［摘要］公共战略学作为公共管理领域的一门新兴学科，在国内的研究刚刚起步。本文首先阐述了公共战略管理的研究现状，然后从学科构建的角度分别论述了公共战略学的概念范畴、学科体系及研究方法，最后综合分析国际国内环境，提出了公共战略学的未来发展趋势。随着公共治理环境复杂性的日益增加，公共战略学的研究定能受到越来越多的关注，其学科体系也将日臻完善和科学。
［关键词］公共战略学；学科构建；发展趋势
［中图分类号］C93；D635［文献标识码］ A［文章编号］1006-0863（2010）08-0112-05
一、公共战略管理的兴起与发展
公共领域的战略管理兴起于20世纪80年代。由于战略管理的理念是由私人部门借鉴而来，因此早期的有关文献侧重论述公共部门战略管理与私人部门战略管理的差异，如P·S·瑞恩（Peter Smith Ring） 和J·L·佩瑞（James L· Perry）的《公共组织与私人组织的战略管理：环境与内容的差异性》。随后战略规划在公共部门得到广泛应用，80年代中期大量关于战略规划的著作产生，如布莱森（John M· Bryson）的《战略规划与公共部门的新生》和《私营部门战略规划在公共部门的应用》，布利思（John Blythe）的《公共与非营利组织战略规划：增强并保持组织成就的战行动指南》，该书为公共组织战略规划程序的实施提供了详细的指南，并为组织的规划程序提供了特殊的工具和技术。随着公共部门面临的环境更加复杂和动荡，战略规划开始向战略管理转变。
20世纪80年代末90年代初，出现了首批论述公共部门战略管理的著作和教科书。最早的是波兹曼（Barry Bozeman）和斯特劳斯曼（Jeffrey D.Straussman）的《公共管理战略》，作者在本书区分了公共管理和公共行政的差别，并提出战略管理途径的三个主要特征：界定目标、制定与环境相匹配的行动计划、设计有效的执行方法。同时他也强调了政治权威对战略管理的重要影响。［1］1992年纳特（Paull C.Nutt）和巴科夫（Robert W.Backoff）出版了《公共和第三部门组织的战略管理》，书中提到“战略管理处理这样一个关键问题，即为面临着日益增加的不确定性的未来组织定位。”［2］ 该书依据“公共组织采取行动的压力” 和“公共组织的外部回应度”两个坐标维度将战略环境划分为四种类型，并分别对应八种战略角色，在此基础上提出了战略议题管理的张力分析框架。之后还有莫尔（Mark H.Moore）的《创造公共价值：政府中的战略管理》则提出了战略管理的三角模型，强调公共组织的战略管理应以公共价值为核心实施使命管理、政治管理和运营管理。莫尔的最大贡献是为公共组织的管理者提供了一个找出问题症结的框架。［3］
国外文献中，除了研究公共部门战略管理的过程外，在90年代后期还广泛关注具体公共领域的战略管理，如公共部门危机战略管理、公共部门人力资源战略管理、城市行政机构的战略管理等。进入新世纪以来，公共部门战略管理的工具方法研究兴起，同时，多学科领域的研究方法为公共部门战略管理的发展提供了多元化的分析框架。
国外公共部门战略管理的研究有值得学习和借鉴的地方，例如公私部门战略管理的差异研究、战略管理过程的分析模式、多学科的分析框架和工具方法等都可以作为进一步研究的参考和依据。但我国的公共管理背景和国外的公共管理背景有较大差异，照搬国外已有的研究成果可能导致水土不服。因此，我国的公共战略研究除了要借鉴国外已有的成果外，更应该扎根于中国的土壤，在中国国情的基础上探寻公共组织进行战略管理的有效途径。
二、公共战略学的概念范畴与学科体系
（一）公共战略学的概念范畴
1.公共组织
公共战略学的研究对象是公共组织。因此了解公共战略之前需要首先了解公共组织的内涵。公共组织是指以管理社会公共事务，提供公共产品和公共服务，维护和实现社会公共利益为目的，拥有法定的或授予的公共权力的所有组织实体，它包括政府组织和非政府组织。
