变革成功的主要因素之一。强而有力的领导者能够起到打破传统制度惯性并推动改革的重要作用，他们可以塑造出具有感召力的理想、信念等，并借助这些象征性符号的号召力来推动改革。有关绩效预算比较研究的最新成果也发现，政府部门的领导者个人行为会对绩效预算的发展产生一定的影响作用。[39]政府部门的领导者如果对绩效预算的认知清晰，并愿意且有能力通过正向激励的方式实现组织内部上下一心，并形成为实现组织核心绩效目标而努力的氛围，那么绩效预算也容易产生积极结果。
(三)第三层次：政府整体能力和治理环境
绩效预算如要做到对整个政府的政策制定和管理都有积极的影响，它的设计和推行，必须超越单个部门，以部门整体为单位实现绩效管理和对绩效预算的追求。从政府整体来讲，把绩效预算理念和方法一步一步地运用到所有或大部分的部门和项目的预算过程中，从项目预算绩效管理上升为部门整体预算绩效管理，然后再上升为政府整体预算绩效管理的过程，这是一个复杂的、系统性的、循序渐进的、漫长的过程。与此同时，必须注意到绩效预算作为政府管理制度的主要内容之一，也不能摆脱既有政府管理制度的约束，绩效预算需要整个政府绩效管理制度的同步提升，形成以讲绩效为主的行政文化氛围、组织管理方式和行为方式，甚至包含领导者和管理者的引导方向等。在这一转变过程中，政府整体的治理能力和所掌握的资源，政府财政部门与其他职能部门的预算权力关系，财政部门对所有部门的监管能力，等等，这些方面都对改革起到关键作用。另外，立法机关的支持和重视，也十分重要。
(四)第四层次：社会和经济环境的压力和机遇
从不少欧美国家改革经验看，绩效预算的启动，往往是因为外部的社会和经济压力，迫使政府要更重视政策效果、部门运作效率、公共服务对市民的影响，使有限的资源可以发挥最大的作用。比如美国在第一次世界大战后，因为债务压力增加，所以国会在1921年通过历史性的预算法，成立联邦政府预算处(Bureau of Budget)，开始对部门开支做出比较系统的行政审批，在预算过程中，要求部门提交成本和运作效益的信息。二战时期和战后，美国和西方各国再次面对大量的债务和社会重建的压力，因此，美国从1950年代开始，引进新的预算改革，按胡佛委员会(The Hoover Commission)的建议，正式要求联邦政府推行绩效预算，并将此概念和系统推广到很多接受美国援助的国家。[40]类似的经济和社会压力，也出现在其他发展中国家早期的绩效预算改革历程中，直接或间接地促进了这样的改革。[41]中国的绩效预算改革虽然起步比其他国家晚，但在过去十多年的改革路径上，也可以看见社会变迁和经济压力对某些地方改革的推动作用。[42]
(五)第五层次：文化、价值观、历史的局限与演变压力
最后一个分析层面是一个社会的文化和价值观对绩效预算的认可或挑战。过往大部分的研究和理论，都集中看组织和政治体制层面的因素，[43]往往忽略了社会文化的深层次问题和局限，但在现实的改革进程中，特别在非欧美文化的国家当中，文化差异可能是导致绩效预算改革变得艰难的主因。[44]从文化层面来讲，绩效预算改革包含了对技术理性假设的包容性，也假定执政者和官员都支持政府信息公开与政府透明，如果这些价值判断跟既有的社会文化有冲突，不容易被官员接受，那么绩效预算改革纵然能推出，也只能成为“橱窗里的摆设”，难以取得实质性效果。[45][46]
三、多层次制度主义对推进绩效预算改革的启示
利用多层次制度主义框架研究绩效预算的本质和实践，可以看出绩效预算改革不能回避宏观经济、社会、文化环境等因素的影响，同时也受到既有社会制度和经济制度的约束和限制，具体而言，我们可以引申为以下理论推断，供实证研究者参考。
推断一：绩效预算推行失败的致命问题是项目和部门层面的能力不足
若要顺利推进绩效预算改革，具体执行工作的行政人员的能力就显得非常重要。专业行政人员需要熟悉财政预算知识，具备一定的公共经济学和公共管理学基础，能够娴熟地运用各类绩效评价工具与方法，掌握海量数据分析的相关技能等。不少发展中国家，因为经济实力不够，难以聘用到有足够能力的专业行政人员支持绩效预算和项目管理的工作，也没有财力对相关行政人员开展必要的培训，甚至不能为绩效评价提供所需要的计算机来支持复杂的信息搜集和整理分析等工作，结果无法收集可靠有用的绩效信息，更谈不上分析和结果应用。[47]
