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新时期中国公共冲突的变化趋势及其治理策略
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常 健 毛讷讷
发布时间:2019-5-29  发布人:本站  源自:本站
    

  [摘 要]?随着中国特色社会主义建设进入新时期,公共冲突的情境、特点和治理都在发生重要变化。在公共冲突的情境方面,社会体制正在从快速转型转向相对定型,法治建设从滞后转向逐步完善,价值理念从分裂转向重建共识,利益格局从急剧分化转向流动减缓,信息交换从实体空间扩展到网络空间,经济发展模式由高速增长转向高质量发展,社会需求从满足温饱转向价值实现,挫折心理从相对剥夺扩展到预期反差逆转。由此,公共冲突从“事项型”公共冲突向“社会型”公共冲突扩展,表现为冲突缘由从制度变迁转向日常管理问题,冲突事项由损益类事项扩展到增益类事项,冲突诉求从利益诉求扩展到价值诉求,冲突主体从事项利益群体扩展到身份利益群体,引发路径从人际碰撞扩展到网络激发,力量聚集从低组织化转向持续组织化。为此,政府需要加强公共冲突治理的公共化机制建设,特别要建立公共化的冲突交流机制、化解机制和裁决机制。

  十九大报告指出中国特色社会主义进入新时代,社会主要矛盾从人民日益增长的物质文化需求同现阶段我国的经济发展水平之间的矛盾,转变为人民对美好生活的向往和发展不均衡不匹配之间的矛盾。从公共冲突管理角度来看,新时代社会主要矛盾的变化意味着公共冲突产生的背景出现了变化,公共冲突的事项、动因、形式也正在出现相应的变化,特别是出现了从“事项型”公共冲突向“社会型”公共冲突的扩展。这要求国家相应调整公共冲突治理机制,特别要加强冲突交流机制、调解机制和裁决机制的公共化建设。

  一、公共冲突情境的变化:社会转型进入定型期

  当代中国公共冲突最重要的社会背景是社会转型,而中国的社会转型正在发生阶段性的变化,即从急剧变革阶段转向制度定型阶段。它体现在社会体制、社会法治、社会价值、社会利益格局、经济发展模式、社会需求以及社会信息等方面的变化。

  (一)社会体制:从体制变革转向制度定型

  改革开放以来,中国的公共冲突进入集中爆发期,其深刻的社会背景是中国社会的体制转型。但随着改革的进展,体制转型已经从最初的“解冻期”和中间的“变革期”逐渐向后期的“定型期”过渡。党的十八大报告要求“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型”。[1]党的十八届三中全会公报再次强调,“到2020年,在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果,形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型”。[2]该公报中所涉及的制度建设包括经济制度、政治制度、司法制度、生态文明制度。这些制度的确立和完善,标志着体制改革正在从大规模的制度变革时期进入制度定型时期,将会对社会成员的行为形成更稳定的约束,并使社会成员能够根据稳定的制度对自己和他人的行为及其后果形成稳定的预期和更加理性的计算。

  (二)法治建设:从滞后转向逐步完善

  体制改革从转型向相对定型的转变,突出体现在社会的法治建设从滞后转向逐步完善。在计划经济体制下,法律对社会的规范作用相对较弱。在十年“文革”中,社会的法律制度遭到了毁灭性破坏。改革开放后,在市场经济体制的建立和发展过程中,法制体系的建设经常处于严重滞后状态,无法为社会成员的行为提供必要的法律约束,也无法为各种纠纷的化解和裁决提供支持。1992年以来,中共中央通过各种会议、报告和决定形式不断确定和完善我国法制体系的建设,包括“高度重视法制建设。加强立法工作,特别是抓紧制订与完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律和法规”。[3]“社会主义市场经济体制的建立和完善,必须有完备的法制来规范和保障。”[4]“建设社会主义法治国家”,“到二零一零年形成有中国特色社会主义法律体系”。[5]2011年3月十一届全国人民代表大会四次会议工作报告宣布,一个由法律、行政法规、地方性法规与自治条例、单行条例等三个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。2014年10月党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将“法制建设”扩展为“法治建设”,要求“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系和治理能力现代化”。[6]法治的逐步完善,正在为个人的行为提供更为严格的法律约束,为侵权的受害者提供更为及时和充分的救济机制,为社会成员间的纠纷提供公正的司法裁决。

