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公共管理研究中的“价值”与“价值中立”*
学术论坛
梁莹
发布时间:2012-5-11  发布人:本站  源自:
    

*本文系国家社科基金重大项目“中国特色社会主义社会管理体系研究”(项目编号:11&ZD070)的阶段性成果。

[摘要]20世纪70年代,公共管理的理论和实践开始兴起,今天,公共管理学作为一门学科正逐渐走向成熟。而作为公共管理诞生之时的时代理论地平,“价值”与“价值中立”之争也自那时起就一直是其研究领域中激烈争论的焦点。从多学科的研究视角出发,本文对公共管理发展之历史银河中“价值”与“价值中立”之间错综复杂的漫长争论历程进行回眸与反思,尝试将“价值”与“价值中立”共同融合于公共管理研究范式之中。而在公共管理价值回归的继往开来道路上,公共管理作为一门成长中的新兴学科,其将价值与价值中立、理论研究与应用研究、定性研究和定量研究方法等有效地结合起来是其不断追求的历史使命。

[关键词]公共管理; 价值; 价值中立;  价值回归

[中图分类号]D63[文献标识码] A[文章编号]1006-0863(2012)05-0105-05

         一、传统公共行政学、行为主义与“价值中立”
  
英国著名的哲学家休谟最早提出事实判断与价值判断的问题,他视价值中立与价值的问题为“是”与“应该”或者“实然”与“应然”的问题。休谟认为以传统道德学为基础的逻辑推断总是将“是”与“不是”作为命题判断的标准,这种判断逻辑既缺乏相应的逻辑基础,也没有实证论证的支撑;所以这种判断标准具有天然的缺陷,故价值与价值中立之间存在必然的哲学界限,两者的区分问题也尤为重要。此后,价值与价值中立问题以及休谟对因果关系的普遍、必然性进行反思所提出的问题便被康德称之为休谟问题。伴随着休谟问题在学界的发展与扩展,在传统公共行政学的漫长研究历程中,价值中立与价值之争也骤然上演。   
  在公共行政学界中,韦伯首先继承休谟的遗风,进一步探究价值与价值中立的关系。韦伯将价值看做一个主观选择的问题,如果一个事物是好的,那这个简单的判断中就带有主观的意识成分,个人的主观意愿作为个人价值的根本基础,而对于科学的研究来说,个人的主观意愿与想法又远非科学的解决范围,科学致力于解决事实的问题。同时,个人的主观喜好也截然不同,不同的个体对于同一事物具有不同的价值判断,而价值判断无法衡量对错,因此价值判断并无对错之分,而科学则不同,符合客观规律的事实才能称之为科学。美国社会学家帕森斯认为韦伯的这一观点是可以接受的,并指出之所以可能的原因“尽管在描述一个具体现象的时候,作为科学分析之主题的,并不是该现象可体验到的事实的全部整体,而是一个选取的部分;但历史的个体如它构成的那样,所包括的诸事实都是客观的和可以检验的……。” [1] 
  韦伯对于价值与价值中立的理想性分离最终使他构建起统治公共行政学科长达一个多世纪的科层官僚制理论。在韦伯看来,官僚制的设计机制完全能够实现公务人员的价值脱离,个人的任务与职责通过规范性的条例得以体现,公务员仅需按照规则办事,价值的影响便无处藏身。韦伯设想中的管理体制成为传统公共行政学科发展的经典模式,对于后来的组织机构的设计与发展都产生过重要影响。纵然,组织结构与组织制度伴随社会形势与社会发展的需要而进行不同模式改良,但是韦伯官僚体系的根基与设计理念仍未彻底性改变。在其设计的科层官僚模型中,韦伯给予休谟问题以更为实践性与组织性的阐释,他不仅仅热切拥护休谟所坚持的事实与价值的分析,而且在实践层面通过一种科学性的制度构建试图化解事实与价值、价值与价值中立之间的复杂缠绕关系。 
