政策执行是政策运行过程中的一个重要环节。对政策执行失效的研究，以往主要集中在政策自身的缺陷、政策执行所需资源不足、调适对象不顺从、交易成本过高等方面。然而从中国的实际情况看，政策执行部门间的职权冲突，经常是政策执行不力甚至政策失效的一个不可忽视的原因。因此本文力图对职权冲突对政策执行的影响、职权冲突产生的原因以及如何化解政策执行中的职权冲突作出具体分析。
一、职权冲突及其对政策执行的影响
本文所说的“职权”，是指行政职权。关于行政职权，人们有不同的理解。高家伟的定义是“特定行政机关依法享有的、对某一类或某一个行政事务、以特定行为方式进行管理的权力”［1］；莫于川将行政职权定义为“行政主体依法享有的、对于某个行政领域或某个方面行政事务实施行政管理活动的资格及权能”［2］；蒋玉林进一步指出，在行政法上，行政主体的权利一般称为行政职权，而义务一般称为行政职责［3］。本文所讨论的职权冲突，涉及行政机关的权利、权力和义务三个方面，而不涉及三者之间的具体区分，因此本文所用的“行政职权”一词，采取如下宽泛的定义：行政职权是行政主体依法享有的对特定行政事项实施行政管理的资格、权能与义务。
本文所说的职权冲突，是指各行政主体在行使行政职权过程中因职权界定而导致的争议或对抗。它主要有以下三种表现形式：一是两个或两个以上行政主体对于同一行政管理事项都认为自己有管辖权，而他方无管辖权。如北京密云司马台长城管理处与河北滦平金山岭长城管理处因一段长城管辖权而发生冲突，导致千米长城无法修［4］；二是两个或两个以上行政主体对同一行政管理事项都认为自己无管辖权，而他方有管辖权。例如，在打击注水肉问题上，究竟应当归贸易部门管，还是工商部门管，还是卫生部门管，出现了相互推诿［5］；三是两个或两个以上行政主体对同一行政管理事项都认为自己和他方都有管辖权，但在管辖的方面、程度或主导性上存在争议。例如，郑州市、区两级“馒头办”在馒头企业审批和管理方面的各行其是，使馒头生产企业叫苦不迭。［6］在行政职权冲突的主体层级上，既可以表现为同级行政主体之间的职权冲突，也可以表现为不同级别行政主体之间的职权冲突，如河南郑州市、区两级“馒头办”对馒头生产企业的审批和管理权之争。
职权冲突并不总是对政策执行产生消极影响。例如，在非常规情况下，一定程度的职权冲突就可能使政策执行考虑到更全面的利益关系，从而减少简单化的政策执行方式所产生的负面作用；它也可能暴露出关键性的问题，促进解决方案的创新，成为合理变革的推动力。但在大多数情况下，特别是在常规情况下，职权冲突会给政策执行带来消极的影响。
首先，当各行政主体都认为某一特定管理事项的管辖权属于自己而不属于他方时，就会对他方的政策执行行动采取排斥的做法，造成管理的相对人无所适从，使政策无法执行。例如，在“一段长城两‘婆婆’”的案例中，两个长城管理处都争着修长城，不让对方插手，结果是谁也修不成。
其次，当各行政主体都认为某一特定的行政管理事项的管辖权不属于自己而属于他方时，就会相互推诿，无人承担政策执行的责任，形成管理上的死角和漏洞。
最后，当各行政主体都认为某一特定的行政管理事项为各方共有，只是在管辖的方面、程度和主导性上存在分歧时，就会产生“有利可图争着管、无利可图相互推”的扯皮局面。在一些事项上，不同职能部门交叉重复执法，不同行政机关做出相互矛盾的裁决，不仅增加了政策调适对象的负担，而且导致行政管理的相对人无所适从；而在另一些事项上，却又无人问津，都把责任推给其他部门，形成政策执行的真空地带。例如，在猪肉质量的管理上，涉及农委、商委、动检、质检、卫生、工商等６个部门和一个市场管理处，如果猪肉进入肉食厂进行加工，还要经过轻工部门一关，现行法律法规在赋予他们管理权力的同时，尚未完全明确与之相应的责任和义务，因此在实际工作中很难保证他们恪尽职守，有的甚至明知有漏洞也不去想办法解决，致使有问题的猪肉总能顺利闯关。这种“管理有责、出错无过”的状况直接影响了“猪肉安全”问题的解决，被人们戏称为“六个部门管不好一头猪”［7］。