  (三)社会价值:从分裂转向重建共识

  在社会制度相对定型的过程中,社会成员的价值信念也正在从分裂转向逐步重建。从计划经济体制向市场经济体制的转型,对计划经济体制下形成的价值共识形成了巨大冲击,各种不同价值观的影响使社会成员的价值信仰呈现出分裂的局面,各种不同的道德规范之间彼此竞争,社会成员在行为选择上失去了统一的道德约束。这使公共冲突的解决缺乏价值共识作为协商基础和底线约束,每个人都无限制地追求个人利益最大化,增加了冲突化解的难度。随着社会制度的相对定型,价值共识的重建也被提升为社会建设的重要议题。党的十八大报告指出,“社会主义核心价值体系是兴国之魂”,要“用社会主义核心价值体系引领社会思潮、凝聚社会共识”。为此,中共十八大报告专门提出要“加强社会主义核心价值体系建设”,提出“富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善”的社会主义核心价值观。[7]核心价值共识的重建设正在为个人行为的选择提供统一的内在道德约束,为化解社会成员间的冲突提供价值共识基础,为形成共同接受的冲突解决方案清除了思想障碍。

  (四)社会利益格局:从急剧分化到流动减缓

  利益上的差异和互不相容是冲突产生的最主要原因。改革开放以来,社会成员的利益格局呈现出从急剧分化向相对固化的转变。在计划经济时期,中国社会阶层主要可以划分为四种:工人、农民、知识分子和干部,这四个阶层之间利益划分界限清晰,内部同质性高。改革开放后,非公有制经济得到充分发展,农民工阶层、企业家阶层、个体经营者阶层等等新兴阶层出现,并且各阶层之间流动性增强,阶层间界限较为模糊,社会利益格局呈现出利益分化的趋势。[8]利益的高度分化增加了社会成员间利益差异和对立的可能性,成为各种社会纠纷频繁产生的重要社会基础。随着体制改革进入制度定型阶段,利益进一步分化的趋势减弱,各利益群体和阶层之间的流动也开始减弱,社会上关于“富二代”“官二代”“贫二代”等标签称谓的兴起,在从一个侧面反映了这种利益阶层固化的趋势。利益阶层的固化,会促成各利益群体或阶层形成群体意识,为利益阶层间的冲突提供滋生的土壤。

  (五)经济发展模式:由高速增长转向高质量发展

  从1982年至2011年,中国绝大部分年份的国民经济增长率都是在9%以上。但自2012年以来,GDP的增长速度降至7%左右。十九大报告指出:“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期,建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。”[9]在这种经济转变的攻关期和跨越关口,民众对经济发展的心理预期还在惯性上升,而现实中经济增长速度的放缓会与这种惯性预期形成负向“预期反差”,并与前30多年低预期高增长所形成的正向预期反差形成鲜明对比。预期反差由正向负的转换,会深刻影响民众对公共部门的满意度,进而影响对政府工作的支持度。

  (六)社会需求:从满足温饱扩展到追求价值实现

  社会需求与满足之间的矛盾,是冲突产生的心理基础。在改革开放初期,物质生产处于较低水平,满足基本温饱成为人们最重要的需求。1981年党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出,“在社会主义改造基本完成以后,我国所要解决的主要矛盾,是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”。[10]2002年党的十六大报告指出,尽管我们胜利实现了现代化建设“三步走”战略的前两步,人民生活总体上达到小康水平,但达到的小康还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康,人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾仍然是我国社会的主要矛盾。[11]2017年党的十九大报告提出“中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”;在新时代,人民美好生活需要日益广泛,不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。[12]人民的需求由满足温饱到全面发展的转变,使个人价值实现的需求变得更加突出和强烈,它使产生冲突的缘由和动因从基本物质需求的满足扩展到更广泛的方面,因此未来一段时期由价值追求和自我实现需求引发的冲突会呈现逐渐增长之势。