  而传统公共行政学对于“价值中立”的挚爱则显然深受政治行为主义流派的深刻影响。谈论起价值与价值中立的纷争与纠缠,偏爱政治科学与价值中立的行为主义学派关于价值与事实的理解也受到广泛地关注。“对于任何科学研究来说,如果其要想获取成功,就必须向公众说明其获得的知识是有效的”[2],为了证明知识的有效性,社会科学学者都纷纷提出不同的方法论。行为主义的方法论作为一支难以忽略的重要流派,对于社会科学方法论的研究发挥重要影响。行为主义的方法论秉承逻辑实证主义的价值导向,将科学研究的范围紧紧锁定在回答事实问题,而非做出价值判断。因为在逻辑实证主义看来,价值判断隶属于哲学与伦理学的问题范畴。行为主义忠实遵从“价值中立”的方法论导向,试图通过科学的研究方法与研究实践,将价值从行为主义的研究中“祛除”。随着行为主义在社会科学研究中话语权的逐步扩张与盛行,其对于“价值中立”原则更加推崇有加。
  打着“科学主义”的理性旗帜,行为主义的方法论与价值观曾一时成为社会科学研究的主导者,成为经济学、社会学、心理学、政治学等学科走向科学化的首要方法论选择。行为主义的发展趋势难以抵挡,而作为主要价值根基的“价值中立”原则也在学者们的不断争论中获得发展与完善。经历长期的理论塑造与自我完善,行为主义的“价值中立”原则也发展成为一种较为完美的系统理论。社会科学研究者,为了实现“价值中立”原则,他们致力于在研究对象、研究过程与研究结论三者之中都贯穿“价值中立”,企图以此来实现价值中立的实证主义科学梦想。在对于研究对象的分析中,“价值中立”原则倡导科学与哲学的分离,科学是要解决事实的问题,而哲学是回答“应然”的问题。
  其次,在研究过程中,价值中立原则力求研究者规范地依照科学的研究精神与实践伦理,将个人的情感、价值与主观偏见等统统抛弃,而不让这些主观的感受干扰正常的科学研究;最后,在研究结果中,价值中立原则将事实判断作为科学的终极目标,而将价值判断彻底拒于科学大门之外。行为主义为社会科学的研究带来了一场新的革命,其将社会科学看作与自然科学一样的科学理论,视个人的实证研究与经验观察作为研究的基础,妄图将社会科学的研究从抽象、思辨与形而上的哲学方法论中解脱出来,使其彻底迈入科学的领域。在行为主义鼎盛时期,社会科学学者终于可以摆脱来自自然科学学者的方法论攻击,可以自信坦然地成为科学智库中的重要一员。 
  行为主义的强势发展深刻地影响着社会科学研究方法论的革命,公共行政学也不例外。公共行政学既然源自政治学,其发展也必然存有较为浓烈的行为主义政治学因素。行为主义政治学带着政治学研究者的雄心试图实现政治学的“科学化”,行为主义政治学派认为先前的政治学缺乏对于现实的关照,而毫无现实基础的政治学研究则是空洞与思辨的。传统公共行政学在行为主义政治学的熏陶之下,再次将价值问题提出来。鉴于公共行政学科的具体情况,公务人员的价值处理也成为早期行政学者探索的关键性议题。不可否认,带有个人偏见与狭隘色彩的价值习惯必然有损于公共组织的合法性基础,而价值中立便成为传统公共行政学者给予公务人员的终极价值评断。
  二、从“价值中立”到“价值回归”:当代政治哲学与当代公共管理研究的悄然转型
  对于整个十九世纪来说,自然科学的突出成就为人类社会的发展带来了诸多变革,经验理性为基础的行为主义学派占据学术话语的主流,这些都对于传统的政治哲学合法性造成了巨大挑战。“在十九世纪,公共管理的概念与理论都伴随着时间与背景的不同而发展,而其发展的宗旨就是将公共管理学科发展成为一种真正的科学,使其从非科学中摆脱出来。” [3]然而,科学与技术的发展并没有促进人类社会比例性的发展,科学家在为人类生活带来便利与安毅的同时,也为人类社会的和谐发展增添了诸多困境。人类社会中的公平与正义问题并没有随着人类科学技术的突飞猛进而得到长足发展,而由公平与正义等价值所带来的一系列社会问题挑战着行为主义研究范式的存在基础。社会科学的研究正在酝酿着一场崭新的转型与革命,当代公共管理学科的也面临新的历史机遇与发展挑战,其研究范式也正在进行着悄然变化。
  早年沃尔多曾指出,“事实”与“价值”、“是”与“应然”的分离为社会科学家制造了麻烦,“一方面,社会科学家通常都背负着从过去得到的道德信仰的包袱,这些信仰构成了自由民主的观念。另一方面,这些信仰原初的哲学基础依然消失,但没有一种哲学能够得到普遍的接受并成为一种适宜的替代性选择。” [4]对于公共管理学科的研究价值转型,伊斯顿的《政治科学的新革命》一文功不可没,其在该文中公开质疑行为主义政治学的研究价值取向,并对于行为主义的研究范式进行猛烈抨击。他认为政治科学并非政治学家的唯一使命与追求,责任性也同样必不可少,学者们应该在研究方法与研究事实的选取中充分重视“价值”的作用,该文警示政治学与公共管理学者对于价值的忘却,并致力于再次唤起学者研究的价值回归。此后,建立在逻辑实证主义基础之上的价值中立原则也受到学者们的批判。哈贝马斯甚至把实证主义的错误归结于价值中立,他认为把价值与事实分离,便意味着使抽象的应当与纯粹的存在对立起来。同时,公共管理学界有不同的学者对于以价值中立为基础的韦伯官僚模式也报以怀疑态度,并认为作为政策制定与政策执行的公务员来说,实现纯粹意义上的事实与价值分离似乎过于天真。