推断二：经济条件、财政压力与绩效预算改革的非线性关系
尽管管理能力和水平是最重要的，但宏观经济条件和财政压力也会影响绩效预算改革进程。如果政府在极端贫困的发展阶段，因为缺乏资源和行政能力，也谈不上用绩效预算作为预算管理的工具。反之亦然，如果经济太丰裕，财政压力完全不存在，部门的钱是够花的，推行绩效预算的动力可能也不大。总体来看，绩效预算改革最可能在以下两种情况下产生和发展：一是经济有一点下行压力，部门必须慎重考虑有限的资源如何安排得更有效果;二是经济总体情况还不错，能够给政府足够的财力，让政府部门可以投入财力以不断提升行政能力，如电子政府建设、行政管理人员绩效评价专业知识培训等。详见图2。
推断三：领导可以改变绩效预算的目的、策略、改革力度和结果
在宏观环境和绩效预算管理系统之间，关键的领导人起到很重要的作用。有效领导者能够缓解或者巧妙应对外界造成的压力，找到推动绩效预算实施的机会，正确设计并主动调整改革目标，在组织管理过程中恰当地分配任务，甚至积极应对制度性变革带来的新问题。[48][49]如果领导者具有极强的个人能力且善于抓住任何可能的机会窗口推动改革，那么就能促使改革和新制度建设不断走向成功，这也是促成绩效预算成功的关键因素之一，[50][51]图2显示了有效的领导可以起到的推动作用。
推断四：绩效预算改革是权力重新配置的过程
绩效预算一方面会受到既有体制权力分布的影响，但同时也会引发权力结构的变化。这种权力变化通常不是在政治层面，而主要在行政预算管理层面。尽管在预算过程中，立法机构或议会使用绩效评价信息是非常重要的，也是绩效预算传统的战略目标，[52]-[55]但是，绩效预算更是一个行政预算管理的工具，其目的是为了实现计划目标和管理目标。[56]-[59]谁有设立绩效目标和指标的权力、谁能控制绩效评价过程、部门能否使用绩效评价结果跟预算管理部门讨价还价等，都是重要问题。改革成功推进更需要参与各方之间不断探索讨论，以达成共识。
推断五：绩效预算是一个漫长的体制演变过程
政府统一绩效认知并改变组织文化不是一朝一夕之事。业已形成的政府组织文化，不仅受制于社会文化的影响，而且受到政府组织中领导者个人风格的影响。政府组织中每一个成员对于文化的认同度，也会影响组织目标的实现效果。政府绩效管理改革需要改变传统的组织文化，将其变得更简约、更高效、更灵活、更负责，这种涉及整个组织甚至组织中每个人的文化变革需要时间，需要强有力的领导力，更需要广泛认同，而这些都不是一蹴而就的事情。
推断六：绩效预算应更多被理解为行政主导的预算管理工具
绩效预算不应被单一地视为改变预算分配的工具，而应作为增加财政透明度、促使政府财政支出能够与政府优先工作或重点工作相匹配、促进组织提高学习能力的一种方式。[60][61]绩效管理与绩效预算之间的界限开始变得模糊，绩效预算的理论与实践需要更重视管理层面的问题，将绩效评价信息可能产生的积极影响放在正确的环节，有助于使其发挥更积极的作用。绩效预算的核心目标正逐渐转向更广阔的制度和管理视野，[62][63]利用绩效评价结果来改变预算决策过程、优化管理流程、提升组织能力、培育绩效文化与环境等等，促成绩效预算与绩效管理的有效结合，更有助于实现合理、经济、有效地使用财政资金的目的。[64]
四、对中国预算绩效管理改革的启示
按照本研究提出的绩效预算多层次制度主义理论，中国绩效预算改革的方案设计和路径选择需要充分考虑中国经济、社会、文化等因素的影响，重点关注绩效预算管理系统的建设，尤其是绩效预算对行政管理领域改革的促进，不断提升各级政府的绩效预算知识、技术与能力，在全社会创立正确理解绩效预算的社会文化氛围。具体来看，中国的绩效预算改革未来需要重视微观、中观、宏观多层次制度设计和实践。
(一)继续完善项目预算绩效管理