在我国的公共组织中，政府是最重要的主体之一。现代中国学术界对政府的定义存在两种解释，一种解释是政府即国家行政机关，是国家机构的组成部分；另一种解释认为政府有广义和狭义之分，狭义政府指中央和地方各级国家权力的执行机关或国家行政机关，广义政府包括国家的立法机关、行政机关和司法机关。公共战略学中讨论的政府概念为广义层面上的政府，它不仅包括中央及地方各级政府，而且还包括全国人民代表大会及地方各级人民代表大会、各级法院和检察院。另外，中华全国总工会、共青团、全国妇联等虽然是非政府性的社团，但在很大程度上行使着部分政府职能，它们的一些工作任务、机构编制和领导职数由中央机构编制管理部门直接确定，实行全额财政拨款，故也应将其放在政府组织的范畴中。
非政府组织主要指除政府组织和私人组织外的组织，它具有民间性、非营利性、自治性、志愿性和公益性等特征。当前我国非政府组织涉及环境保护、社会救济、医疗卫生、教育、文化等广泛的领域。随着政府职能的转变和机构改革的不断完善，非政府组织将承担大量原来由政府组织承担的职责，成为政府部门强有的搭档和助手，在未来的公共管理领域发挥举足轻重的作用。
2.公共战略
要理解公共战略首先要了解战略的含义。传统意义上的战略指高层领导做出的全局性的长远谋划，通常指那些“大手笔”的谋划或重大决策。在这个传统定义背后隐含两个基本假设，即战略的制定者是高层领导；环境本身是可以预测的。而现实是在组织中的每个管理层都存在战略，环境是复杂多变的和不可预测的。战略不仅是高层领导的事情，战略的确定首先取决于主体所处的位置。中层领导的战略对高层领导可能是策略，而对底层执行者则是战略。同时，战略还取决于主体何时处于那个位置。有些战略今天看起来似乎是权宜性的，明天则可能是战略性的。因此，战略既涉及到环境和主体，还涉及到时间，它是四维空间中的概念含义。
公共战略则界定了战略的主体为公共组织。在当前国内已有文献中一般称公共战略为“政府战略”、“政府部门战略”或者“公共部门战略”等。但这些概念都无法完全涵盖整个公共战略的内容。首先，公共组织既包括广义上的政府组织又包括非政府组织，因此“政府战略”的概念就将非政府组织的战略排除在外了。其次，政府战略按照主体层次的不同，又可以分为国家战略、区域战略、地方政府战略和职能部门战略，所以用“政府部门战略”或“公共部门战略”也无法涵盖公共组织的所有战略内容。而“公共战略”则既包含“政府战略”和“公共部门战略”又包含“非政府组织战略”，因此将其作为概念术语更加严谨和科学。据此笔者将公共战略定义为：公共组织为实现公共价值，根据可能发生的环境变化，平衡各利益群体当前及未来需要而对国家整体和某一特定区域未来一段时间内所进行的全局谋划与远景选择。从定义中可以看出公共价值是公共战略的核心价值取向，各利益群体组成的权威网络是公共战略面对的重要关系主体。
（二）公共战略学的学科体系
根据以上对公共战略的论述，可以将公共战略学界定为研究公共战略的一门学科。作为一门独立的学科，公共战略学应该有其特定的学科体系。当前国外关于公共部门战略管理的教材注重对战略过程的讨论，但广泛意义上的公共战略不仅要讨论战略过程，还需要包括战略哲学、战略内容以及战略方法等方面的内容。公共战略学的研究主要包括如下内容：
1.公共战略导论
导论部门的具体内容包括公共战略学作为一门新兴学科的兴起和发展；公共战略学的研究对象、研究任务和研究方法；公共组织与私人组织战略管理的差异；公共战略学的概念范畴，包括战略的概念、公共组织的概念、公共战略的概念、公共战略各要素的概念等。
2.公共战略哲学
战略哲学即关于战略理论和战略问题的哲学观。公共战略哲学则是关于公共战略的共同本质、普遍规律和一般价值的世界观和方法论，它是包括公共战略本质、公共战略价值、公共战略系统、公共战略创新、公共战略方法等在内的一个系统的理论体系。公共战略哲学既不能代替公共战略学科的研究，也不是单纯地研究怎样把哲学原理运用在公共战略中，而是专门以公共战略整体作为其研究对象。对公共战略哲学的研究可以使我们更清楚公共战略的本质是什么；公共战略领域的一般规律有哪些；公共组织如何认识和指导公共战略活动等等。
3.公共战略环境与战略类型