  而作为当代政治哲学复兴之重要标志的罗尔斯的经典巨著《正义论》则进一步将对行为主义研究范式的批判推向高潮。罗尔斯提出在人类社会的发展历程中,社会的正义应该被视为人类社会发展的重要价值诉求。对于正义论的演绎与推论,罗尔斯采取的是一种契约论的理论工具,踏着康德的哲学足迹,其试图构建一种实质性的政治哲学。罗尔斯竭力构建的政治哲学大厦是从根本上来说是对于行为主义政治学范式的批判,其对于社会公正与社会正义的价值追求也有力地激励着现在公共管理学科的范式发展,而结果也着实证明公共管理学科的范式发展也与罗尔斯的政治哲学密切相连。
  在传统公共行政学时期,价值中立的制度设计理念与规划带来的是一种效率至上的实践结果,在一定程度上来说,价值中立的组织价值适应了西方国家工业时期发展的道德与实践要求,并对于促进西方国家工业化的持续发展与实现西方国家长期的经济繁荣起到了重要作用。而对于传统公共行政研究来说,价值中立的原则也具有较为现实的作用,其保证政府管理建立在一种规范化的系统至上,并在制度构架与组织设计之中始终贯穿效率的指导原则,这些都促使建立在韦伯科层官僚体制基础之上的政府体制运行畅通。价值中立作为传统公共行政阶段的一种重要理论遗产在整个传统公共行政时期都深刻地影响着公共行政学者的研究。而罗尔斯《正义论》的问世与传播对于传统公共行政时期的支柱理论基础——价值中立原则产生致命性的冲击,对于价值中立原则所倡导的效率第一原则进行根本性的否定,将政府的代表性、回应性、参与性与社会公正的价值作为公共行政者的首要价值选项。
  政治哲学复兴时期兴起的新公共行政学,可谓是公共管理发展历程中对“价值回归”呼吁和追求的典范,纵然新公共行政学最终未能成为像新公共管理运动一样成为公共管理发展历史长河中具有里程碑意义的重大学派,然而新公共行政学以公平与民主作为目的及理论基础,主张政治与行政、事实与价值关联;重视人性和行政伦理研究,倡导民主主义的行政模式以及灵活多样的行政体制研究。例如Frederickson认为,在20世纪六十年代的时候,基于种族之上的不公平与不正义现象十分常见。美国政府的行政官员并没有依照宪法的意愿促进社会公民的实现,因此,为了修正这种理论与实践的不足,我将社会公平作为公共行政的第三个支柱,使其成为与经济与效率一样重要的价值。[5]只是由于“新公共行政学”缺乏概念和理论上的连贯性,并未最终生根立足,未能最终立足而取代传统的公共行政学“范式”。
  三、“价值”与“价值中立”的联姻:当代公共管理价值理性的研究反思
  罗尔斯的巨著《正义论》从一定程度上来说带来了政治哲学研究的复兴,使公共管理学者的研究视野重新回归到社会政治价值理性之中,其对于社会正义的阐释也促进西方国家社会契约论的成熟与演进。然而,就如同对于行为主义政治学的研究态度一样,对于罗尔斯的自由民主理论也从来不缺乏批评的声音,比如以麦金泰尔、桑德尔为代表的社群主义者就对于罗尔斯的自由民主理论进行过猛烈的抨击。对于公共管理的实务者与理论者来说,将公共价值作为审视政府行为的重要准则也已经成为他们的共识,公共价值既作为公共管理学界对于新公共管理的回应,同时也对于我们分析公共部门与公共管理者的行为提出了新的视角。[6]随着人类社会整体迈入20世纪90年代,公共管理的理论与实践都取得了突飞猛进的发展,治理与善治理论、网络治理理论、政策网络理论、协商民主理论、参与式民主理论、强势民主理论以及公民治理理论等诸多公共管理与民主政治理论流派的兴盛均为现代公共管理学科的发展带来了新的气象与血液。这些缤纷多彩的理论丰富了人们对于现代公共管理的认识,并且将这些新的理论运用于国家的公共管理实践之中,产生了极为积极的效果。