  (七)社会信息交换:从实体空间扩展到网络空间

  信息交换是引发冲突的条件,也是冲突组织化的重要基础。在网络媒体出现和发展之前,官方信息主要通过报纸、广播、电视等新闻媒体传播,而民间信息则主要依靠人际传播、口耳相传。这使与冲突有关的信息传播在空间和时间上都受到相当的限制,冲突的产生、规模和组织都受到信息交换方式的制约。随着网络媒体的兴起和迅速普及,民间的信息交换空间获得了前所未有的拓展,信息交换速度与频率成倍提升。这对公共冲突会产生多方面的影响:一是使可能产生冲突的信息即时传播,导致冲突能量的瞬间聚集;二是冲突的领导者可以利用各种网络平台,使冲突能量通过组织化而形成合力;三是网络成为公共冲突的新舞台,网络暴力和网络群体性事件成为公共冲突的新形式;四是关于冲突的信息的跨地域甚至跨国界交流,可能导致一个很小的公共冲突事件造成全国性甚至世界性影响。

  二、公共冲突的变化趋势:从事项性冲突扩展到社会性冲突

  新时期中国社会情境的上述变化,导致公共冲突呈现出新的变化趋势,其总体特征是从“事项型”公共冲突扩展到“社会型”公共冲突。“事项型”公共冲突是指围绕某个或某些争议事项而发生的公共冲突,涉及的冲突主体与该事项利益相关,随着该争议事项的解决,冲突便宣告结束。与此不同,“社会型”公共冲突是指围绕某个群体或某些群体间关系而产生的公共冲突,涉及的冲突主体是有同一身份的利益群体,冲突的诉求更具综合性,不仅包括利益诉求,而且包括社会地位诉求和价值诉求。这种冲突更具有组织性和持续性,往往会从一个争议事项扩展到一系列争议事项。从“事项型”公共冲突向“社会型”公共冲突的扩展,体现在冲突的缘由、事项、诉求、心理基础、主体、激发路径和力量聚集等等方面。

  (一)冲突缘由:从制度变迁问题转向日常管理问题

  在体制改革的解冻期和变革期,由制度变迁所导致的利益纠纷成为公共冲突产生的最重要缘由。如由企业改制所导致的下岗工人与国有企业和政府之间的冲突,由快速的城市化发展导致的大量征地拆迁冲突,以及由企业为追求暴利而无限度发展导致的环境冲突,由企业故意拖欠农民工工资所导致的劳资冲突等,都曾经在群体性事件中占有很大比例。

  随着体制改革进入“定型期”,各项法律规范日益完备,由制度变迁所导致的冲突事件比例正逐渐趋于缩小,而由日常管理所产生的公共冲突事件的比例正趋于增加,如医患纠纷、社区纠纷、校园纠纷、环境邻避纠纷、劳资合同纠纷、日常执法纠纷等等正在成为公共冲突更常见的缘由。

  (二)冲突事项:从损益型扩展到增益型

  在社会转型的变革时期,由于原有制度的改变以及新规范的滞后,使得部分社会成员的利益受损,损益型事项导致的公共冲突占据主导地位,如企业改制中企业原有职工受到的利益损失,征地拆迁中被征地的农民和被拆迁的城市居民受到的利益损失,企业污染环境使受污染地区的居民在健康方面受到的伤害等等,都属于损益类事项。

  随着社会变革进入“定型期”,法治规范逐步完善,对各种利益损失有了比较明确的赔偿规定和预防措施,因此损益型事项引发公共冲突的情况逐渐趋于稳定甚至减少。但随着社会保障制度的建立和完善,社会的福利水平不断提升,出现社会成员因为福利增加多少而产生的公共冲突。如国家对原农村民办教师予以了一定的补贴之后,原农村电工、电影放映员、计划生育协助人员等也开始通过上访等方式要求参照民办教师进行身份转换和工资待遇补偿。在劳资冲突中,冲突的事项除了拖欠工资、逃避伤残补助等损益型事项外,还有要求改善现有工资待遇、福利和工作环境等增益型诉求。[13]。

  (三)关注焦点:从利益得失扩展到价值诉求

  在市场经济体制改革和小康社会建设时期,公共冲突的诉求主要集中于利益的得失。征地拆迁冲突、劳资冲突、医患纠纷等等都是围绕着利益诉求的满足来展开。

  随着中国发展进入新时代,社会成员的需求不再局限于满足物质生活,而且对精神生活、价值实现、公共生活、全面发展等方面的需求与日俱增。例如,过去环境冲突的诉求主要是经济补偿,而现在环境冲突的主要诉求已经转向环境健康。再如,社区冲突的诉求也由一般的物业管理问题发展到居民对社区管理的参与和监督要求,校园冲突也正在包含更多的学生和教师权利保障要求,许多网络冲突也涉及到不同的价值偏好和主张之争。需要注意的是,与利益诉求相比,涉及价值的诉求与冲突更难达成妥协,持续时间更长,影响更深远。