在进行战略过程管理之前，需要熟悉战略环境以及与环境相对应的战略类型。首先分析影响公共战略环境的影响因素，根据“全面性”和“关键性”原则界定最重要的影响因素，并据此对公共战略的环境进行分类。在此基础上分析我国公共组织当前面临的整体环境类型。然后根据影响环境的主要因素对公共组织所扮演的战略角色类型进行分类，并与对应的战略环境类型相匹配，以确保在环境的动态变化中调整组织扮演的战略角色。对环境类型和战略角色类型的分析还需要选择恰当的分析方法，如议题管理法、相关利益分析法、适应性管理法等。
4.公共战略过程
国内外著作中关于公共战略过程的分析存在不同的模式，应根据对我国战略环境和战略角色类型的分析选择适合我国国情的过程模式，分别针对不同层次的公共战略对战略分析过程的每个阶段，并构建相应的过程模型对战略环境进行适时回应。在选择战略过程的分析方法时，除了运用公共战略管理的分析方法外还可以借鉴一般战略管理的工具方法，如SWOT分析法、波士顿矩阵法、平衡计分卡、全面质量管理法等。
5.公共战略内容
在公共管理领域存在不同的职能领域。除了对公共战略的过程进行一般分析外，还应运用公共战略的管理方法分析公共领域内的具体领域，涉及公共治理战略、公共人力资源战略、公共财政战略、公共资源战略和公共信息战略。以上每一个领域的战略管理都对整体战略的有效实施有着举足轻重的影响。
6.公共战略协调
依据主体层次的不同，公共战略又包括国家战略、区域战略、地方政府战略、职能部门战略和非政府组织战略。如何协调各个层次战略间的关系也是公共战略研究的重要内容。高层次的战略要兼顾各低层次的战略发展，而低层次的战略要以高层次的战略作为指导，进而形成上下一致的战略格局。除了协调好各层次间的战略外，还需要协调公共战略与组织绩效、公共战略与公共政策之间的关系。战略协调的好坏直接影响着战略实施的效果。
三、公共战略学的研究方法体系
公共战略学的研究方法体系可以分为三个层次，即哲学方法论、一般研究方法和具体的工具方法。
（一）哲学方法论
所谓的“哲学方法论”即学科研究所遵循的基本立场、基本假设和基本价值观。哲学方法论是公共战略学的根本方法，它指引并影响其他层次的研究方法。公共战略学所遵循的哲学方法论即唯物辩证法、历史唯物主义和辩证唯物主义认识论。三大哲学方法论为公共战略学的研究提供了基本的规律和原则。公共战略学的研究就应该扎根于公共管理的实践，并为实践的发展提供强有力的理论指导。
（二）一般研究方法
一般研究方法即研究主体进行学科研究的基本方法和分析方式。公共战略学属于社会科学领域的范畴，因此其一般研究方法更多的是借鉴社会科学领域的通用方法。劳伦斯·纽曼在他的《社会研究方法：质化和量化取向》中总结的社会科学研究三大取向：实证主义、诠释的社会科学和批评的社会科学。［4］据此我们可以将公共战略的一般研究方法分为实证研究法、诠释研究法和批判研究法。
1.实证研究法
实证研究遵循实证主义的哲学传统，它来源于经验主义哲学。它的主要功能是解释与预测，它试图建构能够解释和预测自然和社会事件的理论，其最终目的就是控制自然事件和社会事件。它的一般程序是：先形成研究的假设或命题，然后搜集大量的经验事实材料进行统计分析，以此来验证假设，并通过对假设的证实或证伪来解释事物间的各种关系，解释社会现象产生的原因。［5］实证研究法提倡把自然科学的方法移植到社会科学领域，通过观察、实验、比较等方式进行研究。主要有文献综述法、社会调查法、历史研究法、实验法、实地观察法、访问法、比较分析法等。实证研究方法既是社会科学领域的常用方法，也是公共管理研究的传统方法。早在1887年威尔逊就在他的《行政学研究》中提出公共行政的科学化和技术化。韦伯的官僚制以及泰勒的科学管理运动都迎合了行政科学化和技术化追求的精神。作为主流的社会科学研究角度的实证主义研究在公共行政学研究中一直占据着主导性地位。公共战略学的研究要以实证研究法为主，通过社会调查、历史研究、实地观察、社会实验等方法制定出符合实际的战略规划。
2.诠释研究法