  然而,这些理论范式的发展与引入仅仅对于现存的公共管理理论基石与政府管理实践产生深入影响,对于学者们和政府行政人员创新性地解决现存的政府管理问题同样具有革命性影响。可对于公共管理方法论研究来说,这些新的理论都并没有对于文化、国家与社会关系等问题进行细致透彻的分析。在这些新兴理论范式看来,这些传统的议题已经丧失了其探讨的价值与意义,社会文化等因素仅仅作为研究框架中的单一变量,科学性的理论能够突破社会与文化的局限,达到对于社会现象的正确理解。社会生活的复杂性对于这些新兴理论的核心观点提出挑战,而且许多国家的现实实践已经证明公共管理的若干实践范式并未产生理想的效果,此时,新的公共管理研究范式呼之欲出。
  公共管理到底应该追求一种什么样的价值范畴?现代公共管理学者都在孜孜不倦地寻求着答案。在公共管理研究范式转变过程中,罗伯特·D·帕特南的研究具有跨时代的意义。帕特南对于民主等问题的回答并不是如同行为主义研究者一样仅仅通过大量的数据分析与图表分析来解答意大利的民主发展问题,对于帕特南来说,这些看似简单的分析结果蕴含着丰富的社会文化价值。[7]如今,帕特南的社会资本理论逐渐成为一种有价值的分析工具去解释不同国家的民主实践问题,而社会资本理论更为重大的意义则是将公共管理研究范式中的“价值”与“价值中立”进行珠联璧合的完美融合。弗雷德里克森等著名的公共管理学者所倡导的“公共行政精神”更是将公共管理对“价值”的诉求推向了新的高潮,正如弗雷德里克森所言,“理性的假设和社会科学的研究传统,对于创造可靠的、经验的公共行政理论是必不可少的。但单纯来自理性假设和社会科学方法中所产生的理论还不能解释这个领域的重要力量。” [8]公共行政精神的孕育与成长也是公共管理研究范式更为挚爱价值理念与价值理性的深刻体现。
  进入21世纪以来,社会科学便致力于实现这样一种理想的目标:建立一种可以复制的、客观的与普遍性的科学,而且可以通过量与数学的方式进行衡量。这些科学性的理念也逐步根植于公共管理的研究之中,但是,不可否认的是在公共管理学者的研究中,他们仍然缺乏一种共识,尤其是对于科学的构成以及公共管理研究的本质没有形成统一的认识。事实上,自20世纪50年代以来,人类的三种科学(自然科学、社会科学与人文科学)都经历过周期性的身份危机,不可否认的是,身份危机也同样困扰着公共管理学科的发展。[9]公共管理的研究特征与方法特性直接影响公共管理的身份确认。纵观公共管理学科的历史演变,价值与价值中立的分分合合与整个社会科学的方法论演变趋势都密切相连。社会科学学科的方法论演变也经历着量化研究与质性研究的争论,而且量化研究所基于的哲学基础与价值中立颇为相似,作为一个科学研究者,应该在科学研究中避免情感因素的干扰并力求实现研究事实的客观呈现;对于质性研究来说,其对于社会意义的关注与重视也与价值原则的诉求有所联系,两者都将社会意义作为社会现实分析的重要参考。
  对于社会科学学科方法论的发展来说,价值与价值中立、定性与定量研究也似有融合之势。Brower认为“近十几年来,公共管理学者对于方法论的科学性进行不断的争论,诸多学者都认为定量研究应该作为定性研究的作用,从而取代定性研究。而有的学者却持相反意见”。[10]Omar等人曾对于定量研究与定性研究进行过分析,他认为:“定量研究与定性研究的区别主要通过数据收集与分析方式而得以区分开来。然而,定性研究与定量研究在科学调查与目的与范式方面也存在不同,定量研究将社会看做一种客观存在,而定性研究将社会现实看做是一种社会构建。” [11]对于公共管理研究而言,近十年来,学者们对于定量研究方法论的僵化性进行过批判,并提出用定性研究来替代定量研究。[12]然而,学者们虽然对于定性研究的重要性与价值有所认识,并且致力于实现一种公共管理定性研究的振兴,然而,学者们在不断的研究实践中越来越清醒地意识到,单一追求定性研究在公共管理学科的普及难以适应现实公共管理实践的发展,因此公共管理学者重新思考定性与定量研究方法论的结合,将定性与定量方法的融合也被学者戏称为一种“联姻”。[13]如今在公共管理的研究中,更多的学者开始倡导一种“混合型”的研究方法论[14],试图将定量研究与定性研究结合起来,在同一项研究中,使定量研究与定性研究充分结合,并最终实现定性与定量的研究价值。