二、职权冲突的原因分析
从中国的实际情况看，造成职权冲突的原因是较为复杂的。本文拟从四个角度加以分析，即职权界定上的法律法规冲突，行政结构上的条块分割与职责同构，形成过程中的行政变革特殊时期，利益动机上的部门利益暗中作用。
1．职权界定：法律法规间的冲突
法律法规的冲突主要是指对各部门的职责权限的互相矛盾的规定，或对同一事项的管辖权界定模糊。法律规定上的先天不足，使行政机关依法行政变成了依法打架。
法律法规间的冲突是多方面因素造成的。如在立法过程中立法者的疏忽，或相关利益群体的博弈。在中国，还有一些特殊的历史和制度的原因导致法律法规间的冲突。
首先，有些法律法规间的冲突，是改革初期行政放权的一个结果。当时为解决计划经济条件下形成的行政管理权高度集中的问题，要求把一级政府集中控制的各种管理权分交给所属各职能部门，不同的事项也尽量交给不同的政府机构管理。但在管理权限划分上，没有按市场经济发展的内在要求，根据大产业划分来设置综合性管理机构，而是沿袭计划经济的模式，分行业按产品来设置管理部门，行业、产品的复杂交错必然导致部门设置的重叠与部门职责划定的边界不清。这种思维模式又深刻地影响了初始阶段的行政法制建设工作，从而导致有些法律法规对于某些行政职权的规定相互冲突。
其次，中国的现代化进程在相当程度上倚重于政府主导。经常是社会上出现一个问题，政府就立一部法律，出台一套政策，创设一个政府机构，建立一支执法队伍。这些仓促间出台的法律和管制措施，往往是头痛医头，脚痛医脚，缺少对与相关法律和政策关联性的审视，导致法律法规本身相互矛盾交叉。
第三，部门立法制是促使行政部门间依法打架的一个重要因素。由于部门立法制，各职能部门纷纷从自身管理需要出发，以法规、规章或规范性文件等立法形式，尽最大可能扩大自身权限，为本部门争取更多的利益。在权力扩张的过程中，各职能部门间的职权冲突在所难免。几乎每一个在对峙中互不相让的政府部门，都能拿出一部证明其行为“有法可依”的法律或法规。而这些被当作尚方宝剑的法律法规，往往正是由该部门执笔。
2．行政结构：条块分割与职责同构
中国行政结构是条块分割的，而这种条块结构的典型特征，被朱光磊等学者概括为“职责同构”。［8］ 所谓“职责同构”，就是每一级政府都管理大体相同的事情，相应地在机构设置上表现为“上下对口，左右对齐”。职责同构为纵向职权冲突留下了隐患：各级政府的职权重叠，缺乏独立性，致使上下级职权界限不清，从而导致职能部门从有利于自身利益的角度，争抢立法权与管理权，致使职权冲突不断。
3．形成过程：行政变革的特殊时期
社会快速的变化，要求政府行政职能和组织结构相应转变。但在这种转变的过程中，机构的设置和职权的设定往往会出现很多矛盾和冲突，需要反复调试。一方面，行政主体为了应对越来越多的行政事务，不断地增设行政机构和人员，行政管辖权也被分割到各个行政部门。改革开放初期，随着行政事务的剧增，政府机构也随之增加。1982年我国国务院部委、直属机构、办事机构达到100个，1988年国务院部委有45个，非常设机构75个。［9］ 出现如此之多的行政机构，如果行政分工不合理，就很容易出现有利可图互相争夺管辖权，无利可图则相互推诿的局面。另一方面，政府变革的目标，是由 “全能政府”转变为“有限政府”，由管制型政府转变为公共服务型政府，由人治政府转变为法治政府。在这种转变还没有完成时，政府的职权设置会兼有全能政府与有限政府、管制型政府与公共服务型政府、人治政府与法治政府的特点，从而在一些特定方面导致职权间的冲突。例如，在法律还没有足够的能量和政治地位来约束行政权力的情况下，在依法行政的大背景下，各职能部门纷纷进行部门立法，因此出现了行政管辖权自己争取的迹象，部门之间在争夺管辖权时出现了“依法打架”的现象。