诠释研究法与实证法一样，是社会科学研究中的主要方法，但是在公共管理领域它与批判研究法受到了忽视。而实际上诠释研究法在一定程度上弥补了实证研究的缺陷。正如杰·怀特和亚当斯所说：我们建议公共行政的知识和理论发展应该以多种方式进行，包括假设检验、案例研究、行政和决策过程分析，以及对该领域的整体或部门的历史诠释、演义论证、哲学批判和对行政经验的个人反思。［6］诠释研究法注重对人的主观动机的研究。研究者需要通过搜集资料、分析资料等把握个人在社会行动中的动机，从而对社会事实作出合理解释。制定科学合理的公共战略不仅需要通过实证研究把握客观事实，更需要运用诠释研究法分析战略制定主体、利益集团以及权威网络的动机和立场。
3.批判研究法
批判性研究力图超越对经验规范的描述和对意义的理解，通过使人们意识到那些决定自己的信仰或行动的“没有被意识到的”因素来寻求变革，将自己从各种压迫性的约束中解放出来。［7］公共管理研究领域应用批判性研究方法的著作较少，一般出现在外文文献中。如登哈特（Robert B. Denhardt）1981年发表的论文《面向公共组织的批判理论》、劳伦斯.琳恩（Laurence E.Lynn）的《新公共管理的批判分析》。作为实证研究和诠释研究的补充，批判性研究法理应受到重视，它将促进公共管理的学科发展。公共战略学重视批判性研究需要关注两大问题：第一，公共战略管理领域中人们习以为常的概念、方法、理论是否是颠扑不破的真理，是否与实践脱节？第二，是否存在更能反应真实客观世界的理论对主流理论和观点进行替代？
（三）具体的工具方法
1.博弈论方法
博弈论的研究方法和其他许多利用数学工具研究社会经济现象的学科一样，都是从复杂的现象中抽象出基本的元素，对这些元素构成的数学模型进行分析，而后逐步引入对其形势产生影响的其他因素，从而分析其结果。公共战略过程中涉及多元利益主体的博弈。根据主体的不同可以将公共利益划分为四个层次：“当事人的利益”、“群体利益”、“制度利益”、“社会公共利益”。［8］博弈分析首先要确定博弈的各层利益是正当的和合法的，然后找出影响各主体利益的影响因素，设置相应变量建立数学模型，对每种利益进行综合考虑并排序，利益博弈的分析结果将成为制定科学的公共战略的重要参考依据。
2.协同论方法
协同论是研究不同事物共同特征及其协同机理的新兴学科，它着重探讨各种系统从无序变为有序时的相似性。是近十几年来获得发展并被广泛应用的综合性学科。协同论的方法不仅运用到自然科学和工程学，也逐渐渗透到社会科学的研究中。正如协同学的创始人哈肯（Haken）所言：“社会协同学将刻画出一幅人类未来的生存与发展的新模式的蓝图”。［9］战略协同的研究源于工商管理领域。安索夫（Igor Ansoff）在他的《公司战略》一书中提出了系统战略的分析框架。［10］另外迈克尔·波特（Michael Porter）和罗莎贝斯·坎特（Rosabeth Kanter）的研究也共同推进了协同论在公司战略中的应用。而后协同论被引入公共管理领域，其中最能体现协同思想的理论是治理理论，它主要通过协同论研究多元治理主体间的协作。阿格拉诺夫和麦圭尔将协作性公共管理既看做是一种活动，又看做是一种战略。［13］因此公共战略学也应用协同论的理论研究组织间关系、政府间关系、部门间关系、公私伙伴关系、中央地方关系等。
3.议题管理法
议题管理的目标在于找出潜在的或正在出现的、可能对社会公共利益构成影响的问题，然后动用并协调各种资源去对这些问题的发展施加战略影响。议题会随环境的变化而变化，通常难以清晰的表达，并受到许多非理性因素的影响。纳特（Paul C. Nutt）和巴科夫（Robert W. Backoff）在《公共和第三部门组织的战略管理》一书中将议题定义为两种新情况间的张力。［12］将议题表达为张力的目的在于清楚地说明组织所面临的复杂网络。如果战略管理者只应对复杂网络中的一极力量而忽略其它力量则可能产生潜在的危险。因此，在将社会问题上升为议题的过程中要权衡各种张力，认清组织中存在的各种对立力量，从而促使组织采取措施，将不同方向的力量转移到组织的理想上来。但由于复杂因素的影响往往导致议题识别面临很大的困境，例如信息不对称、各种利益冲突以及技术上的问题等。议题管理法首先要突破识别议题的各种困境，然后拓宽寻找议题的途径，并正确理解和充分考虑张力中的不同力量。
4.适应性管理法