项目预算绩效管理是绩效预算的起点和基础，包括明确项目绩效目标、选择关键性绩效评价指标进行测量、推动项目管理过程以提升项目绩效水平、创建讲求绩效的管理文化、给予项目执行者恰当的自由裁量权、加强项目执行后的监督和问责。明确项目绩效目标是政策目标的具体表现形式并有助于项目执行部门完成职能目标。项目绩效目标可以成为“美好需求”与“有效服务供给”的桥梁。预算绩效管理的起点是确立合法、合理、合规、科学的绩效目标，绩效目标的确立依据是国家战略及其核心政策，通常国家战略和重大政策的目标就是为了解决公众对美好生活的向往和需要与发展不平衡不充分之间的矛盾。一方面，明确供给服务目标。绩效目标的确定过程是落实国家战略和重大政策的过程，是各级政府及其各部门为实现国家重大战略而明确具体工作目标的过程，是确定提供什么样的公共服务的过程。重视绩效目标，就是重视国家战略与计划的具体落实，也就是重视国家战略与计划如何更恰当地满足公众的需求。另一方面，明确需求现状及其变化。绩效目标的确定过程，也是各级政府及其政府部门充分了解公众需求的过程，通过自下而上地征集需求信息，可以确保工作目标更贴合公众需要、更符合不断变化的现实，也有助于通过了解需求更扎实推进国家战略的落实，尽可能促进战略目标、财政投入与公众需求、财政支出结果互相匹配。
(二)重视部门预算绩效管理制度建设
部门是具体项目的执行者，是维持政府运转的“细胞”，更是绩效信息的生产者和第一责任方。如何更好地将有限财政资金使用到更有用的地方、达到更好的效果，这需要使用财政资金各方的积极配合。为此，加强部门整体预算绩效管理制度建设，促进各部门树立绩效理念、形成绩效文化、提高绩效管理的能力和水平，这是非常关键的环节。促进部门完善制度建设的关键点有三个：一是部门行政领导必须理解预算绩效管理的目标与意义，并能够将理念运用于部门内部管理;二是推动实现既有部门绩效考核与部门预算绩效管理的融合，将部门绩效考核真正与政策目标的实现、预算资金的有效分配与使用联系起来;三是明确制度建设不是为了奖优罚劣，而是为了促使每个部门内部形成合力，共同为实现政策目标和部门目标努力。
(三)重视绩效预算权力的合理配置
绩效预算权力分为决策权、评价权、分析报告权、监督与问责权、自由裁量权。权力之间需要相互制衡与配合，边界清晰且分工明确。其中，自由裁量权是预算绩效管理中“控制导向”与“绩效导向”的博弈点。从预算改革的国际经验看，预算的控制导向与绩效导向之间的冲突一直是主要矛盾。当前我国预算改革的控制导向较强。追求精细控制的预算管理有助于减少漏洞、抑制浪费、避免腐败，但由于预算的年度性原则，一般要提前一年确定支出的具体内容，这与发展迅速的中国现实国情有些不相适应，在一定程度上会影响财政支出的绩效。解决预算的控制导向与绩效导向之间的冲突，基本思路是简政放权，强化监管，充分信任以调动部门甚至个人的积极性，同时加强社会信息公开并接受社会监督。
(四)重视完善预算绩效评价报告内容和提高信息质量
预算绩效信息主要反映出评价的结果，更是管理和监督的依据。绩效信息透明化是预算绩效管理的制度特征之一，就是鼓励政府及其部门将绩效评价信息以容易获得、便于理解的方式向政府管理者、外部监督机构、社会公众、媒体等公布。[65]-[67]预算绩效管理过程中不同的参与者对于绩效信息的需求是存在差异的。因此，需要针对不同参与者对预算绩效信息的不同需求，建立和不断完善预算绩效信息报告制度，提高预算绩效信息的质量。具体来讲，对于政府内部预算绩效管理而言，预算绩效信息公开的目的，是为了让管理者更准确、清晰、全面地把握预算执行的状况、存在的问题，为改善管理提供依据。对于社会公众来讲，政府掌握着预算绩效信息公开的主动权，政府公开的报告内容越容易被公众理解，公众越容易了解政府的所作所为，这也是建立有序的公民参与和监督制度的基础。随着新技术发展，绩效评价信息和报告的传播渠道、公开方式也需要不断做出调整。除了通过政府官网进行公开报告，也可以通过手机APP的形式与公众形成实时互动。随着大数据技术的广泛运用，预算绩效管理改革应该推动政府内部信息数据的整合，打破政府各部门之间、甚至部门中各处室之间的信息“壁垒”，推动实践数据可视化，同时为政府决策和社会监督提供全面、准确、便捷的大数据信息。
五、结语