  (四)冲突心理基础:从绝对受损扩展到相对剥夺和预期反差

  挫折感是引发冲突的重要心理基础。公共冲突的产生通常是由于一部分人的利益受到侵害或损害。改革开放初期,由于体制改革、企业改制、征地拆迁等事项,一部分人的利益受到损害,导致公共冲突的产生。但随着市场经济体制改革的不断深入,受损的利益群体得到了相应的补偿,绝对受损的社会挫折心理也逐渐弱化。然而,市场竞争导致了收入差异的急剧扩大,收入分配格局由计划经济的“均贫富”转变为“让一部分人先富起来”,尽管绝大多数社会成员的收入都在迅速提高,但一部分社会成员的收入增加速度却远远超过其他社会成员,由此所产生的主要挫折心理是“相对剥夺感”。所谓“端起碗来吃肉,放下筷子骂娘”,就是对社会上普遍存在的相对剥夺感的生动写照。它导致了普遍的“仇富”“仇官”心理,并成为群体性事件大规模爆发的重要群体心理基础。

  与此同时,随着经济发展原有的各种动力“红利”逐渐减弱,经济发展速度呈现下降趋势,这导致了社会成员预期反差的逆转。所谓“预期反差”是指人们对未来发展的预期与发展的实际状况之间的差距。[14]当实际情况超出原有预期时,为正反差;而当实际情况低于预期时为负反差。改革开放初期,改革开放所带来的巨大成就远远超出了社会成员的预期,形成了较大幅度的正向反差,提升了民众对政府的满意度。但随着经济发展速度趋缓,虽然民众的预期还在提升并维持在高位,但实际生活改善程度却可能低于预期,形成负向反差,导致民众对政府的满意度下降。预期反差从正向到负向的逆转所形成的挫折感,将成为公共冲突群体化、规模化的新的社会群体心理基础。

  (五)冲突主体:从涉事利益群体扩展到身份利益群体

  公共冲突的参与主体通常不是个体,而是群体。但长期以来,参与公共冲突的群体是以涉及某个冲突事项的利益群体为主,我们可以称之为“涉事利益群体”。例如,在征地拆迁冲突中,参与主体是与某项征地或拆迁事项有利益关系的群体;在环境冲突中,参与主体是与某个涉环境事项有利益关系的群体;参与劳资冲突的主体是某个企业中的劳资双方;参与社区冲突的主体是与某个社区管理有利益关系的群体。“涉事利益群体”具有空间和时间上的局限性,群体的构成限于与冲突事项有关的范围,扩散程度低,而且一旦冲突事项消失或得到解决,涉事利益群体就不复存在,所谓“事出人聚,事消人散”。

  然而,公共冲突参与群体的性质正在出现一些新的变化,“身份利益群体”正在崭露头角。这是受到三个因素的影响:第一,随着社会利益群体和阶层趋于固化,阶层边界日益明显,阶层划分相对稳定,社会的阶层群体意识会自发形成;第二,随着社会成员受教育程度普遍提升,人们对社会整体的利益格局和阶层分化的认识日益清晰;第三,随着民众需求层次不断提高,各社会群体更加关注那些影响本身份群体利益福祉的公共问题和公共政策。这使得具有一定身份认同的身份利益群体将成为公共冲突的重要参与主体。例如,退役军人群体、知青群体、农民工群体、失业者群体、残疾人群体、老年人群体、各种性别群体等等。身份利益群体具有较强的稳定性,在身份群体意识形成之后,容易聚集较为持续的冲突能量。以身份利益群体为主体的公共冲突会涉及群体间关系。如果多元化的身份利益群体扩展为具有阶层性质的相对固化身份利益群体,其所产生的群体间冲突就有导致社会分裂的危险。