4．利益动机：部门利益的强化
对“部门利益”这一概念，学者们有不同的解释。王源扩认为，部门利益是指“政府各部门独立于政府本身利益和人民利益的特殊集团利益或行业利益［10］”；孙长生认为，部门利益是指“行政部门的行政行为偏离了‘公共利益’导向，以追求部门自身局部利益的形式来变相地实现个人利益”［11］；江涌认为。部门利益是指“行政部门的行政行为偏离了‘公共利益’导向，以追求部门自身局部利益的形式来变相地实现的小团体或少数领导人的利益”［12］。 可以看出，学者们所说的部门利益，一方面是相对于人民利益，即它不是为了广大群众的利益，而是为了个人或少数人的利益；另一方面也相对于政府利益，即它不是为了国库收入的增加，而是为了本部门收入的增加，用以改善本部门的办公条件和职工福利［13］。
部门利益使行政主体对于行政权限的态度发生扭曲，它是产生职权冲突的背后利益动因，是法律法规冲突与行政结构等问题难以解决的症结所在。在部门利益的趋使下，一些“利益觉醒”部门从“部门利益最大化”的考虑出发，努力巩固、争取有利职权（如审批、收费、处罚等），冷淡无利或少利职权，规避相应义务，从而引发职权冲突。在目前的政策执行过程中，导致大量的职权冲突的很重要的原因就是：政策执行者行使职权时以是否对己有利为标准，借口法律、法规对职权划分不明确，在管辖权上钻法律法规的空子，甚至不惜曲解法律法规，有利可图争着管，无利可图则相互推诿。
在中国，部门利益强化的深层原因，是还没有建立起完善的公共财政制度。对政府的各个行政部门来说，其收入不仅来自中央财政，而且来自行使各种行政职权。行使行政职权与部门收入的挂钩，一方面使这些行政职权成为实现部门利益的工具；另一方面，也使得行政职权的权限成为各部门争抢的对象，从而导致了难以化解的职权冲突。
同时，部门立法的制度为争取部门利益提供了便利条件，为部门利益争夺披上 “依法行政”的外衣。一些职能部门通过“职权法定”、“行为法定”与“程序法定”使部门利益法定化，借法律规章来巩固、谋取部门利益。由于部门立法以部门利益为基础，因此只要部门之间利益争夺不休，出台的法律法规就会冲突不断。
三、职权冲突的消解途径
根据上文对职权冲突产生原因分析，本文认为应该考虑从立法机制、组织结构、协调机制和利益机制四个方面来消解政策执行过程中的职权冲突。
1．走向公共立法，规范行政权限
职权冲突的最直接原因是有关行政权限的法律法规不明确甚至相互矛盾。而造成这一问题的深层次原因是立法机制不完善，特别是部门立法制的存在。然而，对于部门立法制是否应该继续存在这一问题，各界尚未达成一致意见。反对部门立法制的人认为，由于专业管理部门对特定领域的事务比较熟悉，实行部门立法制，就更容易利用它所垄断的立法权来使法律条文最大程度地有利于本部门的利益。因此，应当取消职权立法，采用国际上公认的立法方式——公共立法。［14］相反，赞成部门职权立法的学者认为，部门立法制是社会发展的需要，对于职权立法的负面作用，可以通过加强对职权立法的监督和控制等办法来实现。如全国政协委员、云南省政协副主席陈勋儒就认为，防止部门利益继续扩张，可以尝试打造“三柄利剑”：一是立法回避制度，有直接利益关系的部门不参与起草工作，可以采取委托起草等方式；二是立法公开制度，立法的每一步都应该让社会公众看得见；三是立法参与制度，受立法影响的相关人有权参与立法，表达意见。［15］