公共战略管理者面临越来越复杂的内外部环境，有时计划好的战略也会失去作用。如果战略管理者们仍然拘泥于他们的传统方式，最终会导致更好的新战略被忽视。因此，在一个不稳定的、复杂的环境中，战略管理者必须确保战略适应环境的变化，使战略制定的过程成为一个与环境互相作用的过程。长期以来，公共行政学的研究用线性理论模型来理解公共行政, 过分强调组织的秩序和确定性, 而忽视了对组织不确定性、不稳定性和其它复杂性的研究。而混沌理论、知识管理等理论引入公共管理领域，为适应性管理奠定了重要的理论基础。L· 道格拉斯· 基尔（Kiel Douglas L.）是将混沌理论应用于公共行政领域最为成功的行政学家。在《政府管理中的无序和复杂性》一书中，基尔热情呼吁应避免通过控制来进行管理，建议倡导一种新的管理哲学。他认为在非线性组织动态中, 管理者应该认识到战略管理是一个不断学习和改进的过程。组织的复杂性和无序性的特征使得“适应性学习”成为必要。［13］知识管理也是适应性管理法的重要方法工具，它通过改变组织成员的思维模式和行为方式，建立起知识共享与创新的组织内部环境，从而用集体的智慧提高整体的应变和创新能力，最终实现个体与组织的和谐发展。在公共战略过程中实现知识的共享和转移能够使公共组织更适应环境的动态变化。
四、公共战略学的发展趋势
目前，国内公共战略学的发展还处于起步阶段，但国内外环境的变化和公共管理实践的需要对公共战略学的未来发展提出了更高的要求。审视国际社会和国际环境的新变化和新趋势，公共战略学的未来发展呈现如下趋势：
（一）趋势一：不确定环境下的公共战略研究
公共战略的兴起最初就是根源于环境复杂程度的增加。与私人部门相比，影响公共部门环境的不确定性因素更多，尤其是处于社会转型期的中国。社会体制转型、社会结构变动、社会形态变迁将公共组织置于矛盾频发的环境中。不同地区、不同阶层、不同群体的矛盾日益凸显，加之旧的社会防范机制的失灵，更将公共组织推向了改革的风口浪尖。因此，公共战略的研究不能只停留在静态的环境中，而应该时刻追踪环境的变化，对各种突发性的挑战做出反应。从这个意义上说，战略的核心就是处理未知的未知。谁能选择与环境最匹配的战略，谁就将占领改革的制高点。因此公共战略的有效实施不是组织自上而下的指挥结果，而是共同学习和深度参与的结果。对于不同的组织环境、机会和应用条件来说，每一次新的经历都是走向未知领域的一步，都要承担某种风险，没有哪个组织能提前确定已有的竞争力究竟会成为优势还是劣势。组织只有在动态的环境变化中不断的调适战略才会处于变革的最前锋。
（二）趋势二：公共战略协调研究
公共战略协调机制的研究将成为公共战略学未来发展的重要趋势之一。随着体制的转型、中央地方关系的变化以及政府职能的转变，原有的权利格局发生了变化，公共组织要处理的社会关系日趋复杂，需要协调的内容也日渐广泛，协调的手段也更加多样化。因此要协调好各层次间的战略关系以及战略内部各要素间的关系就需要综合考虑纵向协调和横向协调。纵向协调就是要处理好中央与地方的关系、区域发展与单一城市发展的关系、上级政府与下级政府的关系、政府组织与其所属各部门间的关系、政府组织与非政府组织的关系等；横向协调要处理好战略制定与战略执行的关系、战略实施与战略评估之间的关系等等。
（三）趋势三：公共战略与公共政策的关系研究
公共政策是公共组织为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的具体方案。公共战略作为具有宏观指导价值的纲领需要有具体政策的支持。例如，我国的“五年规划”作为国家的纲领性战略需要财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、环保政策等的配套支持。而公共政策的制定过程充满了复杂的利益博弈，其结果往往是各利益主体妥协的产物。如果一味纠缠于政策过程中的利益博弈，而忽略了最初的战略目标，改革将困难重重，甚至停滞不前。战略制定的重大意义在于它为未来的发展指出了明确的方向，只有在这个方向的指导下，才能更加科学合理的平衡公共政策过程中的各种关系。但同时也要看到，战略目标的最终实现需要贯彻落实不同层级的公共政策，离开了政策的支持战略目标的实现也会化为泡影。因此，处理好战略与公共政策的关系，既需要正确的做事，又需要做正确的事，只有这样才能实现公共价值的最大化。