  (六)冲突激发路径:从人际碰撞转向网络激发

  在网络媒体出现之前,公共冲突的激发路径通常是社会成员之间的直接碰撞。但随着互联网络的出现和发展,网络激发成为公共冲突的重要引发路径。在互联网上,人人都可以成为新闻的发布者和传播者,而网络上有庞大的受众群体,发布的消息会病毒式传播扩散。如果发布的信息涉及争议事项,很容易引发广泛的公共冲突。而对互联网络的管理又不同于对传统信息媒介的管理,这对公共冲突的管理者提出了新的挑战。

  (七)冲突组织程度:从临时性聚集转向持续性组织

  组织化程度会使分散的冲突能量产生合力效应。在目前社会组织管理体制下,对社会组织的建立和登记有着比较严格的规定。民间群体处于较低的自组织水平。这使得在公共冲突中的民间群体一般处于低组织化状态。

  然而,随着网络媒体的迅速发展,各种网络平台为群体的组织化提供了前所未有的便利。种类多样的网络群组的出现和扩展,使具有相同兴趣、价值偏好的个体通过网络形成虚拟的特殊群体。这些群体在网络平台上进行信息交流,提出问题事项,讨论解决方案,形成共识,动员行动,发挥着组织化的基本功能,但它们又不是传统意义上的正式组织,因此可以称为群体的“隐性组织化”。在公共冲突过程中,参与群体的隐性组织化可以迅速动员冲突力量并形成合力,同时对管理传统正式组织的方式提出新的挑战。

  三、以公共化治理应对“社会型”公共冲突

  随着公共冲突的增加,国家管理冲突的能力也在不断提升,特别是应对“事项型”公共冲突的体制、机制和措施不断完善,并取得了显著的成效。然而,面对“社会型”公共冲突的出现,政府需要做出冲突管理策略上的调整,以便有效应对这种新的挑战。

  (一)国家应对“事项型”公共冲突的能力不断提升

  在处理事项型公共冲突的过程中,国家应对体制、机制和策略不断完善,主要体现在以下方面:

  1.治理主体:从行政部门为主转向多元主体协同

  改革开放之前,行政机构主导的冲突管理模式是纵向层级管控,下级服从上级。随着市场经济的发展,市场组织和社会组织不再是广义的政府行政组织的组成部分,社会成员间的矛盾和冲突更多地转变为平权主体之间的争议和纠纷,因而需要以平等协商的方式加以化解。因此,以行政命令来进行冲突管理的模式越来越限于政府和企业行政组织内部,而谈判、调解、仲裁和法律裁决等冲突管理模式则越来越多地用于解决平权主体之间的纠纷。人民调解组织和仲裁机构的发展就适应了平权主体之间冲突管理模式的要求。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,要“加强行业性、专业性人民调解组织建设,完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。完善仲裁制度,提高仲裁公信力”。[15]目前,全国村居(社区)和乡镇(街道)人民调解委员会实现了全覆盖,医疗纠纷、道路交通、劳动争议、物业纠纷等行业性、专业性人民调解组织普遍建立。截至2017年6月,全国共有人民调解组织78.4万个,其中行业性、专业性人民调解组织4.5万个,派驻有关单位和部门的人民调解工作室1.5万个。全国共有人民调解员385.2万人,其中专职调解员54.7万人。全国人民调解组织每年调解矛盾纠纷达900多万件,2016年调解纠纷901.9万件,调解成功率达97.5%。[16]

  2.工作方式:从部门分治转向多部门联动

  改革开放前,中国公共冲突管理的组织机构是行政主导的。在单位制下,各级单位都是统一的行政体系的组成部分,并以层级化的方式分担着公共冲突管理的职责。在计划经济体制下,这种行政层级化的冲突管理组织结构具有较高的管理效率。改革开放以来,随着单位制的衰落,各种社会化的矛盾和冲突已经超出了行政组织管辖的范畴。与此相应,司法机关、行政机关和社会组织分立,成为公共冲突管理的三类不同的组织形式。

  然而,公共冲突管理组织的分治产生了相应的组织间协调问题。为了解决公共冲突管理各类组织间的协调问题,各地探索建立了各种协同机制,包括诉前联调机制、信息共享机制、访调对接机制、律师引入机制、警律联调机制、检调对接机制等,[17]对各类冲突管理组织合力开展公共冲突管理提供了很好的经验。