  四、结语与反思:公共管理研究价值融合的继往开来
        如何实现公共管理价值融合的持续性的发展是公共管理学者在未来研究中急需解决的一项根本性研究命题,“对于公共管理学者来说,我们需要从发展公共管理学科的范式中走向一种持续性发展的公共管理道路”[15], “实现公共管理学科的可持续性发展,理论与实践的结合才是根本之道。” [16]公共管理学科首先应不断探求新理论、新方法,将理论创新作为自身适应政府管理实践的根本基础;同时,公共管理学科也不断强化其应用性价值,因为在如今的政府治理情形下,僵化、单一与滞后性的政府管理体制已经难以应对复杂与多变的社会发展,公共管理作为一门科学性的学科,在理论发展与实践探索领域,其都做出了杰出的贡献,发挥重大深远的影响和作用。
  从公共管理发展历史银河中诸多理论范式革新与多次声势浩大的政府管理改革实践运动之中,公共管理学科都已经向我们昭示出其强大的学术活力与生命价值。对于任何一门社会科学来说,社会问题的发现与社会问题的解决始终是社会科学学者要面对的主要问题,如何发现与解决社会问题始终是社会科学学者难以回避的现实议题。社会历史的实践发展也充分说明,如果一门科学不能解决社会实际问题,那么它的价值也将大打折扣。
  自然科学与社会科学对于社会现象的理解逐步摆脱了哲学的抽象方法论,两者都开始探索适应其发展的方法论。自然科学最终还是走向了实证主义的路线,妄图通过量化的研究做出对于社会现象的理性解读。默顿指出:“物理学家和生物学家完全可能因为另外一组理由而不愿意考虑社会环境对科学的作用。他们可能担心自己工作的高贵性或完整性会由于认识到这样一个事实的内在含意而受到损害……”。 [17]由于自然科学在理解社会现象与创造人类物质文明中的巨大作用,使其长期以来霸占科学的名号,并对于社会科学的科学地位不予认同。同源于哲学体系的社会科学为了应对自然科学的强势地位,其首先对于实证性的研究方法论提出质疑,并且抨击自然科学研究方法在社会认知与文化发展等方面的不足;在两者的不断争论中,自然科学与社会科学的方法论都在其固有的基础上发生了较大的变化。对于自然科学学者来说,在经历了两次世界大战与多次技术故障之后,开始着力于反思自然科学与技术的发展对于人类社会的伦理价值与社会意义。而对于社会科学学者来说,长期以来被视为脱离实践与缺乏现实关照的无用之学,也开始尝试借用自然科学的实证研究方法来解析社会现象。
作为社科科学中一名新成员,公共管理学科的延续与更新也必将从方法论做起。透过归于科学方法论的归纳与分析,我们不难发现,对于价值与价值中立原则辩论与争吵,我们也能给予较为清醒与客观的认识,价值倡导对于人类社会的关爱与回应,鼓励科学的发展不要放弃人类社会这个基本实体;价值中立钟爱真实、纯粹与客观,致力于将人类社会在一种极度清晰的事实与价值之间实现发展。而价值中立与价值交叉融合才是公共管理研究漫长道路的最终价值追求。
  公共管理学者对于两种不同观点与价值观的认同也造就了多样化与繁荣的公共管理学科,也不断激励着公共管理学科朝着新的范式与理念的演进与前行。20世纪90年代,公共管理学科在我国作为一门独立的学科逐渐兴起,并呈现了生机勃勃的发展景象和发展趋势。回首顾望中国公共管理科学研究的发展历程,显而易见虽然其发展的时间如此短暂,但是其发展速度却非常之迅猛。 [18]在这个背景下,如何选择公共管理研究的价值导向,进而推动我国公共管理研究的繁荣,就成为我国每一位从事公共管理研究的学者需要认真思考的问题。而在中国公共管理学科的成长和发展过程之中,一方面要有海纳百川的气度,开放地吸收国外公共管理学科发展的有益价值实践经验,另一方面也需要去除价值中立论的迷信,看到中国公共管理学科的生长的本土价值资源。