（四）趋势四：公共战略与绩效的关系研究
从管理学的角度看，绩效就是组织期望的结果，是组织为实现其目标而展现在不同层面上的有效输出。绩效管理强调“结果导向”。“结果导向”着眼于终极产品和实际社会效果。这与公共战略的最终目标不谋而合。公共组织要达到既定的使命和目标，不仅要制定有效的战略，更重要的是确保战略的顺利实施，实现战略目标。绩效管理就是将战略转化为行动的过程，它可以借助重要的支持手段或工具，为战略的成功实施奠定可靠的基础。同时战略管理也明确了绩效管理系统的目标与方向。如果公共组织没有明确的战略，或者绩效目标体系不是依据战略而制定的，虽然也能够构建或者存在绩效管理系统，但是由于这种绩效管理系统的目的与方向不明确，就无法通过进行绩效管理将整个组织活动统一到战略周围，也就无法真正发挥绩效管理的作用。因此，研究公共战略与绩效间的关系将成为公共战略学研究的重要趋势。
［参考文献］
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(作者单位：赵景华，中央财经大学政府管理学院教授、院长；李宇环，中央财经大学政府管理学院博士生，北京100081)
Discipline construction and developmental tendency on Science of Public Strategy
Zhao JinghuaLi Yuhuan
［Abstract］Science of Public Strategy whose research just beginning is a new discipline of public administration. Firstly, the article expounds the situation of research about public strategic management. Then from the aspect of discipline construction, this essay introduces the conceptual category，science system and the research method of science of public strategy. At last, based on the analysis of situation home and abroad, the authors put forward the developmental tendency of the discipline. Along with the more and more complexity of environment, the research on science of public strategy will be concerned by more and more academicians, and its discipline system will also become more and more perfect.
［Key words］science of public strategy, discipline construction, developmental tendency
［Authors］Zhao Jinghua is Professor and Dean at School of Government, Central University of Finance and Economics; Li Yuhuan is Doctoral Candidate at School of Government, Central University of Finance and Economics. Beijing 100081