  3.治理模式:由一事一案转向制度化程序

  在社会转型的“解冻期”和“变革期”,原有的制度需要改革,公共冲突管理缺乏必要的制度支持,只能更多依赖行政手段加以管控。由于缺乏制度化的冲突管理机制,使得对公共冲突的处置一事一案,不仅使冲突当事方缺乏对冲突处置过程的理性预期,而且使冲突管理方付出很高的人力物力财力成本。

  随着社会转型进入“定型期”,各种制度日益完善,通过制度吸纳进行冲突管理已经具备所需的制度基础。《中共中央关于全面深改革若干重大问题的决定》提出,要“健全重大决策社会稳定风险评估机制。建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制,“建立调处化解矛盾纠纷综合机制”。[18]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出,“建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制,畅通群众利益协调、权益保障法律渠道”;“健全社会矛盾纠纷预防化解机制,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”。[19]

  近些年来,中央和各级政府探索建立了一系列冲突管理的制度和机制(如表1所示),将公共冲突管理纳入制度化轨道,取得了良好的效果。

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  4.治理环节:从冲突控制为主转向多环节对接

  在公共冲突治理环节方面,在改革开放初期是以冲突控制为主。随着公共冲突治理体制的不断完善,冲突治理环节逐渐包括了预防、处置、化解、仲裁、诉讼等更多环节,使冲突可以通过多环节滤减和消解。

  公共冲突管理体制的不断完善,带来了明显的成效。从公开报道的群体性事件数量来看,1993年的发生数量为0.87万起,此后逐年增长,到2010年达到18万起,17年间群体性事件的数量增长超过20倍,而且呈现连续激增之势。随着国家冲突治理能力的提升,群体性事件的数量也呈现出由增到减变化。从2011年开始,群体性事件的增速开始趋缓,2011年大约发生18.2万起。自2013年起,群体性事件的数量开始出现减少的态势。

  (二)“社会型”公共冲突带来的新挑战

  不断完善的公共冲突管理体制对于管理“事项型”公共冲突具有明显的成效。然而,“社会型”公共冲突的出现,对国家冲突治理能力提出了新的挑战。这种挑战体现在以下方面:

  第一,“社会型”公共冲突的主体是身份利益群体,它具有更强的身份认同、更强的内部凝聚力。它并不因某个争议事项的解决而解体,而是会继续产生与该身份群体相关的新的利益争议事项。这使得过去针对因某个单独事项而形成的临时性利益群体的管理措施难以奏效。

  第二,“社会型”公共冲突的主体诉求更加广泛,不仅包括经济利益诉求,而且包括社会诉求、政治诉求、价值诉求。经济利益诉求可以通过利益补偿和妥协加以解决,而社会诉求、政治诉求、价值诉求却更难以妥协,无法仅仅通过利益补偿来加以化解。这使得以往针对单纯利益冲突而形成的各种解决方案难以充分满足这类诉求。

  第三,“社会型”公共冲突借助网络空间的各种组织形式,可以形成更有持续性和动员力的组织化形态。这使得过去那些针对组织化程度不高的冲突的各种化解方式必须加以调整,以应对更有组织性的公共冲突。

  第四,“社会型”公共冲突的解决,不只涉及到某一身份群体,而且关系到群体间关系。满足了一个身份群体要求,往往会引起其他身份群体的不满和新的要求,形成此消彼长的群体间冲突发展态势。这使得以往针对某一事项利益群体可以采取特殊措施解决冲突的方案,不得不考虑它对于其他群体的连带效应。

  面临“社会型”公共冲突的挑战,国家在公共冲突治理的体制、机制和措施方面也必须做出相应调整。

  (三)公共化冲突治理机制建设

  为了更有效地治理“社会型”公共冲突,需要加强冲突治理机制的公共化建设。一个完整冲突治理机制,应当包括不同意见的表达机制,对立观点的交流机制,冲突利益的整合机制,争议事项的裁决机制,对抗行动的制动机制。在中国公共冲突治理的发展中,这五个机制都有不同程度的发展,并且在应对事项型公共冲突方面取得了良好的成效。但是,面对社会型公共冲突,需要进一步加强这些机制的公共化建设,从相对封闭的行政场域转向公共场域。