中国根据国情和实践可行性，率先使用“预算绩效管理”概念，将绩效预算改革重点嵌入在预算管理的行政过程中，打破了西方背景下“绩效预算”必须在立法层面实现对预算决策和预算资金分配产生实质性影响的假设前提。[68]中国是一个强行政的国家，中国政府将绩效评价工具引入预算管理行政过程，重点尝试在预算编制、执行和监督的闭环中使用绩效评价信息，是一种行政部门内部实现自我约束的重要改革举措。过去十多年的改革在逐渐促成政府及其部门在编制预算的时候，尽可能考虑到长期目标、中期目标、近期目标之间的协调配合。另一方面，预算绩效信息在行政部门内部的公开和使用，在一定程度上能够成为政府领导者实现组织目标、优化组织管理的工具。当然，政府行政管理能否使用好绩效评价工具，利用绩效评价信息来改善组织管理行为甚至个人行为，行政领导者个人的能力和行政组织整体能力不容忽视。
总之，本文所构建的理论框架可以解释绩效预算不是一个孤立的系统。绩效预算受制于多层次制度主义因素的影响。若要在预算改革中逐渐确立关注结果而非过程的绩效理念和管理方式，绩效预算改革也必须及时且不断地推动既有制度及其刚性预算规则的改变①，[69]通过法律手段给予实践经验和成果肯定与保护。未来，中国改革深化的重点，不能只盯住绩效评价结果对预算资金分配的影响这一个维度，而应该更多地关注制度性改革，重视从预算绩效管理层面切入，推动改革对预算管理制度、管理行为、组织文化等方面的实质性影响，实现提升公共资源有效性的终极目标。
[参考文献]
[1][40] Ho， A. T-K. Performance Budgeting in the U.S.: A Long History of Institutional Change. In Alfred T. Ho， Maarten de Jong， and Zaozao Zhao (eds). Performance Budgeting Across Countries: Presumed Dead or Alive and Well?. New York: Routledge，2019 Publishing.
[2]Williams， D. W. Before Performance Measurement. Administrative Theory & Praxis， 2002， 24(3).
[3][9]Schick， A. The Road to PPB: The Stages of Budget Reform. Public Administration Review， 1966， 26(4).
[4]Schick，A. The Metamorphoses of Performance Budgeting. The OECD Journal on Budgeting， 2014， 13(2).
[5]Ho， A. T-K. “PBB in American Local Governments: It’s More than a Management Tool.” Public Administr-ation Review， 2011，71(3).
[6]Curristine， T. Performance Information in the Budget Process: Results of the OECD 2005 Questionnaire. OECD Journal on Budgeting， 2005， 5(2).
[7][61]Moynihan， D. and I. Beazley. Toward Next-Generation Performance Budgeting: Lessons from the Experiences of Seven Reforming Countries. Washington， DC: World Bank Group. 2016，https://www.wdronline.worldbank.org/bitstream/ handle/10986/25297/9781464809545.pdf?sequence=2&isAllowed=y.