在研究公共管理学的过程中,要注意研究各个领域已有的独特的理论与研究方法,研究这些理论和方法的运用和发展。同时还要十分关注各个领域所提出的各种新理论和方法,研究借鉴这些理论和方法的可能性。公共管理学的发展必然带来理论和研究方法的发展,跟上公共管理学科发展的步伐,研究新理论、新方法、应用新理论和新方法,使新理论和新方法更好地为学术研究服务。[19]毋庸置疑,对于国外与中国的公共管理学科而言,社会的不断更新与交替仍将会给公共管理学科的继往开来发展之路带来新的挑战与机会,价值与价值中立漫长的融合之路才刚刚起步,也许两者的融合仅仅是公共管理学者孤芳自赏的一种愿景,其融合与联姻之路甚为漫长;也许两者的融合趋势将会跟随人类社会的发展快速迈进。

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Liang Ying. Public Management Methodology. Wuhan: Wuhan University Press, 2010. p16, p58.

(作者:南京大学社会学院社会工作与社会政策系副教授,南京210093) 

Value and Value Neutrality in Public Management Research

——A Historical Narrative and Forge Ahead to the Future for the Return of Public Management Value

Liang Ying

  [Abstract] Since 1970s, the theory and practice of public management has begun. To date, as a principle, public management is increasingly becoming sophisticated. As the theoretical basis of public management when it created, the debate between “value” and “value-freed” has become a heatedly debated focus since then in public management field. From the perspective of multiple principles, this research will review and reflect the longstanding and complex debates between “values” and “value-freed” in the historical galaxy of public management, trying to integrate both the “value” and “value-freed” into the paradigm of public management. Towards the way of keeping the past and exploring the future of the public management, public management as a new principle, it is a continuing mission to combine values and value-freed, theoretical and empirical research, and qualitative and quantitative research methodology together effectively.

  [Key words]public management, value, value-freed, value returning

  [Author] Liang Ying is Associate Professor at School of Social and Behavioral Sciences, Nanjing University. Nanjing 210093




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