笔者认为，在现行条件下，尽管部门立法制有利于立法的专业性，但却不利于立法的公共性，它为部门利益合法化提供了便捷的路径，并为职权冲突的产生和加剧提供了土壤。考虑到人大目前在立法方面的专业资源限制，短期的目标应当是加强对部门立法的监督，强化利益相关者的立法参与，公开立法过程，开放对立法草案的公开讨论。长期的目标应当是强化人大代表的立法能力，强化人大的立法职能，形成完善的公共立法体系。
2．职责异构与专项管理，职权的纵向分离与横向集中
如前所述，纵向的职权同构与横向的多头管理，是形成职权冲突的重要结构原因。解决这一问题的方法，一是改变职责同构的条块结构；二是建立专项事务管理委员会。
职责同构的纵向行政结构，不仅使纵向等级重叠，效率低下，而且极易使上下级职权不清，导致“权力争着要、责任互相推”的职权冲突。因此，应当改变纵向的职权同构，使中央、省市和地方政府分别承担不同的行政职能，各负其责，这将有利于从结构上消除大部分因职责同构所导致的职权冲突。
多头管理的横向行政结构，同样不仅造成重复管理，效率低下，而且极易使各部门的规定和管理难以对口，甚至互相矛盾，导致好事抢着管理，难事互相推的职权冲突。因此，应当针对专项行政事务建立专门的管理机构，集中相关权力，独立于相关的行政部门，从而从结构上消除大部分因多头管理所导致的职权冲突。在这方面，国外在食品、药品等行政事项上建立专门机构的方式，很值得我们借鉴。
3．建立公共协调机制，调解政府间职权冲突
以往解决政府间、部门间职权冲突的主要方式，是诉诸上级主管机关的权威。以权威为基础的行政协调，是控制、平息政府间、部门间职权冲突的一个快捷、高效的方法，但并不总是能得到公平和理想的结果。一方面，下级的横向的政府间、部门间的利益之争，往往在上级权力结构中也会有所体现，上级裁决的结果往往与依托权力的强弱相关，因而难保公平。上下级间的利益之争，由于权力的不平衡，更容易以上级机关的意志来解决冲突；另一方面，将职权冲突诉诸高层领导，由于高层领导未必清楚下层职权纠纷的细节原由，各方各说各的理，领导无所适从，经常是快刀斩乱麻，作出主观的裁决，其结果往往不是最优，甚至不是次优，而且极有可能是使冲突得到暂时的平息或控制，而不是化解，易为以后冲突再次爆发留下隐患并增加化解难度。
如果政府间的纵向结构实现了职责异构，各地方政府具有了更多的相对独立性，那么解决政府间职权冲突的一种越来越重要的方式，将是政府间的谈判。谈判是权利平等者之间进行的对话和协商。通过这种平等的对话和协商，可以使职权冲突的解决更平等地满足双方的需求，而且更容易找到双赢的解决方案。为了促进以平等协商谈判的方式解决职权冲突，上级政府应当采取各种鼓励措施，并以适当的制度加以保障。
4．完善公共财政，从“部门行政”走向“公共行政”
如上所述，部门利益是产生并强化部门间职权冲突的重要利益动力，而部门利益的强化，又是与中国目前公共财政制度的不完善密切相关的。因此，弱化部门利益的重要途径，就是完善公共财政制度，使“部门行政”［16］转变为公共行政。
建立公共财政制度，就是要通过公共立法和公共审议，严格限制政府及其各行政部门的财政收入方式和财政开支项目，截断行政职权的行使与其自身收入和经费之间的直接联系，保证各种税费收入用于满足公共需求，而不是仅仅满足各部门的自身需求；保证行政职权的行政是满足公共利益的需要，而不是为了满足部门利益的需要。
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［16］宋世明.试论从“部门行政”向“公共行政”的转型［J］.上海行政学院学报,2002(4).
（作者单位：常健，南开大学周恩来政府管理学院教授、博士、博士生导师、MPA教育中心主任；翟秋阳，南开大学周恩来政府管理学院硕士研究生，天津 300071）