[8][23][27][59][68] Ho， A. T-K. From Performance Budgeting to Performance Budget Management: Theory and Practice. Public Administration Review. 2018.
[10]Kelly， J. M.， and Rivenbark， W. C. Performance Budgeting for State and Local Government， 2nd edition. New York: Routledge. 2011.
[11]Joyce， Philip G. Linking Performance and Budgeting: Opportunities in the Federal Budget Process. Wash-ington， D. C.: IBM Center for the Business of Government， 2003.
[12]OECD. Performance Budgeting in OECD Countries. Paris:OECD，2007.
[13]Key， O. The Lack of Budgetary Theory. American Political Science Review， 1940， 34(12).
[14]Andrews， Matthew. Authority， Acceptance， Ability and Performance-Based Budgeting Reforms. International Journal of Public Sector Management， 2004，17(4).
[15]Greitens， T. J. & Joaquin， M.E. Policy Typology and Performance Measurement: Results from the Program Assessment Rating Tool (PART). Public Performance & Management Review， 2010， 35(3).
[16]Grizzle， G. A.， & Pettijohn， C. D. Implementing Performance-Based Program Budgeting: A System-Dynamics Perspective. Public Administration Review， 2002.62(1).
[17][31]Long， E.， & Franklin， A.L. The Paradox of Implementing the Government Performance and Results Act: Top-Down Direction for Bottom-Up Implementation. Public Administration Review， 2004， 64(3).
[18]Radin， B. A. The Government Performance and Results Act and the Tradition of Federal Management Reform: Square Pegs in Round Holes?. Journal of Public Administration Research and Theory， 2000，10(1).
[19]Lu， Y.， and Willoughby， K. Performance Budgeting in the States: An Assessment. The Business of Government Magazine， 2012(Fall/Winter).
[20]Lu， Y， Willoughby， K.， & Arnett， S. Legislating Results: Examining the Legal Foundations of PBB systems in the States. Public Performance & Management Review， 2009， 33(2).
[21][43]Lu， Yi， Zachary Mohr， and Ho， A. T-K. Taking Stock: Assessing and Improving Performance Budgeting Theory and Practice. Public Performance and Management Review， 2015，38(3).
[22][24][44][47][62][64]Ho， A T-K.， and Im， T. Challenges in Building Effective and Competitive Government in Developing Countries: An Institutional Logics Perspective. American Review of Public Administration， 2015， 45(3).
[25]March， J. G.， Olsen， J. P. Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics. New York， NY: Free Press. 1987.
[26]Meyer， J. W.， Boli， J.， and Thomas， G. M. Ontology and Rationalization in the Western Cultural Account. In G. M. Thomas， Meyer， J. W.， Ramirez， F. O.， and Boli， J. (Eds.)， Institutional Structure: Constituting State， Society， and the Individual. Newbury Park， CA: Sage， 1987. pp12-37.
[28][29]Scott， W. Richard. Institutions and Organ-izations: Ideas， Interests， and Identities (Fourth Edition). SAGE Publication， Inc. 2013，pp56-70，39-40.
[30]Harry P. Performance Measurement: Getting Results， 2nd edition. Washington，D.C.: The Urban Institute. 2006.
[32][52]Nowook， Park， and Jang Joung-Jin. Performance Budgeting in Korea: Overview and Assessment. OECD Journal on Budgeting， 2014， (3).
[33]Robinson， Marc. Budget Reform Before and After the Global Financial Crisis. OECD Journal on Budgeting， 2016，(1).
[34]Sterck， Miekatrien. The Impact of Performance Budgeting on the Role of the Legislature: A Four-Country Study. International Review of Administrative Sciences. 2007， 73 (2).
[35]U.S. GAO， Managing for Results: Executive Branch Should More Fully Implement the GPRA Modernization Act to Address Pressing Governance Challenges. GAO-13-518. Washington， D. C.: Author. 2013.
[36]Heinrich， Carolyn J.， and Gerald Marschke. Incentives and their Dynamics in Public Sector Performance Management Systems. Journal of Policy Analysis and Management， 2010， 29(1).