  所谓冲突治理机制的“公共化”建设,是指将冲突机制置于公共场域,以公共化的方式运行,使公众能够了解、参与并监督这些机制的运行。包括三个方面,一是冲突治理机制可视化,使公众能够了解这些机制的运作过程;二是开辟公共参与渠道,使公共能够以某种方式参与到这些机制的运作过程中;三是完善冲突过程的监督机制,使公众能够对冲突解决的方式和结果进行监督。

  1.冲突交流平台的公共化建设

  公共冲突中的理性交流,是促使冲突各方相互理解、合作寻找共赢解决方案的必要前提。以往针对“事项型”公共冲突的交流,倾向于在相对封闭的空间开展,以防止冲突的扩散。然而,对“社会型”公共冲突,如果在封闭空间开展交流,就会面临一系列困难和问题。“社会型”公共冲突涉及大量身份利益群体成员,封闭性交流无法容纳。如果交流范围过小,会引发群体内外的各种猜忌,导致谣言满天飞。如果由身份利益群体成员来传播交流内容,会因群体偏好而产生一定的片面性。因此,与封闭性交流所产生的各种问题相比,建设公共化的交流平台所带来的风险相对更小。它既可以使各种不同主张相互制约,防止极化,又可以使社会公众了解发生的实际争议和各方主张,形成理性的社会压力抑制冲突的升级。

  2.冲突化解机制的公共化建设

  公共冲突化解是冲突各方寻求共同接受的解决方案从而消解冲突的过程,其最主要的机制是冲突各方之间的谈判以及由中立第三方进行的调解。以往针对“事项型”公共冲突,各方之间的谈判和第三方的调解都是在相对封闭的空间进行,参与者也主要是相关各方和参与调解的中立第三方,这样有利于冲突各方在不受外来干扰的情况下开展理性的博弈和合作,最终达成各方都可接受的解决方案。

  然而,“社会型”公共冲突的解决方案不仅涉及冲突的直接当事方,而且会涉及与其他社会群体之间的关系。如果只是以封闭机制与当事群体达成解决方案,就会招致其他非当事方的社会群体的攀比和不满,从而引发一系列新的群体性抗争。因此,化解“社会型”公共冲突,需要适度公开化解过程。一方面,使各社会群体能够了解冲突化解过程,对冲突各方形成适当的社会舆论压力,抑制冲突各方的极端非理性选择;另一方面,在社会舆论压力下形成的解决方案,不仅是冲突当事各方可接受的,而且是社会可接受的。这样可以减少其他社会群体的攀比和不满,消除发生“次生冲突”的隐患。冲突化解过程的适度公开还是对社会公众的最切身的教育过程,使更理性对待群体间的争议,社会公众学习冲突化解的技能和方法,从社会各群体间利益平衡的角度来理解各种公共政策和政府措施。

  3.冲突裁决机制的公共化建设

  当公共冲突各方无法通过谈判和第三方调解来达成各方都可接受的冲突化解方案时,为了避免冲突升级,就需要由第三方对冲突进行裁决,提出各方必须接受并执行的解决方案。第三方裁决既包括仲裁,也包括诉讼中的司法判决。对“事项型”公共冲突的裁决,由于只涉及当事各方,所以不需要广泛的公众了解,裁决过程和结果的公开只是有利于公众监督。

  然而,对“社会型”公共冲突的裁决过程、裁决结果及其理由,会引发广泛的社会关注。裁决结果的公正与否,不仅涉及冲突当事方,而且涉及其他社会群体。因此,需要使裁决“社会型”公共冲突的过程、结果和理由更加公开,便于公众了解,获得更广泛的支持。这种公众支持会形成一定的社会压力,促进裁决结果的执行。

  综上所述,在改革开放的新时期所出现的从“事项型”公共冲突向“社会型”公共冲突的扩展,要求国家建立相应的公共冲突治理机制,使冲突的正面功能得到充分的利用,负面功能得到有效抑制。

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  *?基金项目:南开大学人权中心平台建设项目(2017年);南开大学人权建设协同创新中心培育项目(2017年)

  作者:常健,南开大学周恩来政府管理学院教授、博士生导师;毛讷讷,南开大学周恩来政府管理学院博士研究生.天津?300350




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