[37]Kasdin， Stuart.. Reinventing Reforms: How to Improve Program Management UsingPerformance Measures. Really. Public Budgeting and Finance， 2010， 30 (3).
[38]OECD. Budgeting Practices and Procedures in OECD Countries. Paris: OECD Publishing， 2014.
[39][42]Zhao， Z.， and Ho， A. T-K. Institutional Change， Public Entrepreneurship， and Reform Tactics: A Chinese Local Reform Case Study. Paper presentation at the 3rd International Conference on Public Policy. Singapore， 2017.
[41]De Jong， M.， and Ho， A. T-K. Lessons about Integrating Performance with Budgeting in High-Income Countries: An Evolving Exercise. In Alfred T. Ho， Maarten de Jong， and Zaozao Zhao (eds)， Performance Budgeting Across Countries: Presumed Dead or Alive and Well?. New York: Routledge. 2018 Publishing.
[45][60] De Jong， M. and Ho， A. T-K. Sequencing of Performance-Based Budget Reforms. PFM Blog by the International Monetary Fund， 2017(January 26). Available at http://blog-pfm.imf.org/pfmblog/2017/01/sequencing-of-performance-based-budget-reforms.html;
[46][63]赵早早.政府绩效管理理论发展新趋势：制度主义与理论创新——《美国公共行政评论》年度最佳论文述评[J].国际税收.2016(12).
[48]Gill， Roger. Theory and Practice of Leadership， 2nd edition. Thousand Oaks， CA: Sage. 2011.
[49]O’ Toole， James. Leading Change: Overcoming the Ideology of Comfort and the Tyranny of Custom. San Francisco. CA: Jossey-Bass， 1995.
[50]Kingdon， John. Agendas， Alternatives， and Public Policies， 2nd edition. Longman， 2003.
[51]Zahariadis， Nikolaos. The Multiple Streams Frame-work: Structure， Limitations， Prospects. In Sabatier， Paul A. (Ed.)， Theories of the Policy Process， 2nd edition. Boulder， CO: Westview. 2007.
[53]Podger， Andrew. Making “Accountability for Results” Really Work? In Value for Money: Budgeting and Financial Management Today in the People’s Republic of China， Taiwan， and Australia. edited by Andrew Podger，Tsai-Tsu Su， John Wanna， Meili Niu， Hon Chan. Canberra， Australia: Australian National University Press， 2017.
[54]Shaw， Trevor. Performance Budgeting Practices and Procedures. OECD Journal on Budgeting，2016，15 (3).
[55]White， Joseph. Playing the Wrong PART: The Program Assessment Rating Tool and the Functions of the President’s Budget. Public Administration Review， 2012， 72(1).
[56]Jones， Lawrence R. and Jerry L. McCaffery. Performance Budgeting in the US Federal Govern-ment: History， Status and Future Implications. Public Finance and Management， 2010， 10 (3).
[57]Kelly， Janet M.， and William C. Riverbank. Performance Budgeting for State and Local Govern-ment. Armonk. NY: ME Sharpe，2011.
[58]Moynihan， Donald P. The Dynamics of Performance Management: Constructing Information and Reform. Washington， D.C. Georgetown University Press， 2008.
[65][美]菲利普·乔伊斯.“联结政府预算和绩效”[A].刘昆.绩效预算：国外经验与借鉴[C].北京：中国财政经济出版社，2007.35-52.
[66][美]斯蒂芬·科萨克、冯雅康.贾路南译.透明化会改善治理吗?[A].俞可平.中国治理评论[C].北京：中央编译出版社.2014(2).
[67]马媛.政府绩效预算中的绩效信息[M].北京：国家行政学院出版社，2014.75.
[69]Schick， Allen. The Metamorphoses of Performance Budgeting. OECD Journal on Budgeting. 2014，13(2).
﹡?基金项目：财政部委托2018年世界银行贷款“现代财政制度与国家治理”技援项目
作者：赵早早，中国社会科学院财经战略研究院副研究员，北京?100028;何达基，美国堪萨斯大学教授，美国?66044
